Гражданский кодекс часть 1

с участием Трофимовой М.Г., ее представителя Тярасова А.О., представителя Думы Великого Новгорода Мироновой Н.В., представителя Администрации Великого Новгорода Рубановой М.О., а также прокурора Смирновой М.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное исковое заявление Трофимовой М.Г. о признании недействующим в части абзаца 4 пункта 4.1 Правил благоустройства территории Великого Новгорода, утвержденных Решением Думы Великого Новгорода от 18 ноября 2008 года N 230,

установил:

Решением Думы Великого Новгорода от 18 ноября 2008 года N 230 утверждены Правила благоустройства территории Великого Новгорода, изложенные в новой редакции решением Думы Великого Новгорода (далее - Дума) от 30 мая 2012 года N 1298.

В соответствии с пунктом 4.1 данных Правил управляющие организации, товарищества собственников жилья, жилищно-строительные и жилищно-эксплуатационные кооперативы, собственники помещений в многоквартирных домах (при непосредственном управлении) в целях благоустройства территорий многоквартирных домов обеспечивают: оборудование контейнерных площадок для размещения контейнеров для сбора отходов и мусора, а также игровых, детских, хозяйственных и прочих площадок. Расстояние от контейнерных площадок до жилых домов, детских, спортивных площадок, мест отдыха должно быть не менее 20, но не более 100 метров. В исключительных случаях, в районах сложившейся застройки, где нет возможности соблюдения установленных разрывов, места расположения площадок устанавливаются комиссией по сбору и выдаче технических условий, предварительных согласований и заключений при Администрации Великого Новгорода (абзац 4).

Решением Думы от 31 июля 2013 года № 1583 «О внесении изменений в Правила благоустройства территории Великого Новгорода» абзац четвертый пункта 4.1 изложен в следующей редакции: «оборудование контейнерных площадок для размещения контейнеров для сбора отходов и мусора, а также игровых, детских, хозяйственных и прочих площадок. Расстояние от контейнерных площадок до жилых домов, детских, спортивных площадок, мест отдыха (установленные разрывы) должно быть не менее 20, но не более 100 метров. При этом территория контейнерной площадки должна примыкать к проездам, но не мешать проезду транспорта. При обособленном размещении контейнерной площадки (вдали от проездов) рекомендуется предусматривать возможность удобного подъезда транспорта для очистки контейнеров и наличие разворотных площадок (12 м x 12 м). Рекомендуемый размер площадки на один контейнер - 2 - 3 кв. м. Перечень элементов благоустройства территории на контейнерной площадке включает: твердые виды покрытия, элементы сопряжения поверхности площадки с прилегающими территориями, контейнеры для сбора отходов и мусора, осветительное оборудование. Рекомендуется предусматривать озеленение контейнерной площадки. В исключительных случаях, в районах сложившейся застройки, где нет возможности соблюдения установленных разрывов, места расположения контейнерных площадок определяются общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме и согласовываются комиссией по сбору и выдаче технических условий, предварительных согласований и заключений при Администрации Великого Новгорода».

Решение Думы N 230 от 18 ноября 2008 года, а также решения Думы, которыми вносятся изменения и дополнения в указанное решение, в том числе путем изложения в новой редакции (N 1298 от 30 мая 2012 года, N 1583 от 31 июля 2013 года), официально опубликованы в газете "Новгород" от 17 декабря 2008 года N 31, от 15 июня 2012 года N 17, от 16 августа 2013 года N 21, вступили в законную силу.

Трофимова М.Г. обратилась в Новгородский районный суд с административным исковым заявлением к Думе Великого Новгорода о признании недействующим пункта 4.1 Правил благоустройства территории Великого Новгорода (далее Правила), утвержденных решением Думы Великого Новгорода (далее Дума) от 18 ноября 2008 года в части, в которой этот пункт предоставляет полномочия по согласованию вопросов размещения контейнерной площадки для сбора бытовых отходов в районах сложившейся застройки комиссии по сбору и выдаче технических условий, предварительных согласований и заключений при Администрации Великого Новгорода (далее Комиссия) - органу, не имеющему правовых полномочий на принятие подобных решений, порядок деятельности и принятия решений которого не доведены до граждан в установленном порядке, а также в той части, в которой установлена достаточность для определения места расположения контейнерной площадки для сбора бытовых отходов в районах сложившейся застройки решения собрания собственников помещений в многоквартирном доме, на территории которого оборудуется площадка, и согласования вышеназванной Комиссии, без согласования с органами государственного санитарного надзора и без учета прав и законных интересов собственников других жилых домов. В обоснование заявления указано, что в оспариваемой части Правила противоречат статье 42 и пункту 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации, статье 8 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пункту 2.2.3 СанПиН 42-128-4690-88, пункту 2 статьи 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Определением Новгородского районного суда от 24 марта 2015 года производство по делу прекращено.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Новгородского областного суда от 19 августа 2015 года указанное определение отменено, гражданское дело направлено в тот же суд для рассмотрения по существу.

Определением Новгородского районного суда от 6 октября 2015 года дело передано на рассмотрение в Новгородский областной суд.

В судебном заседании Трофимова М.Г. и ее представитель требования поддержали по основаниям, изложенным в заявлении, уточнив, что предметом оспаривания является абзац 4 пункта 4.1 Правил в действующей редакции в части, предусматривающей возможность отступления от установленных разрывов (не менее 20 метров и не более 100 метров) от мест расположения контейнерных площадок до жилых домов, детских, спортивных площадок, мест отдыха в районах сложившейся застройки. Дополнительно указали, что Трофимовой М.Г. на праве собственности принадлежит жилое помещение в многоквартирном жилом доме, расположенном в зоне сложившейся застройки. Управляющая компания соседнего многоквартирного жилого дома установила контейнерную площадку на расстоянии от детской площадки, не соответствующем требованиям СанПиН. При этом мнение собственников жилых помещений соседнего многоквартирного жилого дома, чей земельный участок примыкает к участку, на котором обустроена контейнерная площадка, не выяснялось. Полагает, что установленное Правилами в оспариваемой части правовое регулирование вопроса определения места размещения контейнерной площадки не соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу. Так, мнение собственников многоквартирного жилого дома, в котором она проживает, при размещении контейнерной площадки не выявлялось и не учитывалось, Комиссия, не имеющая статуса органа местного самоуправления, являющаяся совещательным органом, неправомочна принимать решения о согласовании места расположения контейнерной площадки, а в случае несоблюдения установленных разрывов не предусмотрено согласование с органами государственного санитарного надзора, чем в конечном итоге нарушается право истца на благоприятную окружающую среду.

Представитель Думы требования не признал по мотивам, изложенным в письменном отзыве, ссылаясь на непротиворечие оспариваемых положений Правил санитарным нормам, а также на отсутствие нарушения прав истца.

Представитель Администрации Великого Новгорода требования не признал, указав, что оспариваемые положения Правил подверглись изменению и нарушение прав и интересов истца отсутствует.

Выслушав объяснения сторон и их представителей, исследовав доказательства по делу, а также заслушав заключение прокурора Смирновой М.В., полагавшей заявление подлежащим удовлетворению, и судебные прения, суд находит заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Решение Думы является нормативным правовым актом органа местного самоуправления, так как устанавливает обязательные для исполнения неопределенным кругом лиц требования по благоустройству территории Великого Новгорода.

Полномочие Думы на принятие оспариваемого Решения вытекает из статей 34, 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), статьи 35 Устава Великого Новгорода.

Как усматривается из материалов дела, Трофимовой М.Г. на праве собственности принадлежит жилое помещение – квартира <...> в многоквартирном жилом доме <...>, <...> года постройки, находящемся на ул. <...>.

Управляющая организация многоквартирного жилого дома <...> в соответствии с решением общего собрания собственников жилых помещений оборудовала закрытую контейнерную площадку для сбора бытовых отходов, предназначенную для обслуживания жильцов этого дома, на расстоянии, не соответствующем установленному пунктом 2.2.3 СанПиН 42-128-4690-88, от детской площадки, расположенной на придомовой территории, принадлежащей жилому дому <...> по <...>, в котором проживает административный истец.

Решением Новгородского районного суда от 17 февраля 2014 года эксплуатация этой площадки для сбора мусора, в том числе размещение контейнеров для сбора бытовых отходов, запрещена.

Вопрос о выдаче технических условий для размещения существующей контейнерной площадки для сбора ТБО на придомовой территории многоквартирного жилого дома <...> по ул. <...> находился на рассмотрении Комиссии в 2014 году. На момент рассмотрения дела предметом рассмотрения Комиссии являлся вопрос о выдаче исходных условий для переноса этой площадки.

Следовательно, права заявителя затрагиваются оспариваемым нормативным правовым актом.

Статья 42 Конституции Российской Федерации и статья 8 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ) закрепляют право граждан на благоприятную окружающую среду и благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Аналогичное полномочие органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами закреплено и в статье 8 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ).

В соответствии со статьей 13 Федерального закона N 89-ФЗ организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и другие), определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей среды и здоровья человека.

Согласно пункту 1 статьи 22 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Таким образом, федеральным законодательством лишь предусмотрено полномочие органа местного самоуправления по решению вопросов организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов и как его составляющая - утверждение правил благоустройства территории городского округа. Непосредственно вопросы расположения контейнерных площадок в районах сложившейся застройки, где нет возможности соблюсти установленные разрывы, указанными федеральными законами не регулируются, а подлежат правовой регламентации в санитарных правилах.

В соответствии с пунктом 14 Санитарных правил по сбору, хранению, транспортировке и первичной обработке вторичного сырья, утвержденных Главным государственным санитарным врачом СССР временное хранение вторичного сырья осуществляется в специально выделенных помещениях или на специально отведенных площадках в закрытых сборниках и контейнерах.

Расстояние от площадок и отдельно стоящих помещений временного хранения вторичного сырья до жилых и общественных зданий должно быть не менее 20 метров (по согласованию с местными санитарно-эпидемиологическими станциями может быть уменьшено).

В соответствии с пунктом 2.2.3 "СанПиН 42-128-4690-88. Санитарные правила содержания территорий населенных мест" (утв. Главным государственным санитарным врачом СССР 05.08.1988 N 4690-88) площадки для установки контейнеров должны быть удалены от жилых домов, детских учреждений, спортивных площадок и от мест отдыха населения на расстояние не менее 20 м, но не более 100 м. Размер площадок должен быть рассчитан на установку необходимого числа контейнеров, но не более 5 (см. Альбом площадок под контейнеры для сбора бытовых отходов, Свердловск, УНИИ, АКХ, 1977).

Размещение мест временного хранения отходов, особенно на жилой территории, необходимо согласовать с районным архитектором и районными санэпидстанциями.

В исключительных случаях, в районах сложившейся застройки, где нет возможности соблюдения установленных разрывов от дворовых туалетов, мест временного хранения отходов, эти расстояния устанавливаются комиссионно (с участием районного архитектора, жилищно-эксплуатационной организации, квартального комитета, санитарного врача). Акты комиссий должны утверждаться исполкомами местных Советов народных депутатов.

Таким образом, из содержания СанПиН следует, что в районах сложившейся застройки места временного хранения отходов определяются комиссионно с участием квартального комитета, являвшегося органом территориального общественного самоуправления, а акт комиссии подлежит утверждению органом исполнительной власти местного самоуправления.

Оспариваемые положения Правил относят вопрос об определении места расположения контейнерной площадки в районе сложившейся застройки, где нет возможности соблюсти установленные разрывы, к компетенции общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. Такое место расположения согласовывается комиссией по сбору и выдаче технических условий, предварительных согласований и заключений при Администрации Великого Новгорода.

Положение о комиссии по сбору и выдаче технических условий, предварительных согласований и заключений при Администрации города (далее Положение) утверждено постановлением Администрации Великого Новгорода от 18 февраля 2004 года № 33 с изменениями, внесенными постановлением Администрации Великого Новгорода от 31 июля 2009 года № 220. Согласно Положению, Комиссия является постоянно действующим совещательным органом при Администрации Великого Новгорода. В соответствии с разделом 2 Положения, в состав Комиссии помимо представителей Администрации города, входят представители муниципальных предприятий и учреждений, управлений, ведомств и других соответствующих служб города и области, в том числе отдела санитарного надзора, регистрации и лицензирования Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Новгородской области (по согласованию). Персональный состав Комиссии утверждается распоряжением Администрации Великого Новгорода. Члены Комиссии обязаны в течение 14 рабочих дней с даты получения запроса определить и предоставить технические условия, заключения и условия для подготовки проектной документации. Решение членов Комиссии, номер и дата технических условий заключений и условий для подготовки проектной документации фиксируются в акте комиссии, типовая форма которого утверждается постановлением Администрации Великого Новгорода (пункты 4.4, 4.6).

Комиссия в силу статьи 6 Устава муниципального образования – городского округа Великий Новгород органом местного самоуправления не является и в соответствии со статьей 17 Федерального закона № 131-ФЗ полномочиями по решению вопросов местного значения не обладает. Таким образом, оспариваемые положения Правил, устанавливающие обязательное согласование места расположения контейнерной площадки с Комиссией, являющейся совещательным органом при Администрации Великого Новгорода, не соответствуют пункту 2.2.3 СанПиН 42-128-4690-88, согласно которому акты комиссий подлежат утверждению исполкомами местных Советов народных депутатов.

Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Как следует из оспариваемых положений Правил, возлагая обязанность по согласованию мест расположения контейнерных площадок с Комиссией, Правила не определяют порядок такого согласования, не содержат указания на правовой акт, регламентирующий такую деятельность Комиссии, что позволяет сделать вывод о неопределенности содержания Правил в оспариваемой части.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил судам, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Согласно пунктам "а", "ж" части 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации 26 февраля 2010 года N 96, коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц);

ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.

Как следует из содержания оспариваемых положений Правил, условия и основания согласования места размещения контейнерных площадок, а также процедура такого согласования Правилами не установлены.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

На основании вышеизложенного, суд находит требование Трофимовой М.Г. обоснованным и подлежащим удовлетворению. Оспариваемый абзац 4 пункта 4.1 Правил подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу ввиду его несоответствия пункту 2.2.3 СанПиН 42-128-4690-88, а также части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", пунктам "а", "ж" части 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации 26 февраля 2010 года N 96.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Заявление Трофимовой М.Г. удовлетворить.

Абзац 4 пункта 4.1 Правил благоустройства территории Великого Новгорода, утвержденных Решением Думы Великого Новгорода от 18 ноября 2008 года N 230 (в редакции решения Думы Великого Новгорода от 30.05.2012 N 1298) признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу в той части, в которой в исключительных случаях, в районах сложившейся застройки, где нет возможности соблюдения установленных разрывов, места расположения контейнерных площадок определяются общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме и согласовываются комиссией по сбору и выдаче технических условий, предварительных согласований и заключений при Администрации Великого Новгорода.

Сообщение о настоящем решении опубликовать в газете «Новгород» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Возместить Трофимовой М.Г. расходы по уплате государственной пошлины за счет средств местного бюджета.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Новгородский областной суд, начиная с 11 января 2016 года.

Судья И.А. Алещенкова

Мотивированное решение изготовлено 11 января 2016 года.