Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев 24 декабря 2009 года заявление первого заместителя прокурора Оренбургской области в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Перечень должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль в Оренбургской области, утвержденный постановлением администрации Оренбургской области № 91-п от 20.05.2003 года (в редакции постановления Правительства Оренбургской области от 15 июня 2006 года № 194-п),

установил:

Первый заместитель прокурора Оренбургской области обратился в Оренбургский областной суд с заявлением, указав, что постановлением Главы администрации Оренбургской области № 91-п от 20.05.2003 года «О перечне должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль в Оренбургской области» (в редакции постановления Правительства Оренбургской области от 15 июня 2006 года № 194-п) утвержден Перечень должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль в Оренбургской области, который противоречит требованиям федерального законодательства.

В обоснование своего заявления прокурор указал, что в соответствии с частью 1 статьи 65 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно части 4 статьи 1 Закона Оренбургской области от 16 ноября 2005 года № 2706/470-III-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Оренбургской области», в систему исполнительных органов государственной власти входят министерства, департаменты, главные управления, комитеты, инспекции и иные органы исполнительной власти Оренбургской области.

Статья 3 указанного Закона и приложение к Указу Губернатора Оренбургской области от 20.04.2009 № 58-ук «О структуре органов исполнительной власти Оренбургской области», содержит исчерпывающий перечень исполнительных органов государственной власти Оренбургской области.

Государственное учреждение «Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области» в данном перечне отсутствует, а к иным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемым в соответствии с Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, данное учреждение не относится.

Так как Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области» осуществляющая государственный экологический контроль в Оренбургской области, не входит в систему органов государственной власти, постановление администрации Оренбургской области № 91-п от 20.05.2003 года (в редакции от 15 июня 2006 года), которым утвержден Перечень должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль в Оренбургской области, противоречит федеральному законодательству и подлежит отмене.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Стахиев А.Н. просил признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению с момента вступления в силу решения суда Перечень должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль в Оренбургской области, утвержденный постановлением администрации Оренбургской области № 91-п от 20.05.2003 года (в редакции от 15 июня 2006 года) по изложенным в заявлении основаниям.

Представитель Правительства Оренбургской области ФИО1 с требованиями прокурора не согласился.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, суд находит заявление прокурора обоснованным и подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно части 2 статьи 253 ГПК Российской Федерации суд установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает такой нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Установлено, что 20 мая 2003 года Главой администрации Оренбургской области подписано Постановление от 20 мая 2003 года № 91-п «О перечне должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль в Оренбургской области». Постановлением Правительства Оренбургской области от 15 июня 2006 года № 194-п в вышеуказанное Постановление администрации области внесены изменения и дополнения.

Пунктом 1 Постановления администрации Оренбургской области от 20 мая 2003 года № 91-п «О перечне должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль в Оренбургской области» (в редакции Постановления Правительства Оренбургской области от 15 июня 2006 года № 194-п) утвержден Перечень должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль в Оренбургской области.

В указанный Перечень включены: 1) начальник государственного учреждения «Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области» - главный государственный инспектор Оренбургской области по охране природы; 2) заместители начальника государственного учреждения «Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области» - заместители главного государственного инспектора Оренбургской области по охране природы; 3) начальник областного отдела экологического контроля, заместитель начальника областного отдела экологического контроля, начальник Оренбургского отдела экологического контроля, начальник Орского отдела экологического контроля государственного учреждения «Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области» - старшие государственные инспектора Оренбургской области по охране природы; 4) главные специалисты, ведущие специалисты, ведущие специалисты отделов экологического контроля государственного учреждения «Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области» - государственные инспектора Оренбургской области по охране природы; 5) директора государственных учреждений, создаваемых с целью осуществления мероприятий, необходимых для обеспечения функционирования особо охраняемых природных территорий областного значения, - главные государственные инспекторы Оренбургской области по охране природы; 6) заместители директоров государственных учреждений, создаваемых с целью осуществления мероприятий, необходимых для обеспечения функционирования особо охраняемых природных территорий областного значения, - заместители главных государственных инспекторов Оренбургской области по охране природы; 7) старшие егеря государственных учреждений, создаваемых с целью осуществления мероприятий, необходимых для обеспечения функционирования особо охраняемых природных территорий областного значения, - старшие государственные инспекторы Оренбургской области по охране природы; 8) егеря государственных учреждений, создаваемых с целью осуществления мероприятий, необходимых для обеспечения функционирования особо охраняемых природных территорий областного значения, - государственные инспекторы Оренбургской области по охране природы (л.д. 7-8).

Постановление администрации Оренбургской области от 20 мая 2003 года и утвержденный им Перечень должностных лиц осуществляющих государственный экологический контроль в Оренбургской области (далее - Перечень) опубликовано в газете «Оренбуржье» 21 октября 2003 года, а внесенные в него изменения опубликованы в газете «Оренбуржье» 13 июля 2006 года. Оспариваемый Перечень является нормативным правовым актом.

Пунктом «к» и «д» статьи 72 Конституции Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено административное законодательство, законодательство об охране окружающей среды.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-фз «Об охране окружающей среды» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды относятся утверждение перечня должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 65 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-фз «Об особо охраняемых природных территориях» государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования территорий государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

В соответствии с частями 1 и 3 статьи 35 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» охрана территорий природных парков, государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий осуществляется государственными органами, в ведении которых они находятся, в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут осуществлять охрану особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения через специально созданные для этой цели структурные подразделения, наделенные соответствующими полномочиями.

В пункте 3 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» также установлено, что региональный государственный контроль (надзор) - это деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 5 вышеуказанного Федерального закона определение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются в соответствии с конституцией уставом) субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

Таким образом, действующим федеральным законодательством определены вопросы, в области экологического контроля, которые осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом субъектам Российской Федерации не предоставлено право передавать указанные государственные полномочия органам (учреждениям), не входящим в систему органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а следовательно и наделять должностных лиц, которые не входят в систему органов исполнительной власти государственно-властными полномочиями.

Пунктами с 1 по 4 оспариваемого прокурором Перечня должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль в Оренбургской области, включены должностные лица, Государственного учреждения «Государственной инспекции по охране окружающей среды Оренбургской области».

ГУ «Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области» создано Указом Губернатора Оренбургской области от 19 декабря 2006 год № 204-ук «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды в Оренбургской области».

Пунктами с 5 по 8 оспариваемого Перечня должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль в Оренбургской области, включены должностные лица государственных учреждений, создаваемых с целью осуществления мероприятий, необходимых для обеспечения функционирования особо охраняемых природных территорий областного значения. На момент рассмотрения дела эти пункты носят неопределенный характер, поскольку не указывают: кем создаются указанные учреждения, будут ли они входить в систему органов исполнительной власти Оренбургской области.

Доказательств того, что должностные лица ГУ «Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области» как и само ГУ «Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области относятся к государственным исполнительным органом власти, входят в систему органов государственной исполнительной власти суду не представлено.

Доводы представителя губернатора, полагавшего, что статья 3 Закона Оренбургской области не содержит исчерпывающего перечня органов исполнительной власти Оренбургской области, суд считает необоснованными.

В соответствие с пунктом 4 ст. 1 вышеуказанного Закона Оренбургской области инспекции могут являться органом исполнительной власти Оренбургской области, однако для этого они должны быть включены в систему органов исполнительной власти Оренбургской области.

Доводы представителя Правительства Оренбургской области о том, что правовым основанием для наделения должностных лиц госучреждения полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля послужили положения Федерального Закона № 184-фз от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» являются несостоятельными.

Статья 26.11 Федерального Закона № 184-фз предусматривает, что в целях осуществления полномочий, указанных в статье 26.2 и пункте 2 статьи 26.3 настоящего Федерального закона, органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут создавать государственные унитарные предприятия, государственные учреждения и другие организации.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации определяют предмет и цели деятельности указанных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, заслушивают отчеты об их деятельности, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Статья 26.3 устанавливает принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статья 26.2 устанавливает порядок финансового обеспечение осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации.

Вопросы организации охраны окружающей среды Федеральный Закон № 184-фз не регулирует, он не обладает приоритетным правом перед таким же Федеральным Законом № 7-фз от 10 января 2002 года «Об охране окружающей среды», а также Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» который содержит специальные нормы права в области охраны окружающей природной среды.

В соответствии со статьей 2 Закона № 7-фз «Об охране окружающей среды» законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Следовательно, нормативные правовые акты субъектов Федерации в области законодательства об охране окружающей среды должны ему соответствовать.

В судебном заседании установлено, что государственное учреждение «Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области» не включено в структуру исполнительных органов государственной власти Оренбургской области и к иным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемым в соответствии с Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, данное учреждение также не относится. Должностные лица, которые оспариваемым Перечнем наделены полномочиями на осуществление государственного экологического контроля в Оренбургской области, являются работниками ГУ «Государственной инспекции по охране окружающей среды Оренбургской области». Статус должностных лиц государственных учреждений, создаваемых с целью осуществления мероприятий, необходимых для обеспечения функционирования особо охраняемых природных территорий областного значения на момент рассмотрения не определен и допускает возможность наделения государственными полномочиями в области экологического контроля должностных лиц, которые не входят в систему государственных исполнительных органов власти.

Следовательно, Перечень должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль в Оренбургской области, утвержденный постановлением администрации Оренбургской области от 20 мая 2003 года № 91-п (в редакции Постановления Правительства Оренбургской области от 15 июня 2006 года № 194-п) противоречит федеральному законодательству, а именно статьям 6 и 65 Федерального закона № 7-фз «Об охране окружающей среды» и статье 35 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», в части допускающей возможность уполномочивать должностных лиц, не входящих в систему органов исполнительной власти Оренбургской области на осуществление экологического контроля.

Кроме того, из постановления Администрации Оренбургской области № 91-п следует, что оно издано в соответствии со статьей 23.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что подразумевает, что входящие в Перечень должностные лица, осуществляющие государственный экологический контроль в Оренбургской области на основании пункта 1 ст. 66 Федерального закона № 7-фз вправе привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, то есть наделены полномочиями в сфере применения административного наказания.

Согласно частями 1 и 2 статьи 1.6 КоАП Российской Федерации лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом.

В соответствии с действующим административным законодательством производство по делам об административных правонарушениях и применение мер административного принуждения является выполнением государственных полномочий.

Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Следовательно, именно должностные лица этих органов могут входить в перечень должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль.

При таких обстоятельствах суд считает, что оспариваемый пункт 1 Указа губернатора Оренбургской области от 6 февраля 2007 года № 15-ук, которым ГУ «Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области» уполномочено на осуществление функций в области экологической экспертизы, противоречит федеральному законодательству.

Доводы о том, что финансирование ГУ «Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области» производится за счет средств областного бюджета и по одной строке расходов с министерством природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, которое входит в систему органов исполнительной власти Оренбургской области, основанием для отказа в удовлетворении заявления прокурора не являются, поскольку указанные обстоятельства не свидетельствуют о статусе этого учреждения как органа исполнительной власти Оренбургской области.

По этой же причине суд не соглашается с доводами о том, что в ГУ «Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области» установлены единые со всеми органами исполнительной власти Правила внутреннего трудового распорядка.

По мнению суда, являются необоснованными ссылки представителя губернатора Оренбургской области на ст.12 Гражданского кодекса РФ, в силу которой учреждения создаются, в том числе, для осуществления управленческих функций некоммерческого характера, так как указанные полномочия учреждения могут осуществлять и не являясь органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Суд считает необоснованной ссылку на решение Оренбургского областного суда от 18 мая 2004 года и на кассационное определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 августа 2004 года, при рассмотрении вышеуказанного дела предметом судебной проверки являлось правомерность наделения ГУ «Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области» отдельными функциями хозяйствующего субъекта, а не полномочиями органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Указанные судебные акты не имеют преюдициального значения при рассмотрении настоящего дела.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 ГПК Российской Федерации, суд

решил:

Заявление прокурора Оренбургской области удовлетворить.

Признать недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу Перечень должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль в Оренбургской области, утвержденный постановлением Главы администрации Оренбургской области № 91-п от 20.05.2003 года (в редакции постановления Правительства Оренбургской области от 15 июня 2006 года № 194-п), в той части, которая допускает возможность уполномочивать должностных лиц, не входящих в систему государственных органов исполнительной власти Оренбургской области, осуществлять государственный экологический контроль.

Поручить Правительству Оренбургской области после вступления решения суда в законную силу опубликовать в газете «Оренбуржье» соответствующее сообщение о решении суда.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Оренбургский областной суд в течение 10 дней.

Судья Оренбургского

областного суда О.В.Хакимова