Гражданский кодекс часть 1

Рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Чите гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Забайкальского края о признании недействующими пунктов Положения «О контрольной инспекции администрации городского округа «Город Чита» в новой редакции, утвержденного постановлением Мэра города Читы от 23.12.2009 ода № 254,

У С Т А Н О В И Л :

Первый заместитель прокурора Забайкальского края обратился в суд с заявлением, уточнив требования в судебном заседании, просит признать противоречащими и недействующими, а также не подлежащими применению с момента принятия п.2.1.2., п.2.1.3, п.3.3.2, п.3.3.6 Положения «О контрольной инспекции администрации городского округа «Город Чита» в новой редакции, утвержденного постановлением Мэра города Читы от 23.12.2009 № 254; п.2.1., п.2.1.1. оспариваемого Положения в части организации и проведении проверок Инспекцией по исполнению юридическими лицами требований Правил благоустройства, санитарного содержания и обеспечению чистоты на территории городского округа; п.3.2.1 оспариваемого Положения в части осуществления контрольной инспекцией плановой и внеплановой контрольно-проверочной деятельности по исполнению юридическими лицами требований Правил благоустройства, санитарного содержания и обеспечению чистоты на территории городского округа (включая территории объектов хозяйственной и иной деятельности организаций), неисполнение которых влечет административную ответственность в соответствии с законами Забайкальского края оспариваемого Положения; п.4.3.2. оспариваемого Положения в части издания помощником Мэра города по благоустройству и санитарной очистке приказов о проведении проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Требования мотивированы следующим. 23.12.2009 года постановлением Мэра города Читы № 254 утверждено Положение « О контрольной инспекции администрации городского округа "город Чита» в новой редакции (далее Положение). Отдельные нормы Положения по мнению заявителя противоречат действующему законодательству. В силу требований ч. 4 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно п.2.1 Положения в целях осуществления функций контролирующего органа задачами контрольной инспекции администрации городского округа « город Чита» (далее инспекция) является организация и проведение проверок по исполнению гражданами, должностными и юридическими лицами требований Правил благоустройства, санитарного содержания и обеспечения чистоты на территории городского округа. Для достижения цели и выполнения задач, установленных Положением, в компетенцию Инспекции входит выполнение функций и обязанностей, установленных разделом 3 Положения (п.3.1. Положения).

В соответствии с п.3.2.1. к функциям Инспекции в сфере контроля деятельности по благоустройству на территории городского округа относится осуществление плановой и внеплановой контрольно-проверочной деятельности по исполнению гражданами, должностными и юридическими лицами требований Правил благоустройства, санитарного содержания и обеспечения чистоты на территории городского округа (включая территории объектов хозяйственной и иной деятельности организаций и граждан), неисполнение которых влечет административную ответственность в соответствии с законами Забайкальского края.

В сфере контроля деятельности по озеленению и охране окружающей среды на территории городского округа Инспекция осуществляет проверки в пределах предоставленных полномочий соблюдения экологических норм и требований при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на территории города (п.3.3.2.).

Помощник Мэра города по благоустройству и санитарной очистке, осуществляющий руководство Инспекцией, издает приказы о проведении проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, дает указания и распоряжения по вопросам деятельности Инспекции, обязательные для исполнения работниками Инспекции (п.4.3.2).

Согласно ч. 4 ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее Федеральный закон № 294-ФЗ) муниципальный контроль - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Таким образом, отношения связанные с осуществлением муниципального контроля за деятельностью субъектов малого и среднего предпринимательства Инспекцией регламентируются Федеральным законом № 294-ФЗ. Федеральным законом № 294-ФЗ предусмотрены следующие виды проверок субъектов малого и среднего бизнеса - плановые и внеплановые, выездные и документарные.

Положением не установлена периодичность плановых проверок малого и среднего бизнеса, обязанность и порядок составления Инспекцией ежегодного плана проведения проверок, доведения его до сведения заинтересованных лиц, что противоречит ст. 9 Федерального закона № 294-ФЗ, согласно которой плановые проверки могут проводиться не чаще чем один раз в три года на основании разрабатываемых органами муниципального контроля ежегодных планов. Утвержденный руководителем органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа муниципального контроля в сети «Интернет» либо иным доступным способом.

Положением не закреплены нормы, обязывающие Инспекцию согласовывать с органами прокуратуры проведение внеплановых выездных проверок по основаниям, предусмотренным подп. «а» и «б» п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ, что противоречит требованиям ч. 5 ст. 10 данного закона.

Также Положением не предусмотрена обязанность по составлению акта проверки, вручению его руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю, а также направлению его в органы прокуратуры по месту согласования (в случае, если согласование проводилось), что противоречит требованиям ст. 16 Федерального закона № 294-ФЗ.

Указанные противоречия нарушают не только установленный Федеральным законом порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление муниципального контроля, но и права указанных субъектов при осуществлении муниципального контроля. Несоблюдение Федерального закона № 294-ФЗ влечет нарушение мер, установленных государством по защите прав и законных интересов субъектов предпринимательства.

Доводы администрации городского округа «Город Чита» о том, что пункты 3.2.1, 3.3.2, 4.3.2 Положения относятся к должностным обязанностям специалистов Инспекции и не касаются вопросов финансовой, предпринимательской деятельности граждан, должностных и юридических лиц, к предмету спору не относятся, поскольку законодательство о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле не ограничивается перечисленными направлениями контроля. Более того, после изменений, внесенных Федеральным законом от 27.12.2009 № 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» в ч.1 ст.1 Федерального закона № 294-ФЗ, в сферу действия последнего попали, как индивидуальные предприниматели, так и юридические лица независимо от организационно-правовой формы и вида осуществляемой деятельности.

Действия должностных лиц Инспекции в полном объеме подпадают под определение мероприятий по контролю, предусмотренных ст.2 Федерального закона № 294-ФЗ, и соответственно, являются проверками юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, проводимыми в рамках осуществления муниципального контроля.

Положение фактически применяется в работе Инспекции. Так, в целях осуществления функций контролирующего органа, работниками Инспекции, согласно п.2.1. Положения проводятся проверки по исполнению гражданами, должностными и юридическими лицами требований Правил благоустройства, санитарного содержания и обеспечению чистоты на территории городского округа. Для достижения целей и задач, установленных Положением, работниками Инспекции оформляются предписания (п.3.2.4. Положения), запрашиваются от руководителей, должностных лиц предприятий, объединений, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, документы, объяснения и информация, необходимая для проведения проверок (п.5.4.1. Положения). Осуществляются иные, предусмотренные Положением функции и обязанности.

Таким образом, оспариваемое Положение по мнению заявителя подлежит признанию недействующим. Первым заместителем прокурора края на Положение приносился протест, который был рассмотрен и отклонен.

Прокурор Блохина Я.Г. в судебном заседании требования прокурора Забайкальского края поддержала в полном объеме, по основаниям указанным в заявлении. Также пояснила, что заявление в суд подано в срок, предусмотренный ГПК, уточнения по заявлению заявитель вправе подать в любое время.

Представитель администрации городского округа «город Чита» ФИО1, действующая на основании доверенности и представитель администрации городского округа «город Чита» ФИО2, действующий на основании доверенности, требования первого заместителя прокурора Забайкальского края не признали, суду пояснили, что принятое Положение касается деятельности администрации по исполнению гражданами и должностными лицами «Правил благоустройства территории городского округа «Город Чита». В соответствии с указанными Правилами, контроль за санитарным содержанием территорий, организаций уборки и обеспечением чистоты и порядка на территории городского округа осуществляет администрация городского округа. От имени администрации городского округа указанные функции исполняет контрольная инспекция администрации городского округа «Город Чита». Пункт 3.2. Положения регулирует взаимоотношения специалистов контрольной инспекции и граждан, должностных и юридических лиц только в пределах соблюдения Правил, поэтому все действия работников инспекции направлены на соблюдение указанных Правил. Пункты 3.2.1., 3.3.2., 4.3.2. Положения относятся к должностным обязанностям специалистов контрольной инспекции и не касаются вопросов финансовой, предпринимательской деятельности граждан, должностных и юридических лиц, кроме контроля за систематическим соблюдением элементарных норм и правил содержания территорий, на которой они и ведут свою хозяйственную деятельность. Единственным документом, который при инспектировании может запросить специалист контрольной инспекции – это договор со специализированной мусоровывозящей организацией на вывоз ТБО и картонной тары. Инспектора не обладают необоснованно широкими полномочиями, а наоборот их деятельность ограничена рамками Правил. Деятельность контрольной инспекции касается обеспечения функций и задач, в части соблюдения гражданами и должностными лицами правил благоустройства и санитарного содержания территории городского округа, а не функций, связанных с осуществлением муниципального контроля за деятельностью субъектов малого и среднего предпринимательства. Контрольная инспекция создана для осуществления проверок соблюдения Правил благоустройства, для того, чтобы город был чистым, а не за деятельностью юридических лиц и предпринимателей. На сегодняшний день органа по осуществлению муниципального контроля не создано. Кроме того представителем администрации заявлено о пропуске срока для обращения в суд.

Выслушав мнения сторон, исследовав материалы дела, оценив в совокупности с действующим законодательством, суд приходит к выводу, что требования первого заместителя прокурора Забайкальского края не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В силу ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

В судебном заседании установлено, что 23 декабря 2009 года Постановлением Мэра г. Читы № 254 утверждено положение «О контрольной инспекции администрации городского округа «город Чита».

Задачами Инспекции в соответствии с Положением в целях осуществления функций контролирующего органа являются: организация и проведение проверок по исполнению гражданами, должностными и юридическими лицами требований Правил благоустройства, санитарного содержания и обеспечению чистоты на территории городского округа (п.2.1.1. Положения); контроль состояния территории городского округа в сфере благоустройства и озеленения, лесной контроль в границах городского округа (п.2.1.2.); контроль за деятельностью организаций и предприятий, осуществляющих мероприятия по охране окружающей среды на территории городского округа, в том числе по сбору, вывозу, утилизации и переработке бытовых и промышленных отходов в соответствии с требованиями природоохранного законодательства (п.2.1.3).

К функциям Инспекции в сфере контроля деятельности по благоустройству на территории городского округа относится осуществление плановой и внеплановой контрольно-проверочной деятельности по исполнению гражданами, должностными и юридическими лицами требований Правил благоустройства, санитарного содержания и обеспечению чистоты на территории городского округа (включая территории объектов хозяйственной и иной деятельности организаций и граждан), неисполнение которых влечет административную ответственность в соответствии с законами Забайкальского края (п.3.2.1.). В сфере контроля деятельности по озеленению и охране окружающей среды на территории городского округа относятся функции проверки в пределах предоставленных полномочий соблюдения экологических норм и требований при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на территории города (п.3.3.2.); контроль за использованием, охраной, защитой и воспроизводством городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа (п.3.3.6.).

Общее руководство Инспекцией на основании Положения осуществляет помощник Мэра города по благоустройству и санитарной очистке, действующий на принципе единоначалия, который издает приказы о проведении проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, дает указания и распоряжения по вопросам деятельности Инспекции, обязательные для исполнения работниками Инспекции (4.3.2.).

Ссылку представителя администрации городского округа «Город Чита» о пропуске прокурором срока для обращения в суд, суд находит несостоятельной. Заявление подано в суд в течение трех месяцев после отклонения протеста прокурора.

Пунктом 1 ст. 16 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся: организация сбора, вывоза, организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа. Аналогичное отнесено к вопросам местного значения городского округа "Город Чита" в статье 5 Устава городского округа «Город Чита».

Правила благоустройства территории городского округа «Город Чита» устанавливают порядок организации благоустройства и озеленения территории городского округа «Город Чита», содержания зеленых насаждений, очистки и уборки территории городского округа и обязательны для всех физических лиц и юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм. Пунктом 14.3 указанных Правил установлено, что контроль за санитарным содержанием территорий, организацией уборки и обеспечением частоты и порядка на территории городского округа осуществляет администрация городского округа.

Статьей 2 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» определено, что муниципальный контроль – это деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта Российской Федерации.

В городском округе «Город Чита» не установлен порядок организации и осуществления муниципального контроля в сфере организации благоустройства и озеленения территории городского округа.

Вместе с тем из буквального толкования Положения «О контрольной инспекции администрации городского округа «Город Чита» следует, что деятельность контрольной инспекции по контролю за санитарным содержанием территорий, организацией уборки и обеспечением чистоты и порядка на территории городского округа не является осуществлением муниципального контроля деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Оспариваемое Положение не является нормативным правовым актом, является внутренним документом администрации городского округа «Город Чита» и не нарушает прав граждан, субъектов предпринимательства, юридических лиц, поскольку общеобязательным не является.

На основании изложенного, руководствуясь ст.194-198 ГПК РФ, суд

Р Е Ш И Л :

Заявление первого заместителя прокурора Забайкальского края оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Забайкальский краевой суд через Центральный районный суд г. Читы в течение десяти дней со дня изготовления мотивированной части решения.

Председательствующий: Казакевич Ю.А.