Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора г. Оленегорска о признании незаконным бездействие Совета депутатов муниципального образования города Оленегорск по непроведению антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта от 12.05.2011 года № 01-35рс,

установил:

Прокурор города Оленегорска в интересах Российской Федерации обратился с заявлением в порядке ст. 45 ГПК РФ о признании незаконным бездействие Совета депутатов муниципального образования города Оленегорск по непроведению антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта, обосновывая свои требования тем, что основные правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (далее – НПА) и их проектов закреплены Федеральным законом РФ от 25.12.2008г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ), Федеральным законом РФ от 17.07.2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Федеральный закон № 172-ФЗ) и принятым в соответствии с ним Законом Мурманской области от 23.11.2009г. № 1154-01-ЗМО «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Мурманской области и о в несении изменений в Закон Мурманской области «О противодействии коррупции в Мурманской области» (далее - Закон № 1154-01-ЗМО).

Согласно п. 3 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ органы местного самоуправления проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов НПА) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения, при этом в силу ст. 4 Закона выявленные коррупциогенные факторы отражаются в заключении, составляемом по результатам проведения экспертизы.

В силу ст. 4 Закона № 1154-01-ЗМО органы местного самоуправления муниципальных образований Мурманской области проводят в соответствии с Законом № 172-ФЗ, методикой, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 года № 96, и в порядке, устанавливаемом муниципальными нормативными правовыми актами, антикоррупционную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов (проектов муниципальных НПА). Таким образом, действующим законодательством полномочия по проведению антикоррупционной экспертизы НПА возложены на орган, принявший данный нормативный правовой акт.

Согласно ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст. 20 Устава муниципального образования г.Оленегорск с подведомственной территорией Совет депутатов муниципального образования (далее – Совет депутатов г. Оленегорска) является самостоятельным органом местного самоуправления, наделенным правом принятия муниципальных правовых актов для решения вопросов местного значения. Полномочия Совета депутатов, как представительного органа местного самоуправления, закреплены в ст. 23 Устава муниципального образования.

Однако в ходе проверки установлено, что антикоррупционная экспертиза НПА, принятых Советом депутатов г. Оленегорска, принявшим им органом не проводится, о чем свидетельствует отсутствие заключений на них. В частности, не проведена антикоррупционная экспертиза и не подготовлено заключение на решение Совета депутатов города Оленегорска от 12.05.2011 года № 01-35рс «О внесении дополнений и изменений в решение Совета депутатов от 28.12.2010 года № 01-97рс «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд».

Не проведение антикоррупционной экспертизы муниципальных НПА нарушает интересы Российской Федерации в сфере противодействия коррупции, создает условия и предпосылки для коррупционных проявления и совершения коррупционных правонарушений.

Просит признать незаконным бездействие Совета депутатов муниципального образования города Оленегорск по непроведению антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта и обязать Совет депутатов провести антикоррупционную экспертизу решения Совета депутатов г.Оленегорска от 12.05.2011 года № 01-35рс.

В судебном заседании помощник прокурора г. Оленегорска Крамаренко А.В. поддерживала требования по изложенным в заявлении основаниям.

Представитель Совета депутатов г. Оленегорска ФИО1 в судебном заседании возражала против удовлетворения заявления, указывая, что неправомерное бездействие со стороны Совета депутатов отсутствует, поскольку в соответствии с утвержденным Администрацией г. Оленегорска в 2010 году Порядком проведения антикоррупционной экспертизы и изменением к нему все проекты НПА, направленные на правовую экспертизу, проходят антикоррупционную экспертизу. В данном случае проект решения Совета депутатов антикоррупционную экспертизу прошел, имеется заключение. Данный проект был направлен в прокуратуру города для проведения антикоррупционной экспертизы. Указывает, что в соответствии с п. 4 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ антикоррупционная экспертиза проводится в два этапа: 1 этап – правовая экспертиза проекта НПА, 2 этап – экспертиза действующего НПА при мониторинге его применения. При этом вышеуказанный закон не обязывает проводить экспертизу всех подряд действующих НПА, учитывая положение ст. 2 Федерального закона № 172-ФЗ, которым указан принцип обязательности проведения экспертизы проектов НПА. Считает, что требование прокурора г. Оленегорска о проведении антикоррупционной экспертизы конкретно выбранного им действующего НПА можно рассматривать, как вторжение в компетенцию органов местного самоуправления. Просит в удовлетворении заявления отказать.

Представитель Администрации г. Оленегорска ФИО2 в судебном заседании возражала против удовлетворения заявления, указывая, что решение Совета депутатов от 12.05.2011 года № 01-35рс принято несколько месяцев назад, проект решения с поправками прошел согласование и антикоррупционную экспертизу в Администрации г. Оленегорска, по результатам которой установлено, что в проекте отсутствуют антикоррупционные факторы. Считает, что непроведение антикоррупционной экспертизы данного НПА не нарушает интересы Российской Федерации в сфере противодействия коррупции и не создает условия и предпосылки для проявления и совершения коррупционных проявлений. Кроме того, мониторинг применения данного акта органами местного самоуправления не проводился. Прокурором не указано, по каким именно основаниям и причинам был отобран данный проект для проведения антикоррупционной экспертизы. В настоящее время нормативный правовой акт, регламентирующий деятельность Совета депутатов г. Оленегорска по антикоррупционной экспертизе принятых им НПА пока не утвержден. Считает, что требование прокурора г. Оленегорска о проведении антикоррупционной экспертизы конкретно выбранного им действующего НПА в отсутствие порядка проведения мониторинга применения действующих нормативных актов Совета депутатов и их антикоррупционной экспертизы, а также вне мониторинга его применения противоречит нормам Федерального закона № 172-ФЗ антикоррупционная экспертиза всех НПА должна проводиться только при мониторинге их применения.

Выслушав стороны, изучив материалы гражданского дела, суд полагает заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В силу ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд в интересах неопределенного круга лиц в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В соответствии с «Уставом муниципального образования город Оленегорск с подведомственной территорией», принятого решением Совета депутатов г. Оленегорска с подведомственной территорией от 02.07.2010г. № 01-44рс муниципальное образование г.Оленегорск с подведомственной территорией наделено статусом городского округа в соответствии с Законом Мурманской области от 02.12.2004 № 534-01-ЗМО «О статусе муниципального образования г. Оленегорск с подведомственной территорией». Местное самоуправление в муниципальном образовании - форма осуществления населением муниципального образования своей власти.

Согласно ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст.20 Устава муниципального образования город Оленегорск с подведомственной территорией Совет депутатов г. Оленегорска является самостоятельным органом местного самоуправления, наделенным правом принятия муниципальных правовых актов для решения вопросов местного значения. Полномочия Совета депутатов, как представительного органа местного самоуправления, закреплены в ст. 23 Устава муниципального образования и в Регламенте Совета депутатов г. Оленегорска, утвержденном решением Совета депутатов г. Оленегорска от 07.06.2006г. № 01-41рс.

Согласно ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, другим федеральным законам и нормативным правовым актам РФ, а также законам и правовым актам субъекта РФ. Указанные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

В соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона от 25.12.2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» профилактика коррупции осуществляется путем проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов.

Согласно пп. 3 п. 1 ст. 3 Федерального закона от 17.07.2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится органами, организациями, их должностными лицами – в соответствии с данным Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством РФ. В пп. 2 п. 1 ст. 4 Федерального закона № 172-ФЗ указано, что выявленные в нормативных правовых актах (проектах НПА) коррупциогенные факторы отражаются в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, предусмотренных частями 3 и 4 статьи 3 названного Федерального закона.

Согласно п. 4 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.

Для обеспечения проведения прокуратурой РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами, организациями и их должностными лицами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения Постановлением Правительства РФ № 96 от 26.02.2010 года утверждена Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Согласно п. 2 указанной Методики для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы необходимо проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта или положения проекта НПА.

Положения вышеуказанных нормативных правовых актов также дублируются в Законе Мурманской области № 1154-01-ЗМО от 23.11.2009г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Мурманской области и о внесении изменений в Закон Мурманской области «О противодействии коррупции в Мурманской области», где указано, что органы местного самоуправления муниципальных образований Мурманской области проводят в соответствии с Федеральным законом, методикой, установленной Правительством РФ, настоящим Законом и в порядке, устанавливаемом муниципальными нормативными правовыми актами, антикоррупционную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов (проектов муниципальных нормативных правовых актов).

Согласно постановлению администрации г. Оленегорска № 145 от 06.04.2010г. утвержден Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Согласно сведениям Совета депутатов г. Оленегорска, Администрации г.Оленегорска, в настоящее время нормативный правовой акт, регламентирующий деятельность Совета депутатов г. Оленегорска по антикоррупционной экспертизе принятых им НПА не утвержден.

В ходе проведенной прокуратурой г. Оленегорска проверки установлено, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, принимаемых Советом депутатов г. Оленегорска, не проводится, о чем свидетельствует отсутствие заключений на них. В частности, не проведена антикоррупционная экспертиза и не подготовлено заключение на решение Совета депутатов г.Оленегорска от 12.05.2011 года № 01-35рс «О внесении дополнений и изменений в решение Совета депутатов от 28.12.2010 года № 01-97рс «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд».

Суду представлено заключение начальника отдела финансового контроля в составе управления экономики и финансов Администрации г. Оленегорска от 04.04.2011 года по результатам проведения антикоррупционной экспертизы проекта муниципального правового акта от 12.05.2011 года № 01-35рс.

Однако, факт проведения антикоррупционной экспертизы указанного НПА Администрацией г. Оленегорска не освобождает представительный орган местного самоуправления – Совет депутатов от обязанности проведения антикоррупционной экспертизы принятого им НПА в соответствии с п. 4 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ, так как определенное данной статьёй правило закреплено во всех порядках проведения антикоррупционной экспертизы, принятых органами власти.

В указанном пункте Федерального закона № 172-ФЗ закреплена обязанность каждого органа, принявшего им НПА, проводить антикоррупционную экспертизу при проведении правовой экспертизы и мониторинге их применения.

Статья 8 Закона Мурманской области « О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов МО» ( от7.04.2010 № 1219-01-ЗМО) обязывает проводить правовую экспертизу уполномоченный орган по ведению Регистра. Порядок и сроки проведения правовой экспертизы муниципальных правовых актов определяются в соответствии с методическими рекомендациями уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

Распоряжением № 26-р от 3.03.2009 года Правительства Мурманской области утверждено «Положение о правовой экспертизе муниципальных нормативных правовых актов».

Исходя из параграфа 2 указанного Положения ( ст. 8) следует, что правовая экспертиза муниципальных НПА не проводится только в четырех случаях: отмененных или признанных утратившими силу НПА; вносящих изменения ненормативного характера; не устанавливающих новых норм права; утративших свою нормативность после внесения в них изменений.

В рассматриваемом случае муниципальный НПА подлежал правовой экспертизе в Комитете по законопроектной деятельности и вопросам местного самоуправления МО при его регистрации в Регистре. В Регистре НПА зарегистрирован, о чем свидетельствует штамп регистрации.

А поскольку правовая экспертиза была проведена, то и антикоррупционная экспертиза должна была быть проведена, органом принявшим муниципальный НПА, что не было сделано Советом депутатов г.Оленегорска.

Доводы представителя Совета депутатов и администрации г.Оленегорска о том, что антикоррупционная экспертиза НПА должна проводиться только при мониторинге его применения, суд считает ошибочными, поскольку Федеральный Закон № 172-ФЗ ( ст.3 п.4) обязывает проводить антикоррупционную экспертизу и при мониторинге применения муниципального НПА и при проведении его правовой экспертизы.

От обязанности проводить антикоррупционную экспертизу, принятых ими муниципальных НПА, Совет депутатов, не освобождает и тот факт, что антикоррупционная экспертиза проведена проекта муниципального НПА, поскольку Федеральный закон № 172-ФЗ предусматривает обязанность проведения антикоррупционной экспертизы как проекта НПА, так и принятого НПА при мониторинге применения муниципального НПА и при проведении его правовой экспертизы.

Доводы представителя Совета депутатов и администрации г.Оленегорска о том, что изменения и дополнения в решение Совета депутатов « О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд» приняты еще в мае 2011 года и проводить антикоррупционную экспертизу без проведения мониторинга применения этих изменений нет смысла, а также то, что эти изменения приняты по протесту прокурора и представитель прокуратуры присутствовал при принятии этих изменений, суд отвергает как необоснованные, поскольку эти доводы основаны на ошибочном толковании закона, который предусматривает проведение антикоррупционной экспертизы в несколько этапов: в период проведения правовой экспертизы; при государственной регистрации НПА; при мониторинге его применения, а также проектов НПА. Присутствие прокурора на заседании Совета и внесение протестов является деятельностью прокуратуры, предусмотренной законом и не освобождает орган местного самоуправления от обязанности проводить антикоррупционную экспертизу.

Не освобождает от обязанности, предусмотренной законом от проведения антикоррупционной экспертизы Совет депутатов и то обстоятельство, что Порядок проведения антикоррупционной экспертизы еще не утвержден.

Таким образом, в судебном заседании нашел подтверждение тот факт, что имеет место бездействие со стороны Совета депутатов г. Оленегорска, выразившееся в не совершении действий, которые он должно было совершить в данных условиях для устранения нарушений требований законодательства. Каких-либо реальных мер по устранению выявленных нарушений ответчиком до настоящего времени не предпринято.

Бездействие представительного органа местного самоуправления муниципального образования город Оленегорск приводит к невозможности проведения мер по профилактике коррупции, создает угрозу коррупциогенных проявлений и негативных последствий правоприменения, чем могут быть нарушены права и законные интересы неопределенного круга лиц.

На основании изложенного, суд приходит к выводу, что прокурором г. Оленегорска в интересах Российской Федерации обоснованно заявлены требования о признании незаконным бездействия Совета депутатов муниципального образования города Оленегорск по непроведению антикоррупционной экспертизы муниципального нормативного правового акта, выразившегося в непринятии мер по проведению антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта - решения Совета депутатов города Оленегорска от 12.05.2011 года № 01-35рс.

Руководствуясь ст. 197-199, 258 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление прокурора г. Оленегорска удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Совета депутатов муниципального образования города Оленегорск по непроведению антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта от 12.05.2011 года № 01-35рс.

Возложить на Совет депутатов муниципального образования город Оленегорск с подведомственной территорией Мурманской области обязанность провести антикоррупционную экспертизу решения Совета депутатов города Оленегорска от 12.05.2011 года № 01-35рс «О внесении дополнений и изменений в решение Совета депутатов от 28.12.2010 года № 01-97рс «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд» в течение 15 дней со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Мурманский областной суд через Оленегорский городской суд в течение десяти дней со дня изготовления мотивированного решения.

Председательствующий

О.В. Васильева

Решение вступило в законную силу