Гражданский кодекс часть 1

представителя административных ответчиков Правительства Новгородской области и Губернатора Новгородской области Никитина А.С. Поморжанского-Авдеева А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Новгородской области, предъявленному в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, к Правительству Новгородской области, Губернатору Новгородской области Никитину А.С. о признании недействующим со дня вступления в законную силу решения суда абзаца пятого раздела 4 описания государственной программы Новгородской области по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на 2016-2018 годы, утвержденной постановлением Правительства Новгородской области от 28 декабря 2015 года № 524,

у с т а н о в и л:

Постановлением Правительства Новгородской области от 28 декабря 2015 года № 524 утверждена государственная программа Новгородской области по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на 2016-2018 годы (далее Программа Новгородской области).

Первоначальный текст названного выше постановления Правительства Новгородской области опубликован в газете «Новгородские ведомости» (официальный выпуск) за № 27 от 31 декабря 2015 года.

Данная Программа действует в редакции постановлений Правительства Новгородской области от 22 апреля 2016 года № 150, от 12 августа 2016 года № 298, от 07 октября 2016 года № 356, от 13 октября 2016 года № 369, от 12 декабря 2016 года № 427, от 10 февраля 2017 года № 51, от 31 августа 2017 года № 297, от 27 октября 2017 года № 377, от 18 января 2018 года № 8, от 06 марта 2018 года № 84, от 29 мая 2018 года № 251, от 09 октября 2018 года № 473, от 03 декабря 2018 года № 568, опубликованных в газете «Новгородские ведомости» (официальный выпуск) № 17 от 29 апреля 2016 года, № 8 от 19 августа 2016 года, № 16 от 14 октября 2016 года, №17 от 21 октября 2016 года, № 27 от 16 декабря 2016 года, № 7 от 17 февраля 2017 года, № 9 от 01 сентября 2017 года, № 19 от 03 ноября 2017 года, № 8 от 18 января 2018 года, №11 от 16 марта 2018 года, № 24 от 01 июня 2018 года, № 16 от 12 октября 2018 года, № 23 от 05 декабря 2018 года, соответственно.

В разделе 4 «Критерии (основания) несоответствия соотечественников требованиям Программы» описания Программы Новгородской области в абзаце пятом в качестве одного из критериев несоответствия соотечественников требованиям Программы указано на отсутствие профессионального образования (за исключением соотечественников, обучающихся на момент подачи заявления в профессиональных образовательных организациях или в образовательных организациях высшего образования), в том числе по вакансиям, востребованным на рынке труда Новгородской области.

Прокурор Новгородской области обратился в суд с административным исковым заявлением, предъявленным в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, к Правительству Новгородской области о признании недействующим со дня вступления в законную силу решения суда вышеизложенного положения Программы Новгородской области.

В обоснование заявленных требований указано, что оспариваемое положение Программы Новгородской области противоречит гарантиям, установленным Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» в целях создания дополнительных условий для обеспечения добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, устанавливает чрезмерные препятствия для участия в Государственной программе и программе Новгородской области и нарушает интересы неопределенного круга лиц – потенциальных участников Программы Новгородской области и интересы государства, направленные на реализацию единой на территории Российской Федерации государственной политики в отношении соотечественников, поскольку предъявлением требования о наличии у соотечественника профессионального образования оспариваемым положением расширяется предусмотренный федеральным законодательством исчерпывающий перечень оснований для отказа в получении свидетельства участников программы и значительно ограничивается круг претендентов на участие в названной программе. На противоречащий федеральному законодательству нормативный правовой акт прокуратурой Новгородской области 05 апреля 2018 года принесен протест, по результатам рассмотрения которого Правительством Новгородской области 27 апреля 2018 года принято решение об его удовлетворении, однако на момент предъявления настоящего административного искового заявления оспариваемый в части нормативный правовой акт противоречит требованиям федерального законодательства.

Определением суда от 01 ноября 2018 года к участию в административном деле в качестве второго административного ответчика привлечен Губернатор Новгородской области Никитин А.С.

В судебном заседании представитель административного истца прокуратуры Новгородской области Сидорова С.А. административный иск поддержала по названным выше мотивам.

Административный ответчик Губернатор Новгородской области Никитин А.С. в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом, о причинах неявки суду не сообщил, в связи с чем в соответствии с частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) дело рассмотрено в его отсутствие.

Представитель административных ответчиков Правительства Новгородской области и Губернатора Новгородской области Никитина А.С. Поморжанский-Авдеев А.А. в судебном заседании административный иск не признал, ссылаясь на обстоятельства, изложенные в письменных возражениях относительно административного иска. Полагал, что оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется, поскольку оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в рамках полномочий Правительства Новгородской области в установленной форме с соблюдением процедуры принятия и опубликования, и соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, за исключением оспариваемого положения. Правительством Новгородской области приняты все возможные меры для выполнения требований прокуратуры Новгородской области, изложенных в протесте, однако направленный Правительством Новгородской области в Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее МВД России) проект постановления Правительства Новгородской области об исключении из перечня критериев несоответствия участника Программы Новгородской области оспариваемого положения МВД России отклонен в связи с тем, что оно не усматривает оснований для внесения соответствующих изменений в Программу. Более того, в связи с тем, что через 6 дней оспариваемый нормативный правовой акт прекратит свое действие и решение суда по результатам рассмотрения административного иска прокурора по существу не повлечет никаких правовых последствий, считал, что имеются основания для прекращения производства по делу.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в административном деле, исследовав письменные материалы административного дела, суд находит административный иск подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу части 3 той же статьи с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан.

Защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты «б», «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 47 пункта 2, пунктом 3.1 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов участия в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

По вопросам, указанным в пункте 2 настоящей статьи, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации.

В соответствии со статьей 13.1 Федерального закона от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (далее Федеральный закон № 99-ФЗ) органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации содействуют добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию.

Разработку основных направлений государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников определяет Президент Российской Федерации (пункт 1 статьи 14 Федерального закона № 99-ФЗ).

Полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области отношений с соотечественниками являются в том числе разработка, принятие и реализация программ субъектов Российской Федерации (статья 19.1 Федерального закона № 99-ФЗ).

Из изложенного следует, что субъект Российской Федерации вправе осуществлять нормативное правовое регулирование в данной сфере в пределах полномочий, предоставленных ему действующим законодательством.

В целях создания дополнительных условий для обеспечения добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» утверждена государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее Государственная программа), подпунктом «д» раздела 2 которой предусмотрено, что региональная программа переселения - утверждаемая высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с Правительством Российской Федерации государственная программа субъекта Российской Федерации либо подпрограмма государственной программы субъекта Российской Федерации, направленная на оказание содействия приему и обустройству участников Государственной программы и членов их семей и осуществляемая при государственной поддержке, предоставляемой в рамках Государственной программы.

Согласно части 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные программы субъектов Российской Федерации утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Частью 1 статьи 49 Устава Новгородской области, принятого Постановлением Новгородской областной Думы от 31 августа 1994 года № 65-ОД, предусмотрено, что Правительство Новгородской области формируется Губернатором Новгородской области и является постоянно действующим коллегиальным высшим исполнительным органом государственной власти Новгородской области.

Губернатор Новгородской области является высшим должностным лицом области и возглавляет Правительство Новгородской области (статья 42 Устава Новгородской области).

Согласно частям 1 и 2 статьи 13 Областного закона Новгородской области от 11 февраля 2013 года № 210-ОЗ «О Правительстве Новгородской области», действовавшего на момент принятия оспариваемого в части нормативного правового акта, правовые акты Правительства издаются в форме постановлений и распоряжений. Правовые акты Правительства подписываются Губернатором Новгородской области, а в его отсутствие – исполняющим обязанности Губернатора Новгородской области.

В соответствии со статьями 15, 16 Областного закона Новгородской области от 06 января 1995 года № 9-ОЗ «О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области» нормативные постановления Правительства подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней со дня их подписания. Официальным опубликованием нормативного правового акта области считается первая публикация его полного текста в газете «Новгородские ведомости» или первое размещение (опубликование) его полного текста на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Нормативные правовые акты Правительства вступают в силу со дня, следующего за днем их официального опубликования, если в самих актах не установлен иной срок вступления в силу. Нормативные правовые акты области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

В судебном заседании установлено, что оспариваемое в части Постановление Правительства Новгородской области принято в пределах компетенции Новгородской области уполномоченным на то органом государственной власти в надлежащей форме, подписано Губернатором Новгородской области, с соблюдением установленной процедуры, правил его обнародования, проект Постановления согласован Правительством Российской Федерации.

Проверив оспариваемое в части Постановление на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Из положений Федерального закона № 99-ФЗ, устанавливающего основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, следует, что федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями в области отношений с соотечественниками, в том числе по разработке, принятию и реализации программ субъектов Российской Федерации, и в связи с этим включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области отношений с соотечественниками, одновременно устанавливает принципы и цели государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников.

Таким образом, право субъектов Российской Федерации самостоятельно принимать законы и иные нормативные правовые акты, в том числе разрабатывать и реализовывать программы в области отношений с соотечественниками, должно осуществляться в соответствии с федеральными законами.

В подпункте «б» пункта 6 Государственной программы дано понятие участника Государственной программы, в соответствии с которым таковым признается соотечественник, достигший возраста 18 лет, обладающий дееспособностью и соответствующий требованиям, установленным Государственной программой.

Подтверждением участия соотечественника в Государственной программе является свидетельство участника Государственной программы установленного Правительством Российской Федерации образца.

Пунктом 15 Государственной программы предусмотрено, что решение соотечественника об участии в Государственной программе оформляется путем подачи им личного заявления в уполномоченный орган в стране своего постоянного проживания. Соотечественник и члены его семьи, совместно переселяющиеся на постоянное место жительства в Российскую Федерацию, в установленном порядке представляют необходимые сведения. Форма заявления об участии в Государственной программе, перечень сведений, которые должны содержаться в нем, и перечень документов, прилагаемых к заявлению, утверждаются Правительством Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом «д» пункта 3 Положения о выдаче на территории Российской Федерации свидетельства участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2010 года № 528, для получения свидетельства заявитель представляет в территориальный орган копии документов об образовании, о профессиональной подготовке, стаже трудовой деятельности, наличии ученого звания и степени, а также сведения, характеризующие личность заявителя и членов его семьи, включенных в заявление, его профессиональные навыки и умения (если такие имеются).

Аналогичные требования содержатся в подпункте «д» пункта 13 Постановления Правительства Российской Федерации от 25 июня 2007 года № 403 «Об организации работы с соотечественниками, проживающими за рубежом и желающими добровольно переселиться в Российскую Федерацию».

Пунктом 25 Государственной программы предусмотрено, что свидетельство участника Государственной программы не выдается, ранее выданное свидетельство участника Государственной программы аннулируется и статус члена семьи участника Государственной программы, вписанного в заявление об участии в Государственной программе, утрачивается в случае, если соотечественник (член его семьи):

выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации; финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность; в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления об участии в Государственной программе, подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или передавался Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии; представляет поддельные или подложные документы либо сообщает о себе заведомо ложные сведения; осужден вступившим в законную силу приговором суда Российской Федерации за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным; имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом; неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации либо совершил административное правонарушение, связанное с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры; выехал из Российской Федерации в иностранное государство для постоянного проживания; находится за пределами Российской Федерации более шести месяцев после постановки на учет в территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации, в котором реализуется региональная программа переселения, по месту пребывания в субъекте Российской Федерации, выбранном для переселения участником Государственной программы.

Пунктом 26 Государственной программы предусмотрено, что, помимо указанных в пункте 25 Государственной программы случаев, свидетельство участника Государственной программы не выдается, ранее выданное свидетельство участника Государственной программы аннулируется и статус члена семьи участника Государственной программы, вписанного в заявление об участии в Государственной программе, утрачивается в случае принятия в установленном порядке решения: о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина в Российской Федерации; об административном выдворении иностранного гражданина из Российской Федерации; о неразрешении въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию.

В соответствии с пунктом 27 Государственной программы соотечественнику, не соответствующему требованиям региональной программы переселения субъекта Российской Федерации, избранного соотечественником для переселения, свидетельство участника Государственной программы не выдается и ранее выданное свидетельство участника Государственной программы аннулируется.

Приведенный перечень оснований для отказа в выдаче свидетельства участника Государственной программы является исчерпывающим и не содержит такого основания, как отсутствие у участника программы профессионального образования.

Однако, как следует из содержания оспариваемого абзаца пятого раздела 4 описания Программы Новгородской области, одним из критериев несоответствия соотечественника, претендующего на участие в Программе Новгородской области, требованиям данной программы установлено отсутствие профессионального образования (за исключением соотечественников, обучающихся на момент подачи заявления в профессиональных образовательных организациях или в образовательных организациях высшего образования), в том числе по вакансиям, востребованным на рынке труда Новгородской области.

Оспариваемое положение расширяет предусмотренный федеральным законодательством перечень оснований для отказа в получении свидетельства участника Программы Новгородской области и значительно ограничивает круг претендентов на участие в названной программе.

Таким образом, положения абзаца пятого раздела 4 описания Программы Новгородской области противоречат гарантиям, установленным Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» в целях создания дополнительных условий для обеспечения добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, устанавливают чрезмерные препятствия для участия в Государственной программе и Программе Новгородской области.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое прокурором положение Программы Новгородской области не соответствует имеющим большую юридическую силу вышеприведенным нормативным правовым актам Российской Федерации в данной сфере, что нарушает право неопределенного круга лиц - потенциальных участников Программы Новгородской области на участие в данной Программе и интересы государства, направленные на реализацию единой на территории Российской Федерации государственной политики в отношении соотечественников, а потому оно подлежит признанию недействующим.

По изложенным выше мотивам ссылки представителя административных ответчиков на то, что направленный Правительством Новгородской области в МВД России проект постановления Правительства Новгородской области об исключении из перечня критериев несоответствия участника Программы Новгородской области оспариваемого положения МВД России отклонен, основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований служить не могут.

Доводы представителя административных ответчиков о наличии оснований для прекращения производства по данному делу судом отклоняются, поскольку на момент рассмотрения дела предусмотренных частью 2 статьи 194 КАС РФ оснований для прекращения производства по делу не имеется.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемое положение нормативного правового акта признается недействующим, суд исходит из того, что данная правовая норма до принятия судом решения применялась, порождая правовые последствия, а потому приходит к выводу о том, что ее следует признать недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.

С учетом требований пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ на Правительство Новгородской области следует возложить обязанность по публикации сообщения о принятии настоящего решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в печатном издании - газете «Новгородские ведомости».

Руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ, суд

р е ш и л:

Административное исковое заявление прокурора Новгородской области, предъявленное в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, к Правительству Новгородской области, Губернатору Новгородской области Никитину А.С. о признании недействующим со дня вступления в законную силу решения суда абзаца пятого раздела 4 описания государственной программы Новгородской области по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на 2016-2018 годы, утвержденной постановлением Правительства Новгородской области от 28 декабря 2015 года № 524, удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац пятый раздела 4 «Критерии (основания) несоответствия соотечественника требованиям Программы» описания государственной программы Новгородской области по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на 2016-2018 годы, утвержденной постановлением Правительства Новгородской области от 28 декабря 2015 года № 524.

Возложить на Правительство Новгородской области обязанность по публикации сообщения о принятии настоящего решения суда в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в печатном издании - газете «Новгородские ведомости».

На решение лицами, участвующими в деле, может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление, в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Новгородский областной суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения – 29 декабря 2018 года.

Председательствующий Л.В.Макарова