Решение № 07П-31/2022 от 27.01.2022 Волгоградского областного суда (Волгоградская область)

судья Утюшева Т.Л. дело № 07п-31/2022

РЕШЕНИЕ

г. Волгоград 27 января 2022 г.

Судья Волгоградского областного суда Синицын А.Е., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении – консультанта отдела надзора, контроля и учета объектов культурного наследия ФИО . на постановление судьи Палласовского районного суда Волгоградской области от 01 декабря 2021 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, в отношении главы Приозерного сельского поселения Палласовского муниципального района Волгоградской области ФИО1,

у с т а н о в и л:

постановлением судьи Палласовского районного суда Волгоградской области от 01 декабря 2021 года производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ в отношении главы Приозерного сельского поселения Палласовского муниципального района Волгоградской области ФИО1 было прекращено на основании п. 2 ч. 1 ст.24.5 КоАП РФ, за отсутствием в его действиях состава административного правонарушения.

В жалобе, поданной в Волгоградский областной суд, должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении – консультант отдела надзора, контроля и учета объектов культурного наследия ФИО . просит отменить постановление судьи районного суда и возвратить дело на новое рассмотрение. Указывает что в соответствии с действующим законодательством, прямая обязанность органов местного самоуправления обеспечить сохранность памятников находящихся у них в собственности, также предполагает обязанность органа местного самоуправления организовать разработку проекта зон охраны.

Проверив в полном объёме материалы дела, изучив доводы жалобы, выслушав главу Приозерного сельского поселения Палласовского муниципального района Волгоградской области ФИО1, возражавшего против удовлетворения жалобы, прихожу к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи, влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц от двадцати тысяч до четырехсот тысяч рублей.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

В преамбуле к данному Закону № 73-ФЗ указано, что государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) в целях настоящего Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры (абзац 1 статьи 3 Закон № 73-ФЗ).

Статьёй 3 Закона № 73-ФЗ установлено, что одним из видов объектов культурного наследия являются памятники – отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями; мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; объекты археологического наследия.

В соответствии со статьей 3.1 Закона № 73-ФЗ территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей. В территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда (далее также - земли), водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц. Границы территории объекта культурного наследия, включаемого в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждаются в составе акта федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, о включении указанного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации - для объекта культурного наследия федерального значения, в составе акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, о включении указанного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации - для объекта культурного наследия регионального значения и объекта культурного наследия местного (муниципального) значения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Федерального закона от 25 июня 2002 года №73-ФЗ объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Государственная охрана объектов культурного наследия включает в том числе разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия (подпункт 6 пункта 2 статьи 33 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ).

Абзацами первым, вторым пункта 1, пунктом 4 статьи 34 этого же Федерального закона предусмотрено, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Положение о зонах охраны объектов культурного наследия, включающее в себя порядок разработки проекта зон охраны объекта культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и земельных участков и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972 утверждено Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ (далее Положение).

Пунктом 7 Положения установлено, что разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, материалов историко-культурных исследований, обосновывающих необходимость разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия, включается в соответствующие федеральные и региональные целевые программы, в которых предусматриваются мероприятия по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия.

Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия может также осуществляться по инициативе и за счет средств органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия.

Разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия организуют Министерство культуры Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ в статьях 3 и 4 определяет объекты культурного наследия федерального, регионального и местного значения.

В соответствии с п. п. 3, 4 ст. 9.2 Закона № 73-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации; государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия.

В силу положений ст.9.3 Закона № 73-ФЗ, к полномочиям органов местного самоуправления в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся: сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности муниципальных образований; государственная охрана объектов культурного наследия местного (муниципального) значения; определение порядка организации историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения; обеспечение условий доступности для инвалидов объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселений или городских округов; иные полномочия, предусмотренные настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.

На основании пункта 13 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского, сельского поселения относится сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения.

В силу положений ст.47.3 Закона №73-Ф3, при содержании и использовании объекта культурного наследия, включенного в реестр, собственники обязаны осуществлять расходы на содержание объекта культурного наследия и поддержание его в надлежащем техническом, санитарном и противопожарном состоянии.

Из материалов дела следует, что на территории Приозерного сельского поселения Палласовского муниципального района Волгоградской области имеется объект культурного наследия «Братская могила советских воинов, погибших в период Сталинградской битвы при налете вражеской авиации», по адресу: Волгоградская область Палласовский район пос. Венгеловка, кладбище.

На основании постановления Волгоградской областной Думы от 05.06.1997 №62/706 (в ред. от 29.03.2012 № 61/2467) «О постановке на государственную охрану памятников истории и культуры Волгоградской области», «Братская могила советских воинов, погибших в период Сталинградской битвы при налете вражеской авиации», по адресу Волгоградская область Палласовский район пос. Венгеловка, кладбище является объектом культурного наследия регионального значения.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 19 сентября 2017 года № 107179-р объект культурного наследия регионального значения «Братская могила советских воинов, погибших в период Сталинградской битвы при налете вражеской авиации», по адресу Волгоградская область Палласовский район пос. Венгеловка, кладбище, зарегистрирован в едином государственном реестре объектов культурного наследия народов Российской Федерации с присвоением регистрационного номера № <...>

В отношении указанного объекта не установлены границы территорий зон охраны и защитных зон.

Право собственности Приозерного сельского поселения на объект культурного наследия «Братская могила советских воинов, погибших в период Сталинградской битвы при налете вражеской авиации», по адресу: Волгоградская область, Палласовский район пос. Венгеловка, кладбище, не зарегистрировано.

ДД.ММ.ГГГГ в ходе проверки, проведённой прокуратурой Палласовского района Волгоградской области было установлено, что в нарушение законодательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, глава сельского поселения ФИО1 в целях обеспечения сохранности воинских захоронений в местах, где они расположены, не организовал работы по установлению границ территорий, зон охраны и защитных зон вышеуказанного объекта.

В связи с выявленными нарушениями должностным лицом Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области ДД.ММ.ГГГГ был составлен протокол № <...> в отношении главы Приозерного сельского поселения Палласовского муниципального района Волгоградской области ФИО1 о совершении им административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.7.13 КоАП РФ.

Прекращая производство по делу судья районного суда при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу пришел к обоснованному выводу о том, что разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия входит в полномочия органов государственной власти РФ, так как памятник является субъектом культурного наследия регионального значения, а следовательно, в действиях главы Приозерного сельского поселения Палласовского муниципального района ФИО1 отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренный ч.1 ст. 7.13 КоАП РФ.

В жалобе, поданной в областной суд должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении – консультант отдела надзора, контроля и учета объектов культурного наследия ФИО2, выражает свое несогласие с принятым судьей районного суда постановлением по делу об административном правонарушении, полагая, что в действиях главы Приозерного сельского поселения Палласовского муниципального района ФИО1 имеется состав административного правонарушения, предусмотренный ч.1 ст. 7.13 КоАП РФ, поскольку памятник находится в собственности Приозерного сельского поселения, то обязанность по разработке зон охраны памятников возлагается на орган местного самоуправления.

Вместе с тем, с такими выводами должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении согласиться нельзя.

Из правового смысла, заложенного в подп. 6 п. 2 ст. 33 ФЗ Закона № 73-Ф3 государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в том числе, разработку, согласование и утверждение в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, проектов зон охраны объектов культурного наследия, а также согласование решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земель и об изменении их правового режима.

При этом в соответствие с пунктом 4 ст. 34 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» установлено, что порядок разработки проекта зон охраны объекта культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон устанавливаются Правительством РФ.

Постановлением Правительства РФ от 12.09.2015 № 972 утверждено Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ (далее Положение).

Пунктом 7 Положения установлено, что разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, материалов историко-культурных исследований, обосновывающих необходимость разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия, включается в соответствующие федеральные и региональные целевые программы, в которых предусматриваются мероприятия по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия. Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия может также осуществляться (но не должна) по инициативе и за счет средств органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия. Разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия организуют Министерство культуры Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Кроме того, как следует из материалов дела об административном правонарушении, до составления протокола об административном правонарушении в отношении ФИО1, последним были направлены обращения в комитет государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области от ДД.ММ.ГГГГ и в ГБУ «Волгоградский областной научно-производственный центр по охране памятников истории и культуры» от ДД.ММ.ГГГГ., на которые были получены ответы о том, что в рамках реализации подпрограммы «Сохранение объектов культурного и исторического наследия…» госпрограммы «Развитие культуры в Волгоградской области «в 2021 году за счет средств областного бюджета предусмотрены мероприятия по разработке проектов границ территории и зон охраны указанного объекта, границы территории и зоны охраны объекта будут утверждены после сдачи проектной документации в комитет, а также что в рамках Соглашения от ДД.ММ.ГГГГ№ <...> с Комитетом государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области проводится закупка проектов границ территории и зон охраны объектов культурного наследия регионального значения по указанному объекту, аукцион состоится ДД.ММ.ГГГГ

Таким образом, разработка проекта зон охраны объекта культурного наследия включена в государственную программу Волгоградской области на 2021 год, за счет средств областного бюджета, проводятся работы по осуществлению этого проекта.

В соответствии с ч.2 ст.2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Приведенные выше обстоятельства свидетельствуют о том, что главой Приозерного сельского поселения Палласовского муниципального района ФИО1 были приняты все зависящие меры по осуществлению действий, направленных на сохранение объекта культурного наследия «Братская могила советских воинов, погибших в период Сталинградской битвы при налете вражеской авиации», по адресу: Волгоградская область, Палласовский район пос. Венгеловка, кладбище, при этом, разработка проектов границ территории и зон охраны указанного объекта культурного наследия в его обязанности не входит. Таким образом, суд вышестоящей инстанции находит обоснованным, выводы судьи районного суда об отсутствии в действиях главы Приозерного сельского поселения Палласовского муниципального района ФИО1 состава административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 7.13 КоАП РФ.

Приведенные в жалобе доводы о том, что разработка проектов зон охраны объекта культурного наследия, находящегося в собственности муниципального образования, относится к полномочиям органов местного самоуправления, обоснованно отклонены судьей районного суда.

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения.

Как указывалось ранее к полномочиям органов местного самоуправления в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в числе прочего, относятся:

сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности муниципальных образований;

государственная охрана объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.

При этом сохранение объекта культурного наследия не тождественно государственной охране объекта культурного наследия.

Согласно пункту 1 статьи 40 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ сохранение объекта культурного наследия представляет собой меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования и включающие в себя научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ.

В соответствии с пунктом 1 и подпунктом 6 пункта 2 статьи 33 указанного Федерального закона объекты культурного наследия подлежат государственной охране, которая включает в том числе разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия.

Во исполнение делегированных федеральным законодателем полномочий Правительство Российской Федерации Постановлением № 972 утвердило Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Абзац второй пункта 7 Положения, на основании которого разработка проектов зон охраны и объединенной зоны охраны культурного наследия может осуществляться по инициативе и за счет средств собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия, соответствует правовому регулированию, установленному федеральным законодательством в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

Норма Положения в оспариваемой части определяет круг лиц, по инициативе и за счет которых может осуществляться разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, не содержит обязательных предписаний.

Вопреки утверждениям автора жалобы абзац второй пункта 7 Положения направлен на обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории, обеспечение культурных прав граждан, не возлагает какой-либо обязанности на собственников земельных участков по разработке и финансированию разработки проектов охраны объектов культурного наследия на смежных земельных участках, на которых расположены объекты культурного наследия.

Данная позиция нашла свое отражение в Апелляционном определении Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 29.09.2020 № АПЛ20-280 «Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 02.07.2020 № АКПИ20-244».

Таким образом, то обстоятельство, что объект культурного наследия «Братская могила советских воинов, погибших в период Сталинградской битвы при налете вражеской авиации», находится на территории Приозерного сельского поселения Палласовского муниципального района Волгоградской области, не обязывает орган местного самоуправления организовывать разработку проекта зон охраны указанного объекта культурного наследия регионального значения, при том, что в силу пункта 7 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия это право, а не обязанность органа местного самоуправления.

Несогласие автора жалобы с оценкой установленных судьей районного суда обстоятельств и доказательств правовым основанием к отмене принятого по делу акта не является.

Таким образом, оснований для отмены судебного акта не имеется.

На основании вышеизложенного и руководствуясь статьями 30.6, 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Волгоградского областного суда

решил:

постановление судьи Палласовского районного суда Волгоградской области от 01 декабря 2021 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст. 7.13 КоАП РФ, в отношении главы Приозерного сельского поселения Палласовского муниципального района Волгоградской области ФИО1 оставить без изменения, а жалобу должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении – консультанта отдела надзора, контроля и учета объектов культурного наследия ФИО - оставить без удовлетворения.

Решение вступает в законную силу немедленно после его вынесения и может быть обжаловано и опротестовано в порядке, установленном статьями 30.12-30.14 КоАП РФ, в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.

Судья Волгоградского областного суда подпись А.Е. Синицын