Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску администрации Петрозаводского городского округа к Государственному комитету Республики Карелия по обеспечению жизнедеятельности и безопасности населения о признании незаконными предписания от 04.03.2020 № 2 об устранении выявленных нарушений обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в части,

УСТАНОВИЛ:

администрация Петрозаводского городского округа (далее – административный истец, заявитель, Администрация) обратилась в суд с административным иском к Государственному комитету Республики Карелия по обеспечению жизнедеятельности и безопасности населения (далее – административный орган, административный ответчик, комитет) о признании незаконным предписания от 04.03.2020 № 2 об устранении выявленных нарушений обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее – оспариваемое предписание, предписание от 04.03.2020), в части пунктов 2-4, 14, 16-19 указанного предписания.

Определением от 18.06.2020 к участию в деле в качестве административных соответчиков привлечены должностные лица, принимавшие участие в проверке, по итогам проведения которого было принято оспариваемое предписание: Андросов Андрей Николаевич, Бухтий Алексей Владимирович, Малыхин Денис Викторович, Романов Александр Анатольевич (далее все вместе – должностные лица, административные соответчики).

В судебном заседании представитель административного истца Виноградов И.П. требования поддержал.

Административные соответчики Бухтий А.В. и Романов А.А. иск признали частично – относительно необоснованности включения в оспариваемое предписания пункта 19, как выходящего за пределы предмета проверки, указанного в Распоряжении, а также последнего абзаца пункта 17, касающегося нарушения, связанного с организацией контроля осуществления муниципальными организациями мероприятий, направленных на сохранение объектов, необходимых для устойчивого функционирования экономики, т.к. отсутствуют таковые объекты экономики.

Представитель ответчика, иные должностные лица в судебном заседании участия не принимали, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом.

Заслушав участников процесса, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

1. В силу пп. 8, 28, 29 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), ч. 3 ст. 8, пп. 29, 30 ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 37 Устава Петрозаводского городского округа, принятого решением Петрозаводского городского Совета от 19.10.1999 № XXIII-XXVI/418 (далее – Устав г. Петрозаводска) Администрация является исполнительно-распорядительным органом Петрозаводского городского округа, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Карелия, в том числе, по вопросам организация и осуществление мероприятий по защите населения и территории Петрозаводского городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории Петрозаводского городского округа.

2. Комитет является органом исполнительной власти Республики Карелия, осуществляющим функции в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляя региональный государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера регионального, межмуниципального и муниципального характера в порядке, установленном Правительством Республики Карелия (п. 1, пп. 38 п. 9 Положения о Государственном комитете Республики Карелия по обеспечению жизнедеятельности и безопасности населения, утвержденном постановлением Правительства Республики Карелия от 19.10.2010 № 222-П).

3. Комитетом с соблюдением требований чч. 2, 2.3-2.5, 2.7 ст. 77 Закона № 131-ФЗ, чч. 3-5, 7, 8, 11, 12 ст. 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ), ст. 27 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Закон № 68-ФЗ), пп. 2-4, 17, 18 Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением Правительства РФ от 24.12.2015 № 1418 (далее – положение № 1418), пп. 4 и 5 Порядка организации и осуществления регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера регионального, межмуниципального и муниципального характера, утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 10.10.2016 № 373-П (далее – постановление № 373-П) на основании разработанного, утвержденного и согласованного с органами прокуратуры плана проведения проверок, информация о котором своевременно была размещена в сети «Интернет», принято решение о проведении в период с 06.02.2020 по 04.03.2020 в отношении Администрации плановой выездной проверки, о чем председателем Комитета 31.01.2020 было вынесено распоряжение № 2 (далее – распоряжение от 31.01.2020).

Согласно распоряжению от 31.01.2020 лицами, уполномоченными на проведение проверки, назначены административные соответчики, целью и предметом проверки определено соблюдение Администрацией обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (пп. 3, 6, 7).

Административный истец был уведомлен о проведении проверки 31.01.2020 вручением уведомления о ее проведении с копией распоряжения от 31.01.2020.

4. По результатам проведенной административными соответчиками, наделенными в соответствие с должностным регламентами, положением об отделе организации защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и защиты информации Комитета соответствующими полномочиями, с 06.02.2020 по 04.03.2020 (общей продолжительностью 7 дней, 6 часов 30 минут) проверки, 04.03.2020 был составлен акт проверки № 2 (далее – акт от 04.03.2020), содержащий подробный перечень выявленных, по мнению должностных лиц, нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными нормативными правовыми актами.

5. В этот же день (04.03.2020) было составлено, подписано всеми административными соответчиками и вручено Администрации оспариваемое предписание, в котором, по ряду пунктов с прямыми ссылками на акт от 04.03.2020, а в ряде случаев – опосредованными и очевидно вытекающими из него, изложены выявленные нарушения со ссылками на положения нормативных актов, которые были нарушены, по мнению должностных лиц, и установлены различные сроки устранения выявленных нарушений по каждому пункту.

Заявитель обратился с настоящим административным иском 01.06.2020.

Указанные обстоятельства подтверждаются материалами дела, пояснениями сторон и не оспариваются ими.

6. В силу п. 2 ч. 2 ст. 1, пп. 1 и 2 ч. 9, ч. 11 ст. 226 КАС РФ по жалобам на действия должностного лица административный истец должен доказать, нарушены ли оспариваемым решением, действием (бездействием) его права, свободы и законные интересы, соблюден ли срок обращения в суд, а административный ответчик обязан доказать, что им при вынесении оспариваемого решения, совершения действия (бездействия) соблюдены требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, а также соответствие содержания оспариваемого решения, совершенного оспариваемых действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В силу п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ основанием для удовлетворения полностью или частично заявленных требований является признание оспариваемых решения, действия (бездействия) не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

7. Суд, с учетом характера заявленных требований, не усматривает оснований для выхода за пределы предмета административного искового заявления, в связи с чем, разрешая настоящее дело, проверяет только и исключительно законность оспариваемого предписания в части, касающейся его пунктов 2-4, 14, 16-19, не будучи связанным указанными административным истцом основаниями и доводами (ч. 3 ст. 62, чч. 1 и 2 ст. 178, ч. 8 ст. 226 КАС РФ), но не проверяя его законность в оставшейся части.

При этом суд исходит из недопустимости признания обоснованным предписания от 04.03.2020 со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения должностного лица, изменяя, таким образом, основания принятого решения (п. 61 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»).

8. С учетом даты получения оспариваемого предписания, а также даты предъявления настоящего административного иска в суд, срок их обжалования, установленный ч. 1 ст. 219 КАС РФ, не пропущен.

9. Поскольку невыполнение требований, содержащихся в оспариваемом предписании, возлагает на Администрацию определенные обязанности и может являться основанием для его привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, суд приходит к выводу о доказанности нарушения прав и законных интересов административного истца.

10. Суд не усматривает нарушений при назначении проведения проверки в отношении Администрации, уведомлении о ее проведении, а также при проведении проверки грубых нарушений, перечисленных в ч. 1 ст. 20 Закона № 294-ФЗ, влекущих недействительность результатов проверки в целом.

Соответственно, суд не усматривает оснований для признания оспариваемых пунктов предписания от 04.03.2020 незаконными в связи с нарушениями, допущенными при организации и проведении проверки, в связи с чем оценивает каждый из них в отдельности.

11. Конституционным Судом РФ неоднократно (постановления № 3-П от 25.04.1995, № 11-П от 15.07.1999, № 4-П от 25.02.2004, № 7-П от 20.04.2009, № 27-П от 06.12.2011, № 16-П от 29.06.2012, № 15-П от 27.06.2013, № 29-П от 23.12.2013, № 12-П от 22.04.2014 и др.) формулировалась правовая позиция, согласно которой исходя из фундаментальных принципов верховенства права и юридического равенства нормативное правовое регулирование должно отвечать требованиям ясности и непротиворечивости, а механизм его действия должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений из содержания конкретных нормативных положений или системы находящихся в очевидной взаимосвязи нормативных положений, поскольку конституционное равноправие может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями.

В еще большей мере требованиям ясности, четкости и непротиворечивости должны отвечать ненормативные акты органов, осуществляющих публичные полномочия, наделенных правом давать обязательные для исполнения предписания (требования), адресованные конкретному лицу, поскольку последние, являясь мерой реагирования на нарушение закона (признаваемого таковым лицом, выдавшим предписание), содержит властное волеизъявление, носит обязательный характер, устанавливает определенный срок исполнения, порождает правовые последствия для лица, которому оно выдано, в том числе, в виде административной ответственности.

Таким образом, предписание (требование) должно отвечать принципам конкретности и исполнимости, содержать четкое указание на выявленное нарушение, не допускать двусмысленного толкования при исполнении, поскольку любая неопределенность (двусмысленность, недосказанность, несогласованность и т.п.) будет создавать юридические предпосылки для признания лица, которому оно адресовано, не выполнившим предписание (требование) и, как следствие, влекущим соответствующие негативные последствия. При этом лицо, которому адресовано неопределенное предписание (требование), с тем, чтобы избежать возможные негативные последствия, связанные с малейшим отступлением от них, заведомо вынуждено принимать избыточные меры, направленные на устранение выявленных нарушений (признаваемых таковыми лицом, выдавшим предписание).

При этом, указывая на допущенные нарушения, административный орган должен указать не просто наименование или номер нормативного акта, на котором они основаны, а его конкретные положения, поскольку обратный подход (особенно при его значительном объеме, возможном содержании альтернативных положений, зависящих от конкретных обстоятельств, не позволяют лицу, которому адресовано предписание, соотнести его конкретную ситуацию (положение, состояние) с должным поведением.

12. Поскольку оспариваемое предписание содержит прямые и опосредованные ссылки на акт от 04.03.2020, который по результатам проверки также был вручен Администрации, оценивая каждый пункт предписания от 04.03.2020 на предмет ясности, четкости, непротиворечивости и, как следствие, исполнимости, суд принимает во внимание не только собственно содержание проверяемого пункта оспариваемого предписания, но и корреспондирующий ему пункт акта от 04.03.2020.

пункт 2 оспариваемого предписания.

13. В соответствие с п. 2 оспариваемого предписания (во взаимосвязи с п. 2 акта от 04.03.2020) на заявителя возложена обязанность в срок до марта 2021 года привести организацию работы координирующих органов управления Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (далее – Комиссия, КЧС и ОПБ) в соответствии с требованиями Федерального законодательства, а именно:

– не внесены изменения в нормативно-правовой акт Администрации – не указан действующий Глава Петрозаводского городского округа Мирошник И.Ю.;

– рабочие папки членов КЧС и ОПБ на всех членов не разработаны, рабочие материалы членов КЧС и ОПБ имеются частично;

– перечень рабочих материалов, которые должны находиться в рабочих папках членов Комиссии не определен;

– функциональные обязанности на членов Комиссии разработаны частично, большая часть их отсутствует;

– имеющиеся функциональные обязанности членов Комиссии не утверждены председателем Комиссии, а отдельные из них не подписаны и членами Комиссии;

– задачи рабочим группам не разработаны, председателем Комиссии не утверждены;

– регламент работы Комиссии не разработан, на заседании комиссии не утвержден;

– в состав членов КЧС и ОПБ не включены должностные лица от учреждений и ведомств, занимающихся вопросами экспертной и научной деятельности;

– отсутствуют рабочие комплекты материалов проведения заседаний Комиссии, в частности – проекты решений, доклады председателя Комиссии, доклады и выступления должностных лиц, спланированных к заслушиванию (только за 2019 год должен быть 31 доклад и 27 выступлений);

– контроль за исполнением решений комиссии не осуществляется (ведомости контроля за исполнением решений Комиссии отсутствуют, информация секретаря – ежеквартальный и ежегодный отчеты о выполнении решений комиссии на имя председателя Комиссии отсутствуют);

– решения Комиссии выполнены частично, большая часть их не выполнена – отчетные материалы по исполнению решений Комиссии не представлены (на день проверки);

– материалы учений, тренировок (за исключением тренировок по оповещению) с членами Комиссии проводимых под руководством Председателя Комиссии отсутствуют (учения и тренировки за период 2018-2019 годов не проводились);

– материалы докладов (служебные записки) председателю Комиссии об неисполнении решений Комиссии отсутствуют;

– к должностным лицам учреждений, ведомств, организаций, не исполнивших решения Комиссии, меры административного воздействия и другие не принимаются (материалы привлечения отсутствуют);

– отчетные материалы (официальные письма членам Комиссии, подтверждающие факт отправления планов работы комиссии на год) на 2018-2020 годы отсутствуют,

чем, как указано в акте и предписании от 04.03.2020, были нарушены п. 7 ч. 1 ст. 17 Закона № 131-ФЗ, п. 2 ст. 11 Закона № 68-ФЗ, пп. 7-9 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденной постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 № 794 (далее – Положение № 794), Методические рекомендации по планированию действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также мероприятий гражданской обороны для территорий и объектов, МЧС России от 18.09.2003 № 14/2/496 (далее – Методические рекомендации 2003 года), Методические рекомендации Правительства Республики Карелия – 2005 года (далее – Методические рекомендации 2005 года).

14. Вместе с тем, положения п. 7 ч. 1 ст. 17 Закона № 131-ФЗ, относит к полномочиям местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации и не касается вопросов предмета проверки и деятельности Комитета в целом.

Положения пп. 28, 29 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ являются общими и относит к вопросам местного значения организацию и осуществление мероприятий по защите населения и территории муниципального, городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории муниципального, городского округа.

Действительно, в силу пп. «з» п. 2 ст. 11 Закона № 68-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

При этом создание комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности муниципальных образований в качестве координационного органа единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на муниципальном уровне предусмотрено пп. «в» п. 2 ст. 4.1 Закона № 68-ФЗ, что согласуется с абзацем четвертым пункта 7 Положения № 794.

15. В соответствие с п. 8 Положения № 794, постановлением Администрации от 24.10.2018 № 3039 (далее – Постановление № 3039) создана Комиссия и утверждено ее положение (далее – Положение № 3039), определены ее компетенция, задачи, функции, права.

Пунктом 7 Положения № 3039 утвержден состав Комиссии с указанием должностей лиц, ее возглавляющих, определен порядок их замещения, пунктом 8 установлен порядок ее деятельности, периодичность заседаний, порядок подготовки к ним и их ведения, пунктом 9 – порядок принятия решений Комиссии и их оформления.

Таким образом, суд находит необоснованным вытекающий из абзаца восьмого пункта 2 акта от 04.03.2020 требование пункта 2 оспариваемого предписания по приведению организации работы Комиссии в соответствие с требованиями федерального законодательства посредством утверждения регламента работы Комиссии (по существу – порядка ее деятельности) на ее заседании, поскольку в силу прямого предписания абзаца второго пункта 8 Положения № 794 они подлежат определению в положении о Комиссии или в решениях о ее, что фактически реализовано в пп. 7-9 Положения № 3039.

16. Суд находит необоснованным требование о необходимости соблюдения положений Методических рекомендаций 2003 года (номер и дата принятия которого указаны неверно – фактически без номера от 18.08.2003) ввиду их рекомендательного характера, что следует из их наименования, абзацев четвертого и пятого аннотации, наименования приложения прямо указывающих, что «макеты планов действий и гражданской обороны разработаны на основе реальных планов объектов, носят рекомендательный характер и требуют неформального подхода», а «перечень документов по вопросам ГОЧС, рекомендуемых для разработки в районах», является примерным.

Рекомендательный характер названных методических рекомендаций исключает возможность под угрозой привлечения к ответственности, требовать соблюдения выполнения их требований, тем более, в полном объеме.

Помимо этого, Методические рекомендации 2003 года не могут быть признаны нормативным правовым актом, регулирующим отношения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется настоящим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ст. 2 Закона № 68-ФЗ), поскольку собственно не обладают нормативными свойствами.

Указанное следует из его подготовки научным коллективом. Кроме того, они не были опубликованы (ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, п. 31 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»), что исключает возможность их применения к неопределенному кругу лиц, в том числе, имея ввиду то обстоятельство, что в контексте настоящего дела это может повлечь привлечение к ответственности Администрацию и ее должностных лиц.

17. По тем же основаниям суд не может принять во внимание Методические рекомендации 2005 года, тем более, что в графе 2 пункта 2 оспариваемого требования указано необходимость приведения организации работы Комиссии в соответствии с требованиями федерального законодательства.

18. Методические рекомендации 2003 года, а также являющийся приложением к ним примерный перечень документов, носит смешанный характер и затрагивает как вопросы гражданской обороны, так и вопросы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. При этом в предмет проводившейся проверки в соответствие с распоряжением от 31.01.2020 не включена проверка мероприятий в области гражданской обороны.

19. С учетом изложенного, отсутствия четкого регулирования принятыми в установленном порядке нормативными актами, имеющими большую юридическую силу, конкретного порядка организации деятельности Комиссии, не может являться основанием для того, что бы Комитет требовал установление такого порядка выдачей обязательного для исполнения оспариваемого предписания, что является основанием для признания незаконными вытекающие из абзацев третьего-шестого, десятого, одиннадцатого, тринадцатого, четырнадцатого и шестнадцатого пункта 2 акта от 04.03.2020 требование пункта 2 оспариваемого предписания по приведению организации работы Комиссии в соответствие с требованиями федерального законодательства.

20. Помимо этого, вывод об отсутствии контроля за исполнением решений комиссии сделан исключительно исходя из отсутствия ведомости контроля за исполнением решений Комиссии и информация секретаря (ежеквартальных и ежегодных отчетов о выполнении решений комиссии), однако сведений об иных формах контроля (например, посредством получения ответов) акт от 04.03.2020 не содержит, что является самостоятельным основанием для признания незаконным вытекающего из абзацев одиннадцатого, четырнадцатого, пятнадцатого пункта 2 акта от 04.03.2020 требование пункта 2 оспариваемого предписания по приведению организации работы Комиссии в соответствие с требованиями федерального законодательства.

21. Кроме того, вопрос о привлечении к ответственности (включая административную), определяется наличием соответствующей санкции за нарушение, наличием компетенции на привлечение к ответственности, соблюдения процедуры (включая сроки) привлечения к ответственности, что административным органом не уяснялось, в акте конкретные нарушения не приведены, что свидетельствует о недоказанности самого факта нарушений, указанных в абзацах одиннадцатом, двенадцатом, пятнадцатом пункта 2 акта от 04.03.2020 и, как следствие, необоснованности требований пункта 2 оспариваемого предписания в указанной части.

22. Также незаконны, в связи с не конкретизацией ввиду отсутствия в акте от 04.03.2020 указания на четко определенные или определяемые нарушения (что следует из содержащихся в указанном акте выражений «частично», «отдельные», «и другие») и, как следствие, неисполнимы и незаконны (п. 11 настоящего решения) вытекающие из абзацев третьего, пятого, шестого, двенадцатого, пятнадцатого пункта 2 акта от 04.03.2020 требование пункта 2 оспариваемого предписания по приведению организации работы Комиссии в соответствие с требованиями федерального законодательства.

23. Само по себе указание в пп. 3 п. 6 Положения № 3039 право Комиссии создавать рабочие группы из числа ее членов, в которые (исходя из буквального содержания указанного пункта) помимо членов Комиссии, включаются ученые, специалисты органов местного самоуправления и представители заинтересованных организаций по направлениям деятельности Комиссии, определять полномочия и порядок работы этих групп, не возлагает на Администрацию обязанности создавать рабочие группы, а тем более, включать в состав Комиссии должностных лиц от учреждений и ведомств, занимающихся вопросами экспертной и научной деятельности. При этом лица, включаемые в состав Комиссии, определены п. 7 Положения № 3039.

Указанными в оспариваемом предписании нормативными актами, имеющими большую юридическую силу, обязательность включения в состав Комиссии должностных лиц от учреждений и ведомств, занимающихся вопросами экспертной и научной деятельности, а также создания в Комиссии рабочих групп не предусмотрено, что свидетельствует о незаконности, вытекающих из абзацев седьмого и девятого пункта 2 акта от 04.03.2020 требование пункта 2 оспариваемого предписания по приведению организации работы Комиссии в соответствие с требованиями федерального законодательства.

24. Вместе с тем, суд приходит к выводу о законности вытекающего из абзаца второго пункта 2 акта от 04.03.2020 требование пункта 2 оспариваемого предписания по приведению организации работы Комиссии в соответствие с требованиями федерального законодательства в связи с тем, что в акте Администрации, определяющем персональный состав Комиссии, не указана Мирошник И.Ю., входящая в нее по должности в качестве председателя (абзац третий пункта 8 Положения № 794).

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о незаконности пункта 2 оспариваемого предписания, за исключением нарушения, вытекающего из абзаца второго пункта 2 акта от 04.03.2020.

пункт 3 оспариваемого предписания

25. В соответствие с п. 3 оспариваемого предписания на заявителя возложена обязанность в срок до марта 2021 года «провести организационные работы по проведению комплексных, командно-штабных и тактико-специальных учений и тренировок в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера привести в соответствии с Федеральным законодательством», чем нарушены требования Инструкции по подготовке и проведению учений и тренировок по гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций, обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, утвержденной Приказом МЧС России от 24.04.2013 № 284 (далее – Инструкция № 284), Методических рекомендаций МЧС России 2013 года «Методические рекомендации но организации и проведению командно-штабных учений (тренировок)», утвержденных заместителем министра МЧС России генерал- лейтенантом Степановым В.В. (далее – Методические рекомендации от 01.11.2013).

В п. 3 акта от 04.03.2020 указанное нарушение сформулировано как «подготовка органов управления и сил к решению задач по ликвидации чрезвычайных ситуаций не осуществляется – отчетные материалы проведения комплексных, командно штабных и тактико-специальных учений (разработанные в соответствии с Методическими рекомендациями от 01.11.2013) отсутствуют», чем нарушены требования Инструкции № 284.

26. Исходя из буквального содержания как оспариваемого предписания, так и акта от 04.03.2020 невозможно уяснить, какое именно нарушение вменяют Администрации и что ей необходимо устранить:

– отсутствие соответствующих требованию федерального законодательства отчетные материалы проведения комплексных, командно штабных и тактико-специальных учений (наличие которых вытекает из п. 3.5 Методических рекомендаций от 01.11.2013), для чего необходимо подготовить указанные документы, в том числе, оформить надлежащим образом указанные отчетные материалы;

– провести организационные работы по проведению комплексных, командно-штабных и тактико-специальных учений и тренировок в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, поскольку в силу пп. 4, 8 Инструкции № 284, п. 3.3 Методических рекомендаций от 01.11.2013 различаются их организация (планирование) и проведение, при этом сами указанные учения и тренировки не проводить;

– собственно не проводятся комплексные, командно-штабные и тактико-специальные учения и тренировки в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в связи с чем для устранения указанного нарушения необходимо их подготовить, провести, с представлением отчетных материалов.

Указанные неопределенности как в части допущенного нарушения, зафиксированного в акте от 04.03.2020, так и в оспариваемом предписании создают неоднозначную трактовку как самого допущенного нарушения, так и требований, направленных на их устранение, содержащихся в п. 3 предписания от 04.03.2020. Данная неопределенность является неустранимой, и, как следствие, требование в указанной части признается судом неисполнимы и незаконны (п. 11 настоящего решения).

27. Помимо этого, ни в акте от 04.03.2020, ни в распоряжении от 31.01.2020, ни в уведомлении не содержатся сведения о проверявшемся периоде, за который не было установлено отчетных материалов (или самого факта проведения) комплексных, командно-штабных и тактико-специальных учений и тренировок в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Из уведомления от 31.01.2020 не следует, что данные документы истребовались за какой-либо прошедший период (притом что единственным прошедшим периодом, за который истребовались документы, указаны содержащиеся в п. 12 сведения о расходовании финансового резерва за 2019-2020 гг.).

28. Между тем комплексные учения продолжительностью до 2 суток в силу п. 10 Положения о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением Правительства РФ от 04.09.2003 № 547 (далее – Положение № 547), пп. 3 и 5 Инструкции № 284 проводятся 1 раз в 3 года и могут совмещаться с учениями вышестоящих организаций.

Сведения о том, совмещались ли комплексные учения в течение трех предшествующих периодов с учениями вышестоящих организаций, а равно проводились ли они Администрацией в течение трех предшествующих периодов, административным ответчиком не представлено.

29. В силу п. 8 Положения № 547, п. 7 Инструкции № 284 командно-штабные учения продолжительностью до 3 суток проводятся в органах местного самоуправления 1 раз в 3 года.

Сведения о том, проводились ли Администрацией трех предшествующих периодов командно-штабные учения, административным ответчиком не представлено.

30. Согласно п. 9 Положения № 547, п. 10 Инструкции № 284 тактико-специальные учения проводятся с участием аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований (далее именуются – формирования) организаций 1 раз в 3 года, а с участием формирований постоянной готовности – 1 раз в год.

Административным ответчиком, соответчиками не опровергнуто утверждение Администрации относительно того факта, что она не относится к аварийно-спасательным службам и аварийно-спасательным формированиям и не имеет таковых в своем штате, в связи с чем на ней не лежит обязанность по их проведению.

31. Кроме того, по обстоятельствам, указанным в абзаце четвертом пункта 11, пункте 16 настоящего решения, суд находит необоснованным ссылку как нормативное предписание, на Методические рекомендации от 01.11.2013 (и как таковое и в целом) и на Инструкцию № 284 в целом.

32. Также суд учитывает, что в силу пп. 2, 4, 6, 8, 9, 11 положения № 284 комплексные учения, командно-штабные учения, тактико-специальные учения проводятся, в том числе, для решения задач гражданской обороны, что не входило в предмет проверки, определенный распоряжением от 31.01.2020.

33. С учетом совокупности указанных в пп. 25-31 настоящего решения обстоятельств, суд приходит к выводу о незаконности пункта 3 оспариваемого предписания.

пункт 4 оспариваемого предписания

34. В соответствие с п. 4 оспариваемого предписания (во взаимосвязи с п. 4 акта от 04.03.2020) на заявителя возложена обязанность в срок до августа 2020 года привести в соответствие с Федеральным законодательством План по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Петрозаводского городского округа (далее – ПЛНР), который требует переработки, а именно:

– нумерация разделов и подразделов в «Общей части» ПЛНР не соответствует требованиям приказа МЧС России от 28.12.2004 (в документах проверки ошибочно указано 18.12.2004) № 621 «Об утверждении Правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» (далее – Правила № 621);

– в руководящих документах – пункт 1.1.2 указаны отдельные документы (постановление Правительства РФ № 178 и другие), не имеющие никакого отношения к их использованию при разработке плана;

– оглавление отдельных разделов и подразделов ПЛНР (часть I, II – п. 1.2, 1.2.1, 1.2.2, 1.3.5, 2.2.2) и других не соответствует Правилам №621;

– данные по составу КЧС и ОПБ – п. 5.1.2 не соответствуют фактическому составу Комиссии;

– копии соглашений на обслуживание ООО «СМАРП» таких организаций как ПАО филиала «Карельский» «ТГК–1», ООО «Картэк», АО «Славмо» и другие организации отсутствуют;

– количество опасного вещества, участвующего в аварийных ситуациях для технологического блока № 3 — «разгерметизация наземных резервуаров» определено неверно, соответственно расчеты сил и средств, возможного материального ущерба для всех сценариев аварий просчитаны неверно;

– в расчетах материального ущерба не учтены потери предприятия в результате повреждения основных производственных фондов, сырья, социально-экономические последствия;

– в расчетах экологического ущерба отсутствуют сведения (в табличной форме) по удельному выбросу вредного вещества при горении нефти и нефтепродуктов на поверхности;

– в текстуальной части ПЛНР указаны юридические лица (ОАО «ТГК» ФКУ «ЦУКС» и другие) которые уже ликвидированы как юридическое лицо;

– в схеме оповещения Управления не правильно указаны органы повседневного управления Правительства Республики Карелия;

– оглавление приложения № 2 не соответствует приказу Правилам № 621;

– расчеты материального ущерба для всех сценариев аварий технологического блока № 3 просчитаны неверно;

– приложение № 4 «Календарные планы оперативных мероприятий и далее по тексту» организаций, для которых рассматриваются сценарии возможных аварий в ПЛНР отсутствуют;

– приложение № 5 – расчет достаточности сил и средств с учетом их дислокации просчитан неверно, порядок расчета не соответствует методическим рекомендациям в соответствии с которыми осуществляется расчет;

– приложении № 8 – отсутствуют копии документов от предприятий, подтверждающих факт создания материальных и финансовых резервов;

– решение Петрозаводского городского совета 04.06.2013 «Об утверждении положения о создании, размещении и восполнении резерва материальных ресурсов Петрозаводского городского округа для ликвидации ЧС» устарело и уже не актуально;

– постановление № 711 от 27.02.2013 устарело и уже не актуально;

– копии лицензий выданных федеральными органами исполнительной власти (для организаций) которые фигурируют в текстуальной части плана отсутствуют;

– документы об аттестации собственных АСФ организаций или договоры с ООО «СМАРП» отсутствуют;

– вместо форм приложений ЧС (Н) представлены формы приложений по ЧС;

– приложение – «план обеспечения постоянной готовности АСФ (Н) к борьбе с ЧС (Н)» отсутствует; пояснений никаких нет,

чем нарушены Основные требования к разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 21.08.2000 № 613 (далее – Требования № 613), Правила № 621.

35. С учетом п. 2 постановления Правительства РФ от 21.08.2000 № 613, п. 8 Правил № 621 в территориальных подсистемах Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее – РСЧС), создаваемых в субъектах Российской Федерации, разрабатываются Планы Комиссий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также Планы Комиссий органов местного самоуправления по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.

Соответственно, на Администрации лежит обязанность по утверждению ПЛРН, который был введен в действие распоряжением Администрации от 07.03.2019 № 41-р.

36. В силу пп. 2 и 3 Правил № 621 ПЛНР должен соответствовать общим требованиям к планированию мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов и чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов (далее – ЧС(Н)), включая его структуру Плана ЛРН, содержащуюся в приложении 1.

Поскольку ПЛНР включает, в том числе, состав сил и средств, их дислокация и организация доставки в зону ЧС(Н), состав и функциональные обязанности членов КЧС и ее рабочих органов, систему связи и оповещения и порядок ее функционирования, перечень организаций согласно их отраслевой принадлежности, разрабатывающих Планы соответствующего уровня (пп. 4.1.2, 5.1.2, 5.1.5, последний абзац п. 1 раздела V структуры Плана ЛРН), все персональные сведения о составе КЧС, организациях, разрабатывающие Планы ЛРН, должны своевременно актуализироваться, с тем, чтобы имелась реальная возможность реализации мероприятий, предусмотренных ПЛНР.

Кроме того, согласно абзацам шестому, седьмому п. 1 раздела V структуры Плана ЛРН календарные планы оперативных мероприятий ЧС(Н) и документы, регламентирующие порядок реагирования на разливы нефти и нефтепродуктов, не попадающих под классификацию ЧС(Н) (для организаций) и расчет достаточности сил и средств с учетом их дислокации, являются обязательными.

Вместе с тем, ПЛНР указанной структуре не соответствует, ряд содержащихся в нем сведений устарел, что является основанием для признания правомерными вытекающие из абзацев второго, четвертого, пятого, десятого-двенадцатого, семнадцатого, восемнадцатого, двадцатого, двадцать первого пункта 4 акта от 04.03.2020 требование пункта 4 оспариваемого предписания по приведению ПЛНР в соответствие с требованиями Правил № 621, что не оспаривается и самой Администрацией.

36. Суд находит незаконными, ввиду не конкретизации в п. 4 акта от 04.03.2020 указаний на конкретные нарушения, допущенные при составлении расчетов с указанием их верного результата (что позволяет не принимать в качестве надлежащего исполнения требований предписания иной расчет), а также иные нарушения, допускающие указание «и другие».

С учетом изложенного, неисполнимы и, как следствие, незаконны (п. 11 настоящего решения) вытекающие из абзацев третьего, седьмого-девятого, тринадцатого, пятнадцатого пункта 4 акта от 04.03.2020 требование пункта 4 оспариваемого предписания по приведению ПЛНР в соответствие с требованиями Правил № 621.

37. В соответствие с абзацами пятым и десятым п. 1 раздела V структуры Плана ЛРН календарные планы оперативных мероприятий ЧС(Н) и документы, регламентирующие порядок реагирования на разливы нефти и нефтепродуктов, не попадающих под классификацию ЧС(Н) (для организаций), документ об аттестации собственного АСФ(Н) организации или договор на обслуживание с АСФ(Н) других организаций, с учетом их дислокации, является обязательным.

Однако к ПЛНР не приложены календарные планы оперативных мероприятий ЧС(Н) и документы, регламентирующие порядок реагирования на разливы нефти и нефтепродуктов, не попадающих под классификацию ЧС(Н), а также соглашения на обслуживание ООО «СМАРП» в отношении ПАО филиала «Карельский» «ТГК–1», ООО «Картэк», АО «Славмо», что является основанием для признания правомерными вытекающее из абзаца шестого и четырнадцатого пункта 4 акта от 04.03.2020 требование пункта 4 оспариваемого предписания по приведению ПЛНР в соответствие с требованиями Правил № 621.

38. В соответствие с абзацем восьмым пункта 2 раздела V структуры Плана ЛРН план обеспечения постоянной готовности АСФ(Н) к борьбе с ЧС(Н) является рекомендуемым приложением, в связи с чем необоснованно вытекающее из абзаца двадцать второго пункта 4 акта от 04.03.2020 требование пункта 4 оспариваемого предписания по приведению ПЛНР в соответствие с требованиями Правил № 621.

39. Согласно абзацу шестнадцатому пункта 4 акта от 04.03.2020 «приложении № 8 – отсутствуют копии документов от предприятий, подтверждающих факт создания материальных и финансовых резервов». Вместе с тем, абазами пятым и девятым пункта 1 раздела V структуры Плана ЛРН не следует, что наличие материальных и финансовых резервов должно быть подтверждено именно документами организаций, а не иным образом (например, выписками из банков, актами осмотра материальных резервов сотрудниками администрации и т.д.). При этом о наличие или отсутствие указанных документов и сведений акт от 04.03.2020 не указывает.

С учетом изложенного, суд находит необоснованным вытекающие из абзаца шестнадцатого пункта 4 акта от 04.03.2020 требование пункта 4 оспариваемого предписания по приведению ПЛНР в соответствие с требованиями Правил № 621.

40. Согласно абзацу девятнадцатому пункта 4 акта от 04.03.2020 «копии лицензий выданных федеральными органами исполнительной власти (для организаций) которые фигурируют в текстуальной части плана отсутствуют».

При этом не учтено, что в соответствие с п. 2 ст. 3 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон № 99-ФЗ) лицензией является специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

Вопрос о том, в какой форме поименованным в ПЛНР организациям выдавались лицензии (в том числе, с учетом вытекающего из п. 5 ст. 4, чч. 1 и 7 ст. 21 Закона № 99-ФЗ принципа открытости осуществления лицензирования, административным органом не устанавливался.

С учетом изложенного, суд находит необоснованным вытекающие из абзаца девятнадцатого пункта 4 акта от 04.03.2020 требование пункта 4 оспариваемого предписания по приведению ПЛНР в соответствие с требованиями Правил № 621.

41. Таким образом, суд находит незаконным пункт 4 оспариваемого предписания, за исключением нарушений, указанных в абзацах втором, четвертом–шестом, десятом-двенадцатом, четырнадцатом, семнадцатом, восемнадцатом, двадцатом, двадцать первом, пункта 4 акта от 04.03.2020.

пункт 14 оспариваемого предписания

42. Согласно п. 14 оспариваемого предписания (во взаимосвязи с п. 14 акта от 04.03.2020) на Администрацию возложена обязанность в срок до марта 2021 года привести в соответствие объемы накопленного материального резерва для ликвидации чрезвычайных ситуаций в соответствии с номенклатурой, утвержденной постановлением Администрации от 03.07.2013 №3435 «Об утверждении номенклатуры и объема местного резерва материальных ресурсов Петрозаводского городского округа для ликвидации чрезвычайных ситуаций» (далее – постановление от 03.07.2013), поскольку объем накопленного материального резерва для ликвидации чрезвычайных ситуаций не соответствует указанной номенклатуре,

чем нарушены требования пп. «д» п. 2 ст. 11 Закона № 68-ФЗ.

В соответствие с пп. «д» п. 2 ст. 11 Закона № 68-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

С учетом указанного нормативного предписания постановлением Правительства РФ от 10.11.1996 № 1340 утвержден Порядок создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее – Порядок № 1340), согласно абзацу пятому пункта 2, пункту 3 которого для ликвидации чрезвычайных ситуаций решением органов местного самоуправления создаются местные резервы материальных ресурсов, исходя из прогнозируемых видов и масштабов чрезвычайных ситуаций, предполагаемого объема работ по их ликвидации, а также максимально возможного использования имеющихся сил и средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций; номенклатура и объему резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также контроль за созданием, хранением, использованием и восполнением указанных резервов устанавливаются создавшим их органом.

В соответствие с пп. «б» п. 3.1 Положения о создании, размещении, хранении и восполнении резерва материальных ресурсов Петрозаводского городского округа для ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного решением Петрозаводского городского Совета от 04.06.2013 № 27/19-290 на Главу Петрозаводского городского округа возложены полномочия по утверждению номенклатуры и объем резерва материальных ресурсов Петрозаводского городского округа для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

На момент проведения проверки постановление от 03.07.2013 (в которое ранее неоднократно вносились изменения) было отменено постановлением Администрации от 05.12.2018 № 3564 (далее – постановление от 05.12.2018), которым номенклатуры и объема местного резерва материальных ресурсов Петрозаводского городского округа для ликвидации чрезвычайных ситуаций утверждена в новой редакции.

Ни в акте от 04.03.2020, ни в оспариваемом предписании не содержится указание на конкретные материальные ценности, которые отсутствуют в местном резерве материальных ресурсов Петрозаводского городского округа, что в совокупности с неправильным определением нормативного акта, устанавливающего номенклатуру и объем материальных ресурсов, не позволяет признать указанный пункт предписания от 04.03.2020 определенным в контексте п. 11 настоящего решения.

пункт 16 оспариваемого предписания

43. Согласно п. 16 оспариваемого предписания (во взаимосвязи с п. 16 акта от 04.03.2020) на Администрацию возложена обязанность в срок до марта 2021 года разработать, утвердить установленным порядком документы о создании, содержании и организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований, которые не разработаны и не утверждены, чем нарушены требования п. 24 ч. 1 ст. 14 Закона № 131-ФЗ, п. 2 ст. 11 Закона № 68-ФЗ, п. 2 ст. 7 Федерального закона от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» (далее – Закон № 151-ФЗ).

В силу п. 24 ч. 1 ст. 14 Закона № 131-ФЗ (указанном в акте от 04.03.2020, и оспариваемом предписании) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения, относится к вопросам местного значения городского поселения. В отношении городского округа такая обязанность установлена п. 29 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ.

Из подпункта «е» пункта 2 статьи 11 Закона № 68-ФЗ (а не пункта 2 указанной статьи) органы местного самоуправления самостоятельно организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Из пп. 7 и 14 Положения № 794 следует, что в состав сил и средств каждого уровня единой системы (включая муниципальный) входят силы и средства постоянной готовности, предназначенные для оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации и проведения работ по их ликвидации (далее – силы постоянной готовности), основу которых составляют аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования, иные службы и формирования, оснащенные специальной техникой, оборудованием, снаряжением, инструментом, материалами с учетом обеспечения проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в зоне чрезвычайной ситуации в течение не менее 3 суток, при этом состав и структуру сил постоянной готовности определяют создающие их органы местного самоуправления.

В силу абзаца пятого пункта 2 статьи Закона № 151-ФЗ (а не всего пункта 2 указанной статьи) профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования, за исключением профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований, выполняющих горноспасательные работы, создаются в органах местного самоуправления – по решению органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Нормативным актом федерального уровня, которые освобождали бы Администрацию от создания профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований, не имеется.

Из совокупности указанных нормативных предписаний вытекает обязанность органа местного самоуправления самостоятельно создавать составляющие основу сил и средств постоянной готовности, предназначенных для оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации и проведения работ по их ликвидации, профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования, определять их состав и структуру.

Принятые Администрацией решения (в частности, постановлениями от 15.03.2019 № 538, от 11.10.2018 № 2867, от 23.07.2018 № 2116) не компенсирует отсутствие именно профессиональных аварийно-спасательных служб и (или) профессиональных аварийно-спасательных формирований, которые в режиме постоянной готовности способны оперативно реагировать на чрезвычайные ситуации и проведение работ по их ликвидации.

Вместе с тем, пунктом 16 оспариваемого предписания на Администрацию не возлагалась обязанность именно по созданию профессиональных аварийно-спасательных службы и (или) профессиональных аварийно-спасательных формирований, а лишь возлагалась обязанность по разработки и утверждению установленным порядком документов об их создании, содержании и организации деятельности, что само по себе не позволяло достичь целей проведения проверки – соблюдения Администрацией обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Соответственно, указанный пункт может быть истолкован и как обязанность по:

– созданию профессиональных аварийно-спасательных службы и (или) профессиональных аварийно-спасательных формирований (что в наибольшей степени отвечает целям проверки);

– принятию в установленном порядке нормативной базы о создании, содержании и организации деятельности профессиональных аварийно-спасательных службы и (или) профессиональных аварийно-спасательных формирований, без их фактического создания, что будет в наибольшей степени отвечать буквальному содержанию указанного пункта. При этом учитывается, что обязанность по обеспечению соответствующего регулярного финансирования (поскольку нормативная база «о содержании» может иметь отсылочный характер к решению о бюджете и не иметь дальнейшей реализации), не возлагалась.

Таким образом, пункт 16 оспариваемого предписания неконкретен, нечеток и, как следствие, неисполним и незаконен (п. 11 настоящего решения).

пункт 17 оспариваемого предписания

44. Согласно п. 17 оспариваемого предписания (во взаимосвязи с п. 17 акта от 04.03.2020) на Администрацию возложена обязанность в срок до марта 2021 года утвердить регламент работы комиссии по вопросам повышения устойчивости функционирования объектов экономики на территории Петрозаводского городского округа (далее – комиссия по ПУФ); разработать функциональные обязанности членов комиссии по ПУФ; организовать контроль исполнения решений комиссии но ПУФ; организовать контроль осуществления муниципальными организациями мероприятий, направленных на сохранение объектов, необходимых для устойчивого функционирования экономики, чем нарушены требования пп. «ж» п. 2 ст. 11 Закона № 68-ФЗ, согласно которому органы местного самоуправления самостоятельно содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях.

Формы указанного содействия не определены, равно как и не возложена обязанность осуществлять указанное содействие посредством какой-либо комиссии.

Положение о планировании мероприятий по содействию устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, утвержденное приказом Комитета от 23.09.2019 № 138 имеет рекомендательный характер для органов местного самоуправления (п. 3), в связи с чем не может являться основанием для возложение на Администрацию обязанности по созданию комиссии по ПУФ.

В связи с чем требование о создании комиссии по ПУФ, как не основанное на нормативных актах, имеющих большую юридическую силу и прямо противоречащий п. 2 ст. 11 Закона № 68-ФЗ, о самостоятельности органов местного самоуправлении при решении вопроса о содействии устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях (что относится и к формам и организации такого содействия) является незаконным.

Вместе с тем, постановлением Администрации от 23.03.2007 № 769 утверждено положение о комиссии по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности населения (далее – Положение № 769), главной задачей которой является повышение устойчивости деятельности организаций на территории города, в том числе, при чрезвычайных ситуациях (п. 3).

Положение № 769 содержит нормы, регламентирующие ее деятельность: образованы группы по направлениям деятельности (с возложением на каждую из них определенных обязанностей), также положением определены ее права, компетенция, порядок проведения заседаний и принятия на них решений.

Указанное является самостоятельным основанием для признания п. 17 оспариваемого предписания незаконным в части возложения обязанности принятия регламента комиссии ПУФ.

пункт 18 оспариваемого предписания

45. Согласно п. 18 оспариваемого предписания на Администрацию возложена обязанность в срок до марта 2021 года разработать функциональные обязанности членов эвакуационной комиссии (п. 28 Положения № 794).

В соответствие с абзацем одиннадцатым подпункта «а», абзацем девятым подпункта «б» пункта 28 Положения № 794 к основным мероприятиям, проводимым органами управления и силами единой системы, являются:

– в режиме повседневной деятельности – проведение мероприятий по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещению и возвращению соответственно в места постоянного проживания либо хранения, а также жизнеобеспечению населения в чрезвычайных ситуациях;

– в режиме повышенной готовности – проведение при необходимости эвакуационных мероприятий.

Какими-либо иными положениями п. 28 Положения № 794 о необходимости разработки функциональных обязанностей членов эвакуационных комиссий, не содержит.

При этом пп. «б» п. 2 ст. 11 Закона № 28-ФЗ определяет самостоятельность органов местного самоуправления по принятию решений об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям муниципального характера, о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организации их проведения.

Положением об эвакуационной комиссии Петрозаводского городского округа, утвержденным постановлением Администрации от 04.02.2020 № 217, не предусмотрено обязательное наличие регламентов у членов данной комиссии.

Иных нормативных актов, имеющих большую юридическую силу, предписывающих обязательное наличие у членов эвакуационных комиссий формализованных (оформленных) функциональных обязанностей, не имеется, в оспариваемом предписании не приведено, в связи с чем суд находит незаконным его пункт 18.

пункт 19 оспариваемого предписания

45. Согласно п. 19 оспариваемого предписания (во взаимосвязи с п. 19 акта от 04.03.2020) на Администрацию возложена обязанность в срок до марта 2021 года организовать проведение (планирование) мероприятий по совершенствованию муниципальной автоматизированной системы оповещения населения о чрезвычайных ситуациях, которые не проводятся в соответствие с п. 16.1 Положения о порядке организации оповещения и информирования населения Петрозаводского городского округа в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени, утвержденного постановлением Администрации от 24.02.2014 № 808 (далее – Положение № 808), разделом 8 Положения о системах оповещения населения Петрозаводского городского округа, утвержденного постановлением Администрации от 25.01.2017 № 199 (далее – Положение № 199).

Вместе с тем, раздел VIII Положения № 199 регламентирует организацию финансирования мероприятий по поддержанию в готовности и совершенствованию системы оповещения населения, а не само проведение (планирование) мероприятий по совершенствованию муниципальной автоматизированной системы оповещения населения о чрезвычайных ситуациях, а п. 1.4, 1.4.1, 5.1.3, 5.1.5 указанного положения предусмотрено проведение определенного рода мероприятий по совершенствованию муниципальной автоматизированной системы оповещения населения о чрезвычайных ситуациях.

Кроме того, в силу п. 2 Положения № 808 основной задачей системы оповещения и информирования населения Петрозаводского городского округа об угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций является обеспечение своевременного доведения до органов управления и населения сигналов и распоряжений о проведении мероприятий гражданской обороны, информации о чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени и порядка действий населения при чрезвычайной ситуации.

Согласно п. 1.1 Положения № 199 система оповещения представляет собой организационно-техническое объединение сил и средств связи и оповещения, сетей вещания, каналов сети связи общего пользования и организаций, обеспечивающих доведение сигналов оповещения до населения, органов управления, сил, специально уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, расположенных на территории Петрозаводского городского округа.

Соответственно, функционирование системы оповещения связано как с решением вопросов гражданской обороны, так и предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. При этом в предмет проводившейся проверки в соответствие с распоряжением от 31.01.2020 не включена проверка мероприятий в области гражданской обороны, в связи с чем п. 19 оспариваемого предписания является незаконным.

46. С учетом изложенного, суд находит оспариваемое предписание незаконным в части пункта 2 (за исключением нарушения, вытекающего из пункта 2 акта от 04.03.2020), пункта 4 (за исключением нарушений, указанных в абзацах втором, четвертом–шестом, десятом-двенадцатом, четырнадцатом, семнадцатом, восемнадцатом, двадцатом, двадцать первом пункта 4 акта от 04.03.2020), пунктов 3, 14, 16, 17-19.

В оставшейся части оспариваемое предписание законно, вынесено компетентными должностными лицами, при наличии к тому фактических и правовых оснований, с соблюдением установленного порядка, в связи с чем совокупность установленных ч. 2 ст. 227 КАС РФ обстоятельств, являющихся основанием для удовлетворения заявленных требований в названной части, отсутствует.

Определяя способ восстановления нарушенного права, суд учитывает, что признание незаконными и отмена оспариваемого предписания в части является способом восстановления нарушенных прав и не требует возложения на административных ответчиков обязанности по устранению допущенных нарушений прав административного истца.

Меры предварительной защиты надлежит сохранить до вступления настоящего решения в законную силу

Настоящее решение не требует опубликования в официальном печатном издании.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 227, 228, 295-298 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административный иск удовлетворить частично.

Признать незаконными и отменить предписание от 04.03.2020 № 2 об устранении выявленных нарушений обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, выданное в адрес Главы Администрации Петрозаводского городского округа должностными лицами Государственного комитета Республики Карелия по обеспечению жизнедеятельности и безопасности населения Бухтий Алексеем Владимировичем, Романовым Александром Анатольевичем, Малыхиным Денисом Викторовичем, Андросовым Андреем Николаевичем, в части:

Пункта 2, за исключением нарушения, вытекающего из пункта 2 Акта проверки от 04.03.2020 № 2 указания о невнесении изменений в нормативно-правовой акт администрации Главы Петрозаводского городского округа по составу КЧС и ОПБ (отсутствие фамилии Мирошник И.Ю.),

Пункт 3 – в полном объеме,

Пункта 4, за исключением нарушений, указанных в абзацах втором, четвертом - седьмом, одиннадцатом – тринадцатом, пятнадцатом, восемнадцатом, девятнадцатом, двадцать первом, двадцать втором пункта 4 Акта проверки от 04.03.2020 № 2,

Пункт 14 – в полном объеме,

Пункт 16 – в полном объеме,

Пункт 17 – в полном объеме,

Пункт 18- в полном объеме,

Пункт 19 – в полном объеме.

В удовлетворении остальной части иска отказать.

Меры предварительной защиты в виде приостановлении действия пункта 4 Предписания Государственного комитета Республики Карелия по обеспечению жизнедеятельности и безопасности населения от 04.03.2020 № 2, примененные на основании определения Петрозаводского городского суда РК от 03.06.2020, отменить после вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано через Петрозаводский городской суд Республики Карелия:

– в апелляционном порядке – в Верховный Суд Республики Карелия в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме;

– в кассационном порядке – в Третий кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу при условии, что ранее решение было предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции.

Судья Е.В. Лазарева

Мотивированное решение изготовлено 13.08.2020

Срок подачи апелляционной жалобы – до 14.09.2020 включительно.