Гражданский кодекс часть 1

Судья Ленинского районного суда г.Ульяновска Хаустова Е.В. с участием защитников Трошиной Н.В., Быковой О.К., представителя Росздравнадзора по Ульяновской области ФИО3, рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу Трошиной Н.В. в интересах Министерства здравоохранения, семьи и социального благополучия Ульяновской области на постановление руководителя Территориального органа Росздравнадзора по Ульяновской области ФИО1 от 20 декабря 2017 года, которым

Министерство здравоохранения, семьи и социального благополучия Ульяновской области, ИНН <***>, ОГРН <***>, юридический адрес <...>,

привлечено к административной ответственности по ч. 21 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях к штрафу в размере 30000 рублей,

У С Т А Н О В И Л:

Постановлением руководителя Территориального органа Росздравнадзора по Ульяновской области ФИО1 от 20 декабря 2017 года Министерство здравоохранения, семьи и социального благополучия Ульяновской области признано виновным в совершении при обстоятельствах, указанных в постановлении, административного правонарушения, предусмотренного ч. 21 ст. 19.5 КоАП РФ.

Не согласившись с данным постановлением, защитник Трошина Н.В. обратилась в суд с жалобой о его пересмотре. Жалоба мотивирована тем, что в соответствии с государственной программой Ульяновской области «Развитие здравоохранения в Ульяновской области на 2014-2020 годы» с 2014 осуществляются мероприятия по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра на 150 коек в г. Ульяновске. Между Правительством Ульяновской области, Министерством здравоохранения РФ и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования 13.02.2014 заключено соглашение о финансовом обеспечении программы модернизации здравоохранения, в соответствии с которым регион разработал и передал в ГК «<данные изъяты>» проектно-сметную документацию и площадку под строительство. Между ГК «<данные изъяты>» и ООО «<данные изъяты>» заключен договор подряда на проведение работ по строительству, оснащению и вводу в эксплуатацию перинатального центра. 04.03.2014 Президентом РФ было принято распоряжение о возложении на ГК «<данные изъяты>» функции заказчика по обеспечению выполнения инженерных изысканий и подготовки проектной документации для строительства перинатальных центров в субъектах РФ. В оспариваемом постановлении Росздравнадзора указывается, что сложившаяся на строительстве объекта ситуация (несоблюдение сроков выполнения строительных работ и ввода в эксплуатацию) связана с отсутствием должного контроля со стороны заказчика строительства ГК «<данные изъяты>», генерального подрядчика ООО «<данные изъяты>» за действиями подрядчиков, а также ввиду отсутствия эффективного взаимодействия между указанным организациями. Согласно государственной программе соисполнителем программы является Министерство промышленности, строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области, именно оно и должно отвечать за контроль за исполнением сроков выполнения работ и ввода цента в эксплуатацию. Министерство здравоохранения не является ни стороной ни договора подряда на проведение работ по строительству, ни стороной Соглашения и правом ведения претензионной работы не обладает. Также не обладает властными полномочиями по контролю за федеральными органами и за ГК «<данные изъяты>». Все мероприятия по координации государственной программы Министерством выполняются. Росздравнадзором в оспариваемом постановлении не указано конкретно какие именно координирующие действия должно исполнить Министерство для исполнения сроков выполнения работ по вводу центра в эксплуатацию. В настоящее время заказчик ГК «<данные изъяты>» и генеральный подрядчик ООО «<данные изъяты>» в полном объеме не выполняют свои обязательства и нарушение сроков вводы центра в эксплуатацию результат их действий. Полагает, что предписание от 10.07.2017 является незаконным. Просит постановление от 20.12.2017 отменить, производство по делу прекратить за отсутствием состава административного правонарушения.

В судебном заседании защитники Министерства здравоохранения, семьи и социального благополучия Ульяновской области Трошина Н.В., Быкова О.К. доводы жалобы поддержали в полном объеме. Обратили внимание суда на то, что на Министерство не возложены функции по координации сроков выполнения строительных работ и ввода перинатального центра в эксплуатацию. Министерство не является стороной договора подряда, не правомочно отвечать за срыв сроков выполнения работ. В рамках их полномочий они направляют отчеты в Министерство здравоохранения РФ о ходе реализации мероприятий Программы модернизации. Обеспечение действенного контроля выполненных работ Правительством Ульяновской области осуществляется посредством еженедельного проведения Штаба с участием представителей заказчика, генеральных подрядчиков, представителей проектной организации, Министерства здравоохранения, Министерства промышленности, строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области и других надзорных органов. Согласно государственной программе ответственным исполнителем за проектирование, строительство и ввод перинатального центра в эксплуатацию является Министерство строительства. Выданное предписание не содержит указаний на конкретные действия, которые должны быть произведены Министерством для его выполнения, в связи с чем, его нельзя признать законным. Кроме того, предписание от 10.07.2017, имеющееся в Министерстве, существенно отличается от предписания, предоставленного суду административным органом, в связи с чем, невозможно сделать вывод за неисполнение какого именного предписания руководителем Росздравнадзора вынесено постановление о привлечении их к ответственности.

Представитель Росздравнадзора по Ульяновской области ФИО3 в судебном заседании пояснила, что предписание от 10.07.2017 Министерством не обжаловалось, следовательно, оно является законным и легитимным и подлежащим исполнению. Внеплановая проверка Министерства проводилась на основании распоряжения прокуратуры Ульяновской области по предмету существенного отставания от Сетевого графика выполнения работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра. Согласно государственной программе Ульяновской области государственным заказчиком программы – координатором данной программы является Министерство здравоохранения Ульяновской области, соисполнителем программы – Министерство промышленности. Поэтому предписанием от 10.07.2017 территориальный орган Росздравнадзора обязал именно Министерство здравоохранения обеспечить координацию государственной программы развития здравоохранения в части строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра, то есть принять все возможные исчерпывающие меры для соблюдения сроков выполнения строительных работ. По поводу того, что имеются расхождения в предписаниях, предоставленных заявителем и административным органом, пояснила следующее. Предписание № вынесено 10.07.2017 и в этот же день получено лично министром, о чем имеется его подпись с расшифровкой. В сентябре 2017 к сотруднику Росздравнадзора ФИО2 на основании устного запроса обратился сотрудник Министерства с просьбой предоставить копию предписания в связи с утерей. На запрос за подписью руководителя Территориального отдела ФИО1 ошибочно было предоставлено предписание в черновом варианте. Но постановление о привлечении к ответственности вынесено именно за неисполнение предписания, лично полученного министром ДД.ММ.ГГГГ. Просила жалобу Министерства оставить без удовлетворения, поскольку постановление является законным и обоснованным, юридическое лицо привлечено к ответственности в связи с не исполнением в установленный срок законного предписания от 10.07.2017.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав предоставленные материалы, проанализировав доводы жалобы, суд приходит к следующему.

Постановлением руководителя Территориального органа Росздравнадзора по Ульяновской области ФИО1 от 20.12.2017 № Министерство здравоохранения, семьи и социального благополучия Ульяновской области признано виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 21 ст. 19.5 КоАП РФ, назначено административное наказание в виде штрафа в размере 30 000 рублей.

В вину юридическому лицу вменено то, что в результате внеплановой проверки, проведенной Территориальным органом Росздравнадзора по Ульяновской области в период с 15.11.2017 по 12.12.2017, выявлен факт неисполнения ранее выданного предписания от 10.07.2017 № (срок исполнения до 31.10.2017).

В адрес Министерства здравоохранения, семьи и социального благополучия Ульяновской области 10.07.2017 внесено предписание №, которым Министерству предписывалось в срок до 31.10.2017 обеспечить координацию государственной программы развития здравоохранения в части строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра.

Из постановления от 20.12.2017 следует, что государственной программой Ульяновской области «Развитие здравоохранения в Ульяновской области» на 2014-2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Ульяновской области от 11.09.2013 № 37-406-П, утвержден сетевой график выполнения работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра на 150 коек. График согласован Министерством здравоохранения, семьи и социального благополучия Ульяновской области и Министерством промышленности, строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области, объект должен быть введен в эксплуатацию до 31.10.2017. По состоянию на 12.12.2017 (момент проверки) перинатальный центр в эксплуатацию не введен. Сложившаяся на строительстве объекта ситуация связана с отсутствием должного контроля со стороны заказчика строительства ГК «<данные изъяты>», генерального подрядчика ООО «<данные изъяты>» за действиями подрядчиков, а также ввиду отсутствия эффективного взаимодействия между указанным организациями. В нарушение п. 1.1, п.2.2.1 Постановления Правительства Ульяновской области от 20.06.2016 № 14/275-П, Постановления Правительства Ульяновской области от 11.09.2013 № имеет место недостаточная координация деятельности государственной программы развития здравоохранения в части строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра со стороны Министерства здравоохранения. Министерством не обеспечен действенный контроль за исполнением сроков выполнения работ и ввода перинатального центра в эксплуатацию.

В оспариваемом постановлении о привлечении Министерства здравоохранения к ответственности за не обеспечение контроля за исполнением сроков выполнения работ, должностное лицо допускает противоречия, указывая, что сложившаяся на строительстве объекта ситуация связана с отсутствием должного контроля со стороны заказчика строительства ГК «<данные изъяты>», генерального подрядчика ООО «<данные изъяты>» за действиями подрядчиков, а также ввиду отсутствия эффективного взаимодействия между указанным организациями.

Из распоряжения Президента Российской Федерации от 04.03.2014 г. № 46-рп следует, что в соответствии с пунктом 8 части 3 статьи 3 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ "О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "<данные изъяты>", на названную Государственную корпорацию возложены функции заказчика по обеспечению выполнения инженерных изысканий и подготовки проектной документации для строительства региональных перинатальных центров в субъектах Российской Федерации по перечню согласно Приложению, а также по обеспечению строительства и ввода в эксплуатацию этих центров.

Из исследованных материалов следует, что Министерство здравоохранения не является стороной договора подряда. Договор подряда от 20.11.2014 заключен между ГК «<данные изъяты>» с ООО «<данные изъяты>». ООО «<данные изъяты>» имеет договорные отношения с субподрядными организациями. Таким образом, полномочиями по контролю за действиями ГК «<данные изъяты>» Министерство не наделено.

Кроме того, государственной программой Ульяновской области «Развитие здравоохранения в Ульяновской области» на 2014-2020 годы» утверждена система мероприятий (Приложение № 2.2 к государственной программе), согласно п. 3.2.4 ответственным исполнителем за проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра на 150 коек является Министерство промышленности, строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области.

Таким образом, возложение на Министерство здравоохранения, семьи и социального благополучия Ульяновской области обязанностей по обеспечению действенного контроля за исполнением сроков выполнения работ и ввода перинатального центра в эксплуатацию, что было сделано ТО Росздравнадзора в Ульяновской области, нельзя признать правильным.

Частью 21 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, его территориального органа.

Анализируя статью 19.5 КоАП РФ, суд отмечает, что исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 КоАП РФ).

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Какие конкретные меры должно было принимать, но не приняло Министерство здравоохранения в качестве уполномоченного органа, обеспечивающего координацию реализации мероприятий государственной программы Ульяновской области «Развитие здравоохранения в Ульяновской области на 2014-2020 годы», ни в акте проверки, ни в предписании не указывается.

Доводы представителя административного органа о том, что поскольку предписание Министерством здравоохранения не обжаловалось в установленном законом порядке, следовательно, является легитимным и подлежит исполнению, обоснованными признаны быть не могут. При рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 19.5 КоАП РФ, судья должен выяснять законность вынесенного предписания.

Более того, в ходе рассмотрения настоящей жалобы установлено, что за номером № от одной и той же даты – 10.07.2017, имеются два предписания за подписью руководителя Территориального отдела Росздравнадзора по Ульяновской области, адресованные Министерству здравоохранения, семьи и социального благополучия Ульяновской области об устранении нарушений в срок до 31.10.2017. В одном предписании содержится требование об обеспечении координации государственной программы развития здравоохранения в части строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра. В другом предписании – обеспечить действенный контроль за исполнением сроков выполнения работ и ввода перинатального центра в эксплуатацию. Данное обстоятельство, а именно существование двух разных по содержанию предписаний, суд считает существенным нарушением норм действующего законодательства. Не представляется возможным установить за неисполнение какого именно предписания юридическое лицо привлечено к ответственности.

Таким образом, проверяя законность и обоснованность вынесенного должностным лицом постановления, оценив предоставленные доказательства в совокупности на предмет достоверности, достаточности и допустимости, в соответствии с правилами ст. 26.11 КоАП РФ, суд приходит к выводу о прекращении производства по делу в связи с отсутствием в действиях Министерства здравоохранения, семьи и социального благополучия Ульяновской области состава инкриминируемого правонарушения.

Согласно ст. 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 настоящего Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст.30.6 - 30.9 КоАП РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Постановление руководителя Территориального органа Росздравнадзора по Ульяновской области ФИО1 от 20 декабря 2017 года о привлечении Министерства здравоохранения, семьи и социального благополучия Ульяновской области к административной ответственности по ч. 21 ст. 19.5 КоАП РФ отменить, производство по делу прекратить на основании п.2 ч.1 ст. 24.5 КоАП РФ за отсутствием состава административного правонарушения.

Решение может быть обжаловано в Ульяновский областной суд через Ленинский районный суд г.Ульяновска в течение 10 дней с момента вручения копии.

Судья Е.В. Хаустова