Гражданский кодекс часть 1

Судья Новгородского районного суда Новгородской области Рыцарева А.И., с участием защитника Сениговой Л.В., рассмотрев жалобу Кудрицкого А.В. на постановление заместителя руководителя управления – начальника отдела антимонопольного контроля Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области Аванесяна М.В. № от 12 августа 2021 года /резолютивная часть оглашена 9 августа 2021 года/, которым должностное лицо Кудрицкий А.В. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст. 14.32 КоАП РФ и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей,

у с т а н о в и л:

27 июля 2021 года специалистом-экспертом отдела антимонопольного контроля Управления федеральной антимонопольной службы по Новгородской области Бобоедовой А.В. в отношении должностного лица Кудрицкого А.В. составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч.7 ст.14.32 КоАП РФ - заключение федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органом или организацией либо государственным внебюджетным фондом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения либо осуществление указанными органами или организациями недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий.

По делу вынесено вышеуказанное постановление. Постановление получено Кудрицким А.В. 17 августа 2021 года.

Не согласившись с постановлением, 25 августа 2021 года Кудрицкий А.В. обратился в Новгородский районный суд с жалобой об отмене постановления, как вынесенного незаконно.

Истребованные подлинные материалы дела поступили в суд 8 сентября 2021 года.

В судебное заседание Кудрицкий А.В. не явился, о рассмотрении дела извещен, в связи с чем суд считает возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

Защитник Сенигова Л.В. в судебном заседании жалобу поддержала.

Проверив материалы дела, изучив доводы жалобы, выслушав лиц, участвующих в деле, судья приходит к следующим выводам.

Частью 7 ст. 14.32 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за заключение федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органом или организацией либо государственным внебюджетным фондом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством РФ соглашения либо осуществление указанными органами или организациями недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством РФ согласованных действий.

Согласно п. 4 ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком РФ или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Пунктом 18 ст. 4 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что для целей соответствующего правового регулирования под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Из материалов дела об административном правонарушении следует, что в адрес Управления из Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС России) поступило поручение исх. от 14.10.2019 № с приложением копий материалов внеплановых выездных проверок в отношении Министерства и НОАУ «<данные изъяты>». В рамках Поручения ФАС России поручила Управлению рассмотреть материалы с целью решения вопроса о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, в случае необходимости, подготовить и направить запросы для полного и всестороннего изучения материалов проверки. К Поручению в том числе были приложены акт проверки Министерства от 27.09.2019 N 151 с приложениями на электронных и бумажных носителях и акт проверки НОАУ «<данные изъяты>» от 27.09.2019 N 150 с приложениями к нему на электронных и бумажных носителях. На основании приказа Управления от 30.12.2019 № возбуждено дело № по признакам нарушения Министерством и НОАУ-лесхозами статьи 16, в том числе пункта 4 части 1 статьи 16 Закона № 135-ФЗ.

По результатам рассмотрения дела № Управлением вынесено решение от 25.09.2020, согласно которому: 1. Министерство природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Новгородской области и НОАУ-лесхозы признать нарушившими статью 16, в том числе пункты 3 и 4 статьи 16 Закона № 135-ФЗ 2. Министерству и НОАУ-лесхозам выдать предписание о прекращении ограничивающего конкуренцию соглашения. 3. В связи с ликвидацией в период рассмотрения дела № о нарушении антимонопольного законодательства НОВУ «<данные изъяты>». НОАУ «<данные изъяты>», НОАУ «<данные изъяты>», НОАУ «<данные изъяты> рассмотрение дела в отношении данных лиц прекратить.

Предписанием от 25.09.2020 № 4 антимонопольный орган обязал Министерство со дня получения настоящего предписания прекратить осуществление действий, связанных с организацией и проведением аукционов на право заключения договоров купли-продажи лесных насаждений в соответствии с пунктом 3 статьи 1 Закона № 542-ОЗ, целью участия в которых является заготовка древесины хозяйствующими субъектами для дальнейшей реализации (пункт 1). Пунктом 2 предписания Управление обязало НОАУлесхозы со дня получения настоящего предписания прекратить ограничивающее конкуренцию соглашение и с данной целью прекратить осуществление действий, связанных с инициированием проведения и с участием в аукционах на право заключения договоров купли-продажи лесных насаждений в соответствии с пунктом 3 статьи 1 закона № 542-ОЗ, целью участия в которых является заготовка древесины для дальнейшей реализации.

Министерство, НОАУ «<данные изъяты>», НОАУ «<данные изъяты>», НОАУ «<данные изъяты>», НОАУ «<данные изъяты>», НОАУ «<данные изъяты>», НОАУ «<данные изъяты>», НОАУ «<данные изъяты>», НОАУ «<данные изъяты>», НОАУ «<данные изъяты>» оспорили решение и предписание Управления от 25.09.2020 по делу № в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (Дело №).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 13 октября 2021 года /резолютивная часть оглашена 6 октября 2021 года/ в удовлетворении исковых требований Министерству и лесхозам отказано.

В соответствии с пунктами 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства. Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. Управление Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области является территориальным органом Федеральной антимонопольной службы. В соответствии со статьей 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе хозяйствующими субъектами; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения. Подпунктом "к" пункта 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что антимонопольный орган выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства. Согласно пунктам 1 и 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания. В соответствии с частью 1 статьи 40 Закона о защите конкуренции для рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган создает в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, комиссию по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства. Комиссия выступает от имени антимонопольного органа. Согласно частям 1 и 2 статьи 41 Закона о защите конкуренции комиссия принимает определения, решения, предписания; по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия на своем заседании принимает решение. Часть 4 статьи 41 Закона о защите конкуренции предусматривает, что на основании решения комиссия выдает предписание.

В рамках антимонопольного дела согласно пункту 10.8 Приказа ФАС России № 220 «Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке» Управлением проведен анализ состояния конкуренции на рынке заготовки древесины на территории Новгородской области. С учетом продолжительности реализации в адрес НОАУ-лесхозов древесины для целей, не являющихся государственными или муниципальными нуждами, временной интервал исследования составляет три года - период с 01.01.2017 по 27.07.2020 гг.

Анализом установлено, что рынок заготовки древесины на территории Новгородской области является конкурентным, с большим количеством участников, в том числе субъектов малого и среднего препирательства, коммерческих и некоммерческих организаций. Кроме того, Управлением принято заключение об обстоятельствах от 06.08.2020, в котором пришла к выводу о необходимости квалификации действий лиц, участвующих в деле в качестве нарушения статьи 16, в том числе пунктов 3 и 4 статьи 16 Закона о конкуренции.

Как следует из статьи 3 Закона N 135-ФЗ его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. Исходя из этого данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк РФ, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (ст. 3 Закона).

Как следует из решения Управления от 25 сентября 2020 года действия Министерства и НОАУ - лесхозов квалифицированы как нарушение статьи 16, в том числе пунктов 3 и 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции в связи с достижением соглашения, которое привело к ограничению конкуренции – предоставлению НОАУ-лесхозам преимущественных условий заготовки древесины на территории Новгородской области, ограничению доступа на товарный рынок иным хозяйствующим субъектам, в частности субъектам малого и среднего предпринимательства, а также разделу товарного рынка по территориальному признаку.

В силу пунктов 3 и 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями или между ними и хозяйствующими субъектами, если такие соглашения могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продаж или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков); ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов. При этом под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (пункт 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В пункте 9 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2016, указано, что факт наличия антиконкурентного соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством, включая требования к форме и содержанию сделок, и может быть доказан, в том числе, с использованием совокупности иных доказательств, в частности фактического поведения хозяйствующих субъектов. Таким образом, соглашения, которые приводят или могут привести к ограничению доступа на товарный рынок хозяйствующих субъектов могут быть совершены как в письменной, так и в устной форме.

Отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, лесоразведения (лесные отношения) регулирует лесное законодательство, которое состоит из Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс), других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3, часть 1 статьи 2 Лесного кодекса). Лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются в том числе на таких принципах как сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду, сохранение лесов, в том числе посредством их охраны, защиты, воспроизводства, лесоразведения, недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления, платность использования лесов (пункты 2, 5 и 10 части 1 статьи 1 Лесного кодекса). Федеральный законодатель, определяя требования к использованию, охране, защите, воспроизводству лесов, исходит из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе, указывает в качестве целей освоения лесов обеспечение их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развитие лесной промышленности (статья 5, часть 1 статьи 12 Лесного кодекса). Использование лесов осуществляется с предоставлением или без предоставления лесного участка, установлением или без установления сервитута, публичного сервитута, изъятием или без изъятия лесных ресурсов, одним из видов использования лесов является заготовка древесины (часть 1 статьи 24 Лесного кодекса).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 25 Лесного кодекса Российской Федерации одним из видов использования леса является заготовка древесины. Заготовка древесины, как следует из положений статьи 29 настоящего Кодекса, представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с рубкой зеленых насаждений, их трелевкой, частичной переработкой, хранением и вывозом из леса древесины. Граждане и юридические лица осуществляют заготовку древесины на основании договора аренды лесных участков, а в случае осуществления заготовки древесины без предоставления лесного участка - договоров купли-продажи лесных насаждений. Приведенные законоположения позволяют сделать вывод, что по общему правилу заготовка древесины, как гражданами, так и юридическими лицами возможна на основании договора аренды лесных участков, что органы государственной власти, органы местного самоуправления не вправе использовать леса.

Вместе с тем федеральный законодатель, предусматривая в статье 29.1 Лесного кодекса особенности заготовки древесины отдельным категориям лиц, указал, что в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, допускается осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений (часть 2), то есть сделал исключение из общего правила, когда необходимо заготовить древесину не для извлечения прибыли.

В силу предписаний части 2 статьи 3 Лесного кодекса, если иное не установлено данным кодексом, другими федеральными законами, имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, лесных насаждений, древесины и иных добытых лесных ресурсов, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом Российской Федерации, которые содержат нормы, регулирующие отношения, связанные с изъятием имущества для государственных или муниципальных нужд.

Анализ норм гражданского и лесного законодательства, а также положений Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" позволяет сделать вывод, что государственными (муниципальными) нуждами признаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации (бюджетов муниципальных образований) и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), а также государственных (муниципальных) заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

Верховный Суд Российской Федерации в Обзоре судебной практики, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13 апреля 2016 года, разъяснив, что решение об изъятии земельного участка для государственных (муниципальных) нужд может быть принято только в исключительных случаях для достижения общественно полезных целей, реализация которых невозможна без вмешательства органов государственной власти или местного самоуправления в частные интересы, указал, что государственные или муниципальные нужды - это потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), осуществить которые невозможно без изъятия имущества, находящегося в частной собственности, обратив внимание, что получение выгоды другими частными субъектами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества, нельзя отнести к государственным или муниципальным нуждам.

Между тем статья 29.1 ЛК РФ предусматривает особенности заготовки древесины отдельными категориями лиц. В силу частью 4 статьи 29.1 ЛК РФ, в лесничествах, расположенных на землях лесного фонда, допускается осуществление заготовки древесины юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, относящимися в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" к субъектам малого и среднего предпринимательства, на основании договоров купли-продажи лесных насаждений.

Таким образом, в силу действующего законодательства субъекты малого и среднего предпринимательства имеют возможность на основании договоров купли-продажи лесных насаждений осуществлять заготовку древесины.

Согласно пункту "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются законы Российской Федерации и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (статья 76 Конституции Российской Федерации). Субъектам Российской Федерации предоставлено право путем принятия своих законов устанавливать исключительные случаи заготовки древесины на основании договора купли-продажи лесных насаждений (часть 6 статьи 75 Лесного кодекса Российской Федерации). В силу части 1 статьи 77 ЛК РФ, за исключением случаев, предусмотренных статьями 19 и 30 настоящего Кодекса, договор купли-продажи лесных насаждений заключается по результатам торгов на право заключения такого договора, которые проводятся в форме открытого аукциона. Как следует из преамбулы Областного закона N 542-ОЗ настоящий областной закон принят на основании части 2 статьи 29.1 и части 4.1 статьи 32 Лесного кодекса Российской Федерации.

В силу пункта 3 статьи 1 Закона N 542-ОЗ (подлежавшего применению в спорный период) к исключительным случаям заготовки древесины на основании договора купли-продажи лесных насаждений для обеспечения государственных или муниципальных нужд относится, в частности, заготовка древесины при проведении рубок в целях осуществления уставной деятельности государственными или муниципальными учреждениями, финансируемыми за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При этом, буквально данное положение закона не содержало запрета на участие иных лиц в аукционах, указывая лишь на цель использования древесины: заготавливаемая при данных рубках древесина будет использоваться для государственных или муниципальных нужд при осуществлении уставной деятельности государственными или муниципальными учреждениями.

Согласно пункту 1.1 Положения о министерстве природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Новгородской области, утвержденного Постановлением Правительства Новгородской области от 21.12.2017 № 466) (далее - Положение), Министерство природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Новгородской области является органом исполнительной власти Новгородской области, исполняющим полномочия в области лесных отношений и лесопромышленного комплекса, охраны окружающей среды, охраны и использования объектов животного мира, не относящихся к охотничьим ресурсам, и среды их обитания, особо охраняемых природных территорий, использования и охраны водных объектов, безопасности гидротехнических сооружений, государственной экологической экспертизы, недропользования, обращения с отходами, радиационной безопасности населения, обращения с радиоактивными отходами и использования атомной энергии, охраны атмосферного воздуха. В силу пункта 1.2 Положения Министерство является уполномоченным органом в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов и лесоразведения. В соответствии с пунктом 3.3.5 Положения к полномочиям Министерства отнесено, в частности, предоставление лесных участков, расположенных в границах земель лесного фонда, в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное пользование, заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях лесного фонда, подготовка, организация и проведение торгов на право заключения договоров аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, аукционов на право заключения договоров купли-продажи лесных насаждений, установление сервитутов, публичных сервитутов в отношении лесных участков, расположенных в границах земель лесного фонда.

Таким образом, Министерство является органом исполнительной власти Новгородской области, исполняющим полномочия в области лесных отношений и лесопромышленного комплекса, уполномоченным органом в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов и лесоразведения, а также уполномочено на проведение аукционов на право заключения договоров купли-продажи лесных насаждений.

Министерство имело 20 подведомственных автономных учреждений: 1) НОАУ "<данные изъяты>" 2) НОАУ "<данные изъяты>" 3) НОАУ "<данные изъяты>" 4) НОАУ "Д" 5) НОАУ "<данные изъяты>" 6) НОАУ "<данные изъяты>" 7) НОАУ "<данные изъяты>" 8) НОАУ "<данные изъяты>" 9) НОАУ "<данные изъяты>" 10) НОАУ "<данные изъяты>" 11) АУ "<данные изъяты>" 12) НОАУ "<данные изъяты>" 13) НОАУ "<данные изъяты>" 14) НОАУ "<данные изъяты>" 15) НОАУ <данные изъяты>" 16) НОАУ "<данные изъяты>" 17) НОАУ "<данные изъяты>" 18) НОАУ "<данные изъяты>" 19) НОАУ "<данные изъяты>" 20) НОАУ "<данные изъяты>" (далее - <данные изъяты>).

Правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам определяет Федеральный закон от 03.11.2006 N 174- ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон № 174-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона N 174-ФЗ автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах). На основании части 7 статьи 2 Закона N 174-ФЗ автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах, указанных в части 1 настоящей статьи. Согласно утвержденным Уставам НОАУ-лесхозы - учреждения являются некоммерческими организациями (п. 2.1 Устава), учреждения являются юридическими лицами и от своего имени могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (п. 2.2 Устава). НОАУ-лесхозы согласно п. 3.4.12 Уставов, помимо основной деятельности вправе осуществлять предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность, которая служит достижению целей, определенных Уставом Учреждения, и соответствующую, в частности, цели осуществления заготовки, переработки и реализации древесины, продукции второстепенных лесных ресурсов, семян, посадочного материала, продуктов переработки древесного сырья и лесохимии, производство и реализацию товаров народного потребления.

Следовательно, уставная деятельность государственных или муниципальных учреждений, финансируемых за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, не тождественна государственным (муниципальным) нуждам, поскольку включает в себя, в том числе предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность.

Таким образом, в спорный период, закрепленная в пункте 3 статьи 1 Закона N 542-ОЗ норма о возможности заготовки древесины при проведении рубок в целях осуществления уставной деятельности государственных или муниципальных учреждений, финансируемых за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, не может быть отнесена к исключительным случаям заготовки для обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Согласно пункту 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается создание дискриминационных условий.

В соответствии с частью 2 статьи 50 Лесного кодекса Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), а также заключать соглашения или осуществлять согласованные действия в области использования лесов, которые приводят или могут, привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно сведениям, из Единого государственного реестра юридических лиц, а также Уставам, учредителем НОАУ-лесхозов является Новгородская область, функции и полномочия учредителя от имени Новгородской области осуществляет Министерство. При этом, НОАУ-лесхозы в соответствии с пунктом 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции являются хозяйствующими субъектами.

В соответствии с частью 2 статьи 4 Закона N 174-ФЗ для автономного учреждения в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности, формируется и утверждается учредителем государственное (муниципальное) задание. В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственное (муниципальное) задание представляет собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). На основании части 1 статьи 4 Закона N 174-ФЗ основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано. В соответствии с частью 2.1 этой же статьи автономное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного задания.

Согласно пункту 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией. Из материалов дела следует и установлено антимонопольным органом, что Министерством в рассматриваемый период выдавались государственные задания на осуществление мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов НОАУлесхозами.

Вместе с тем, государственными заданиями НОАУ-лесхозов за 2017-2019 гг. не было установлено таких мероприятий как "заготовка древесины", "реализация древесины" или "торговля древесиной".

Кроме того, согласно частям 2 и 3 вышеуказанной статьи, лесное планирование является основой освоения лесов, расположенных в границах лесничеств. Документом лесного планирования является лесной план субъекта Российской Федерации. Лесной план Новгородской области утвержден Указом Губернатора Новгородской области от 28.12.2018 N 576 (далее - Лесной план).

Согласно разделу 5.4 Лесного плана "Деятельность государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений по охране, защите и воспроизводству лесов, а также мероприятиях по повышению эффективности их деятельности" перед Новгородскими областными автономными учреждениями поставлены следующие задачи и функции: обеспечение рационального, непрерывного и неистощительного использования лесов, исходя из принципов устойчивого управления лесами и сохранения биологического разнообразия лесов, повышения их потенциала, удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах на основе научно обоснованного многоцелевого использования леса в интересах Российской Федерации и Новгородской области; осуществление мер пожарной безопасности в лесах, тушение лесных пожаров; обеспечение воспроизводства, улучшения породного состава и качества лесов, повышения их продуктивности, производства семян лесных древесных и кустарниковых растений; сохранение средообразующих, защитных, водоохранных, оздоровительных, санитарногигиенических и иных полезных природных свойств лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду; сохранение биологического разнообразия и объектов историко-культурного и природного наследия на землях лесного фонда; НОАУ проводит мониторинг пожарной опасности в лесах с использованием космических систем наблюдения, авиационного и наземного патрулирования, с целью своевременного обнаружения лесных пожаров. Иных задач и функций НОАУ-лесхозов Лесным планом не установлено.

В силу части 1 статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации мероприятия по сохранению лесов, в том числе работы по охране, защите, воспроизводству лесов, лесоразведению, осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса, и лицами, которые используют леса и (или) на которых настоящим Кодексом возложена обязанность по выполнению таких работ. В соответствии с частью 4 статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации, в случаях, если осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не возложено в установленном порядке на государственные (муниципальные) учреждения, указанные в части 2 настоящей статьи, или на лиц, использующих леса, органы государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют закупки работ по охране, защите, воспроизводству лесов в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и настоящим Кодексом.

Таким образом, ни Лесным планом, ни государственными заданиями НОАУлесхозов перед данными учреждениями не стоит таких задач и не предусмотрено таких мероприятий как заготовка и (или) реализация древесины.

При этом необходимо отметить, что нужды автономных учреждений, в том числе в товарах, работах, услугах для целей коммерческого использования, не являются государственными или муниципальными нуждами.

Так, закупки для нужд автономных учреждений осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках).

В силу пункта 1 статьи 2 Закона о закупках, данный закон устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг, в частности, и автономными учреждениями. В силу части 1 статьи 1 указанного закона, целями регулирования настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 настоящей статьи (далее - заказчики), в товарах, работах, услугах, в том числе для целей коммерческого использования, с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее также - закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений. Регламентированный частью 4 статьи 1 Закона о закупках перечень отношений, на которые не распространяются требования Закона о закупках, не включает отношения по купле-продаже.

Между тем, для целей удовлетворения государственных и муниципальных нужд закупки проводятся в соответствии с положениями Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Следовательно, нужды отдельных видов юридических лиц не тождественны государственным (муниципальным) нуждам.

Учитывая, что затраты на заготовку лесных насаждений не включены в государственное задание, фактическое финансирование данных мероприятий под предлогом обеспечения государственных и муниципальных нужд недопустимо.

Новгородским областным судом было принято решение от 25.02.2021 по делу №, оставленное без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 08.07.2021, согласно которому пункт 3 статьи 1 Закона № 542- ОЗ признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу, поскольку данная норма вступила в противоречие с федеральным законодательством, имеющим большую юридическую силу.

При этом, в решении по делу № суд указал, что из оспариваемой нормы Закона № 542-ФЗ следует, что она, закрепляя преимущественные, по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, условия приобретения лесных насаждений для определенной категории хозяйствующих субъектов – государственных и муниципальных учреждений, финансируемых из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в целях осуществления ими своей уставной деятельности, может привести к ограничению конкуренции, что недопустимо.

При этом, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Признавая Министерство и НОАУ – лесхозы нарушившими пункты 3 и 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган исходил из того, что данными юридическими лицами были совершены действия, которые привели к ограничению конкуренции, совокупность которых свидетельствует об их согласованности.

Так, сотрудниками ФАС России были осмотрены рабочие места сотрудников Министерства и скопированы данные с рабочих компьютеров. По результатам анализа файлов и электронных писем сотрудников Министерства в ходе проверки ФАС России установлены документы, свидетельствующие о том, что Министерством целенаправленно проводятся соответствующие Лесные аукционы с указанными ограничениями по целевому использованию древесины, а также Министерство обладает информацией о том, что подведомственные учреждения - НОАУлесхозы используют приобретаемую древесину не для государственных или муниципальных нужд, а с целью перепродажи, то есть, в целях осуществления предпринимательской деятельности НОАУ-лесхозами о чем свидетельствует подробное описание содержания файлов решения Управления.

Посредством анализа обнаруженных документов Управление пришло к обоснованному выводу об осведомленности Министерства и целенаправленности его действий по созданию схемы реализации древесины "НОАУ-лесхозы", согласно которой благодаря преимущественному условию участия в торгах лесхозы смогут впоследствии реализовывать древесину на бирже и извлекать доход, при этом, Министерство стимулировало участие в торгах НОАУ-лесхозов в рамках "запланированных" для них объемов, а в актах проверок указывалось неосвоения данного объема в негативном ключе, в качестве замечания. В презентации указывается и на дефицит сырья для субъектов малого и среднего предпринимательства и на то, что победителями по таким лесным аукционам будут являться НОАУ-лесхозы.

Как следует из анализа презентации, стоимость древесины, реализуемой посредством Биржи в 7,73 выше стоимости, по которой НОАУ-лесхозы приобретают лесные насаждения, то есть стоимости, установленной постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2007 N 310 "О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности" Сведения о планировании реализации древесины НОАУ-лесхозами обнаружены в ходе осмотра интернет-сайта Министерства <данные изъяты>, на котором размещены сведения "Предполагаемый объем древесины, реализуемый через товарносырьевую биржу новгородскими областными автономными учреждениями - лесхозами в 2019 году". Также сведения о плановых показателях были представлены Министерством в ответе от 19.12.2019 № ПР-11076-И. В акте проверки НОАУ "<данные изъяты>", указано, что вырученные от реализованной в 2018 году древесины денежные средства израсходованы на выплату заработной платы, погашение кредиторской задолженности прошлых периодов по НДФЛ и страховым взносам, на уплату транспортного налога и УСН, а также пеней, штрафов и коммунальных платежей.

Также на рабочем столе рабочего персонального компьютера сотрудника Министерства был обнаружен файл "<данные изъяты>" датированный системой 20.02.2019. Файл представляет собой текстовый документ, в котором отмечается наличие минимальных цен по продаже древесины для НОАУ-лесхозов (в среднем 800 рублей за обезличенный кубический метр леса), а также указывается, что при подготовке документов для выставления на аукцион по закону № 542-ОЗ лесничествами совместно с лесхозами проводятся отводы и таксация лесов, в связи с чем, Управлением был сделан вывод о том, что специалисты НОАУ-лесхозов имеют доступ к формированию лотов (отвод делянок).

При этом подтверждается полное отсутствие поступлений в областной бюджет в 2018, 2019 и 2020 году от реализации лесных насаждений НОАУ-лесхозам.

В ходе рассмотрения антимонопольного дела бывший директор НОАУ "<данные изъяты>" ФИО2 представил письменные пояснения и указал что в период с 20.03.2017 по 17.05.2018 являлся директором НОАУ "<данные изъяты>", в его обязанности входило полное руководство Учреждением, контроль за исполнением государственного задания и иная финансово-хозяйственная деятельность учреждения. Пояснил, что поручал подчиненным сотрудникам осуществлять отводы лесосек. В последствии из отведенных лесосек Учреждением отбирались наилучшие, которые в дальнейшем выставлялись Комитетом на аукцион для данного НОАУ-лесхоза. При этом никаких специальных расчетов для определения суммы денежных средств, недостающей на исполнение государственного задания, не производилось, как указывает ФИО2., до заготовки древесины, определения затрат на строительство лесной дороги, прокладку лежневки и продажи конечному покупателю древесины в сортиментах, невозможно определить сумму, которую в итоге получит НОАУ-лесхоз. Между тем, объемы предполагаемой древесины для заготовок доводились в значительно больших объемах, чем требуется и никем не ограничивались. Также пояснил, что непосредственной нужды в древесине у НОАУ "<данные изъяты>" (возведение деревянных строений, изготовление пиломатериала и др.) не возникало.

Из объяснений бывшего должностного лица НОАУ "<данные изъяты>" от 29.05.2020 следует, что существовало негласное правило, согласно которому НОАУ-лесхозы участвуют в торгах только на территории своих муниципальных районов. Таким образом, НОАУ-лесхоз обладал информацией об отсутствии конкуренции на торгах в своем муниципальном районе, вероятности "проиграть" торги не существовало. Конкретные участки лесных насаждений изначально готовились и выставлялись под нужды НОАУ "Батецкий лесхоз". Также в случае, если Учреждение не успевало подать документы на участие в выставленном для него аукционе, то должностными лицами Министерства принимались меры - делались замечания. Древесина реализовывалась на корню, самостоятельно учреждение древесину не заготавливало.

Из объяснений бывшего должностного лица НОАУ "<данные изъяты>" от 05.06.2020 следует, что Министерством доводились объемы предполагаемой к заготовке древесины для НОАУ-лесхоза. При отводе участков силами НАОУ-лесхоза выбирались наиболее лучшие, рентабельные участки, которые впоследствии выставлялись на аукцион для данного лесхоза. Конкретной нужды непосредственно в древесине НОАУ-лесхоз не имел. Также пояснил, что за счет полученных от реализации древесины денежных средств 2 раза для нужд ГОКУ-лесничество приобретались автотранспортные средства - автомобили УАЗ. Денежные средства от реализованной древесины были в свободном распоряжении Учреждения. Вероятности "проиграть" торги при правильном оформлении документов не имелось. При этом предприниматели (субъекты малого и среднего предпринимательства) вынуждены были заготавливать древесину через НОАУ-лесхоз в силу того, что им доставались и меньшие объемы лесных насаждений, и менее качественные (менее рентабельные) участки.

Из объяснений бывшего должностного лица НОАУ "<данные изъяты>" от 29.05.2020 следует, что имелся прямое устное указание от руководства Комитета лесного хозяйства и лесной промышленности Новгородской области о том, чтобы каждый НОАУ-лесхоз участвовал в торгах по лесным насаждениям, находящимся на подведомственной данному учреждению муниципальном районе Новгородской области. Такие указания давались в устной форме на совещаниях. В исключительных же случаях, по устному согласованию с Комитетом, допускалось участие в иных муниципальных районах. Древесина реализовывалась на корню, самостоятельно учреждение древесину не заготавливало. Конкретной нужды непосредственно в древесине НОАУ-лесхоз не имел.

Из объяснений должностного лица НОАУ "<данные изъяты>" от 04.06.2020 следует, что силами НОАУ-лесхоза для нужд учреждения отбираются наиболее рентабельные участки лесных насаждений, большинство заготавливаемой древесины идет на реализацию (перепродажу). Министерство, посредством электронной почты устанавливало лимиты лесных насаждений, предназначенных для НОАУ "<данные изъяты>". Также пояснил, что имеются трехсторонние соглашения, в частности, по просьбе должностных лиц Министерства заключались такие соглашения, имеющие своей целью поддержание наиболее неблагополучных НОАУ-лесхозов. Хозяйствующий субъект (сторона соглашения) делал предоплату в адрес НОАУ "<данные изъяты>", который впоследствии принимал участие в торгах для нужд, в частности, как указано в объяснениях, НОАУ "<данные изъяты>". Также заключались агентские договоры, в частности агентские договоры с НОАУ "Батецкий лесхоз". По таким договорам НОАУ "<данные изъяты>" получал право на заготовку древесины, в том числе, на территории Крестецкого муниципального района.

Также НОАУ-лесхозы безвозмездно передавали в адрес Государственных областных казенных учреждений-лесничеств свое имущество. Так, НОАУ "<данные изъяты>" передан в адрес ГОКУ "Центр лесного хозяйства и регионального диспетчерского управления" автомобиль <данные изъяты>. НОАУ "<данные изъяты>" передано в адрес ГОКУ "<данные изъяты>" следующее имущество: - автомобиль <данные изъяты>; - автомобиль <данные изъяты>; - автомобиль <данные изъяты>; - часть здания площадью 362,0 кв. м; НОАУ "<данные изъяты>" передано в адрес ГОКУ "<данные изъяты>" здание конторы площадью 261 кв. м, НОАУ "<данные изъяты>" передано в адрес ГОКУ "<данные изъяты>" автомобиль <данные изъяты>; НОАУ "<данные изъяты>" передано в адрес ГОКУ "<данные изъяты>" следующее имущество: - Автомобиль <данные изъяты>; - Автомобиль <данные изъяты>. Таким образом, имущество, приобретенное НОАУ-лесхозами, передавалось в адрес подведомственных Министерству казенных учреждений. Министерство согласовывало передачу указанного имущества.

Таким образом, Министерство в результате реализации соглашения получало, помимо улучшения материального положения своих подведомственных учреждений НОАУ-лесхозов, также и обеспечение нужд ГОКУ-лесничеств в транспорте и недвижимом имуществе.

Денежные средства от реализации древесины также использовались на погашение задолженности НОАУ-лесхозов, приобретение автотранспорта, иного имущества. передаваемого государственными областными автономными учреждениями.

Вместе с тем, согласно части 5 статьи 2 Закона N 174-ФЗ собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения. В силу пункта 6 статьи 123.22 ГК РФ собственник имущества автономного учреждения несет субсидиарную ответственность только по обязательствам учреждения связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое в соответствии с абзацем первым настоящего пункта может быть обращено взыскание. Следовательно, обязательства автономного учреждения не могут являться обязательствами его собственника и не могут быть признаны государственной нуждой.

Вместе с тем, наличие соглашения о получении денежных средств с целью погашения задолженностей подтверждается приказом Министерства от 15.03.2019 № 302 «Об утверждении плана мероприятий «Дорожной карты по оздоровлению (оптимизации) Новгородских областных автономных учреждений "<данные изъяты>", подведомственных Министерству в рамках Закона № 542-ОЗ на 2019 год. Данный документом был предусмотрен объем древесины, направленный на ликвидацию кредиторской задолженности НОАУ-лесхозов.

Кроме того, НОАУ-лесхозами и министерством определялся размер дохода, который должны были получить данные учреждения для «компенсации затрат» на выполнение государственного задания. В состав необходимого дохода по согласованию сторон включались и затраты на выполнение мероприятий по заготовке древесины. В конечном счете, данные мероприятия выполнялись в подавляющем большинстве случаев, хозяйствующими субъектами по договорам с НОАУ-лесхозами. Таким образом, Министерство и НОАУ-лесхозы предусматривали в «доходах» также и денежные средства на заготовку лесных насаждений, то есть полученные денежные средства, помимо исполнения государственного задания, в любом случае расходовались также и на хозяйственную деятельность НОАУ-лесхозов. При этом, как отмечалось выше, государственные задания не предусматривали таких мероприятий.

Вышеизложенным способом поддерживается присутствие НОАУ-лесхозов как хозяйствующих субъектов на конкурентном рынке лесозаготовки. При этом, Министерство в своем акте указывало, на территории каких лесничеств (то есть, муниципальных районов) будет выставляться древесина для каждого конкретного НОАУ-лесхоза. В соответствующих графах дорожной карты указаны конкретные значения - объемы древесины, выделяемые каждому лесхозу.

Таким образом, и Министерство и НОАУ-лесхозы планировали получение древесины на бесконкурентной основе.

Кроме того, согласно данным по заготовке древесины НОАУ-лесхозами за 2017, 2018, 2019 и 1 полугодие 2020 гг., существенная часть денежных средств от реализации древесины шла не в "чистый доход" НОАУ-лесхозов, но учитывалась как расходы НОАУ-Лесхоза.

Таким образом, посредством реализации лесных насаждений финансировалась, в том числе, и деятельность хозяйствующих субъектов - НОАУ-лесхозов по заготовке древесины с последующей перепродажей.

В силу части 1 статьи 51 БК РФ неналоговые доходы федерального бюджета формируются в соответствии со статьями 41, 42 и 46 настоящего Кодекса, в том числе за счет: платы за использование лесов, расположенных на землях лесного фонда, в части минимального размера арендной платы и минимального размера платы по договору купли-продажи лесных насаждений, а также платы за использование лесов, расположенных на землях иных категорий, находящихся в федеральной собственности, - по нормативу 100 процентов. В силу статьи 57 БК РФ, неналоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации формируются в соответствии со статьями 41, 42 и 46 настоящего Кодекса, в том числе за счет: платы за использование лесов, расположенных на землях лесного фонда, в части, превышающей минимальный размер арендной платы и минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений, платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд, а также платы за использование лесов, расположенных на землях иных категорий, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, - по нормативу 100 процентов. Таким образом, плата по договору купли-продажи лесных насаждений является источником доходов федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации. В соответствии с п. 60 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184- ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов по осуществлению полномочий собственников лесных участков в пределах, установленных лесным законодательством относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). В силу части 4 ст. 69.2 БК РФ финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Таким образом, по общему правилу финансирование деятельности НОАУ-лесхозов по выполнению ими государственного задания должно осуществляться за счет бюджета субъекта Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 29 ЛК РФ заготовка древесины представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с рубкой лесных насаждений, а также с вывозом из леса древесины. Как следует из имеющихся в деле доказательств, на выполнение государственного задания идет не древесина, заготавливаемая на участках лесных насаждений, приобретаемых НОАУ-лесхозами на торгах на право купли-продажи лесных насаждений, а денежные средства, вырученные НОАУ-лесхозами за счет продажи такой древесины, то есть результат предпринимательской деятельности НОАУ-лесхозов.

Таким образом, Министерством для данных учреждений создаются преимущественные условия деятельности на товарном рынке с целью предоставления последним возможности систематического получения дохода в обход норм действующего законодательства.

Пунктом 8 статьи 2 Закона N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" предусмотрено, что доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение. Проверкой Федерального агентства по лесному хозяйству (далее - Рослесхоз), анализом информации министерства природных ресурсов Новгородской области установлено, что фактически самостоятельно НОАУ-лесхозы деятельности по заготовке древесины на данных участках в подавляющем большинстве случаев не осуществляют, торгуют древесиной "на корню", деятельность по лесозаготовке осуществляют их контрагенты - хозяйствующие субъекты.

Таким образом, осуществляется перепродажа НОАУ-лесхозами лесных насаждений, доступ к деятельности по заготовке древесины получают хозяйствующие субъекты по результатам выбора (отбора), проводимого НОАУ-лесхозами, а не по установленному Лесным кодексом Российской Федерации порядку проведения аукционов для субъектов малого и среднего предпринимательства. В случае участия в торгах иных хозяйствующих субъектов и наличия, таким образом, конкуренции, величина, на которую возрастет начальная цена (подлежащая перечислению в федеральный бюджет), подлежит перечислению в областной бюджет, из которого, в том числе, финансируется исполнение государственного задания подведомственных автономных учреждений Министерства.

Аналогичная позиция изложена и в письме Минприроды от 04.02.2016 N 04-16- 29/2164, согласно которому, принятие Федерального закона от 29.06.2015 N 206-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования лесных отношений" наряду с представлением возможности осуществления заготовки древесины субъектами малого и среднего предпринимательства на основании договора купли-продажи лесных насаждений создает механизм финансового обеспечения деятельности автономных и бюджетных учреждений (за счет средств, пополняющих бюджеты субъектов Российской Федерации).

Таким образом, участие в торгах субъектов малого и среднего предпринимательства, проведение торгов для данной категории хозяйствующих субъектов является надлежащим источником пополнения областного бюджета для целей финансирования соответствующей деятельности.

Как установлено Управлением на территории Новгородской области вырубки на основании договоров, заключенных по результатах аукционов на право заключения договоров купли-продажи лесных насаждений для удовлетворения нужд автономных учреждений носят массовый характер, цена, по которой НОАУ-лесхозы получают древесину является минимальной, так как конкуренция на торгах полностью отсутствует и к таким договорам не применяется коэффициент для определения расходов на обеспечение проведения мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов (применяемый к начальной цене аукционов на право заключения договоров куплипродажи лесных насаждений для малого и среднего предпринимательства и равный 4,07 в Новгородской области).

Таким образом сокращается наполняемость бюджета Новгородской области, увеличиваются объемы вырубки лесных насаждений, в стоимость которых не включены расходы на обеспечение проведения мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов. Между тем, в силу пункта 10 статьи 1 Лесного Кодекса Российской Федерации к основным принципам лесного законодательства, помимо прочих, относится принцип недопустимости использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления.

В рассматриваемой же ситуации леса лесного фонда Новгородской области используются непосредственно органом исполнительной власти Новгородской области - Министерством в результате реализации соглашения с НОАУ-лесхозами. Широкий спрос на древесину (лесные насаждения) подтверждается ценой заключаемых НОАУ-лесхозами договоров с контрагентами - СМП. Между тем, именно обеспечение широкого участия субъектов малого и среднего предпринимательства в торгах, проводимых непосредственно министерством для СМП, в настоящее время вынужденных приобретать древесину через посредников - НОАУлесхозы (что подтверждает спрос на нее именно на ликвидных участках, выделяемых под нужды НОАУ-лесхозов), способствовало бы пополнению бюджета Новгородской области.

Кроме того, проведенным Управлением анализа периодичности проведения аукционов, количество заключенных договоров, установлено, что случаи заготовки древесины якобы для государственных и муниципальных нужд носят не исключительный, а системный характер.

Вместе с тем, федеральный законодатель предоставил субъектам Российской Федерации право устанавливать случаи заготовки древесины на основании договоров купли-продажи как исключение из общих правил, предусмотрев в качестве условия для таких исключительных случаев заготовку древесины для обеспечения государственных или муниципальных нужд. Однако, количество выставленных Министерством лотов на аукционах на право заключения договоров купли-продажи лесных насаждений для учреждений, финансируемых из бюджетов бюджетной системы за период 2017-1 полугодие 2020 года составило 774, что не свидетельствует об исключительности таковых случаев. Всего в 2017 году проведено 7 аукционов на которые было выставлено 208 лотов, в 2018 году проведено 11 аукционов на которые было выставлено 265 лотов, в 2019 году проведено 13 аукционов, на которые было выставлено 209 лотов, в 1 полугодии 2020 года - 7 аукционов, на которые было выставлено 92 лота.

Между тем, право приобретения лесных насаждений на основании договора купли-продажи лесных насаждений субъектами малого и среднего предпринимательства прямо предусмотрено ч. 4 ст. 29.1 ЛК РФ. Запрет на участие субъектов малого и среднего предпринимательства в аукционах, проводимых с иными целями, не предусмотрен ЛК РФ. Положения Областного закона N 542-ОЗ запрета на участие субъектов малого и среднего предпринимательства также не содержат.

При этом, как следует из содержания пункта 3 ч. 18 ст. 78 ЛК РФ, отказ в допуске к участию в аукционе на его основании возможен лишь в тех случаях, когда представившее заявку на участие в аукционе лицо именно в силу ЛК РФ не имеет права на приобретение указанных насаждений.

При таких обстоятельствах, отклонение заявок субъектов малого и среднего предпринимательства на участие в аукционах является необоснованным. Данные лица могут участвовать в рассмотренных аукционах на общих основаниях. Таким образом, иным хозяйствующим субъектам создается ограничение доступа на товарный рынок.

НОАУ-лесхозы участвовали (в подавляющем большинстве случаев) лишь в тех аукционах по купле-продаже лесных насаждений, которые проводились на территории (муниципальном районе) деятельности их учреждения Следовательно, соглашение между НОАУ-лесхозами и Министерством привело к разделу товарного рынка по территориальному принципу, как отмечалось, ни в одном из проведенных аукционов не имелось конкуренции даже между НОАУ-лесхозами, которые заранее отводили участки лесных насаждений и обладали информацией о том, какой участок насаждений предназначен для них.

Таким образом, совершая действия по проведению соответствующих аукционов, Министерство добилось достижения поставленной цели - предоставления НОАУлесхозам исключительных условий (а не исключительных случаев) заготовки и реализации древесины, а НОАУ-лесхозы, соглашаясь с данной функцией, участвовали в таких аукционах и приобретали лесные насаждения в массовом порядке не для обеспечения государственных нужд, а с целью перепродажи и обеспечения себе финансового благополучия. Вышеуказанная цель была достигнута путем: - отсутствия конкуренции между НОАУ-лесхозами, приобретения древесины последними по минимально возможной цене; - наличия устойчивого спроса на лесные насаждения со стороны хозяйствующих субъектов, который может быть удовлетворен только посредством приобретения лесных насаждений у крупнейших перепродавцов лесных насаждений - НОАУ-лесхозов, а не непосредственно на торгах, проводимых в соответствии с ЛК РФ (вследствие отбора наилучших делянок именно для НОАУ-лесхозов). НОАУ-лесхозы, как автономные учреждения, самостоятельно формировали Планы финансово-хозяйственной деятельности.

Как следует из анализа планов финансовохозяйственной деятельности, разработанных учреждениями и утвержденных Министерством, во всех случаях Учреждения планировали значительные объемы поступлений денежных средств от приносящей доход деятельности. Самостоятельно учреждения, как следует из представленных пояснений руководителей (бывших руководителей) НОАУ-лесхозов, определяли лесные участки, которые будут выставляться на торги для нужд учреждений. Таким образом, самостоятельность при реализации соглашения у НОАУ-лесхозов имелась. Фактическая реализация соглашения невозможна была без участия НОАУ-лесхозов в рассмотренной схеме, в том числе отвода лесосек, участия в торгах. Министерством совместно с НОАУ-лесхозами ограничивалась (не допускалась) конкуренция на товарном рынке заготовке древесины. Такое соглашение носило рамочный характер, реализовывалось на регулярной основе.

По смыслу Закона о защите конкуренции антиконкурентное соглашение не предполагает обязательное согласование его участниками конкретных торгов, участие в которых предполагается, обязательную определенность относительно их формы (способа проведения торгов), количества, места и времени их проведения, а также выбор заранее той или иной стратегии поведения. При этом для сторон антиконкурентного соглашения может быть исключена потребность в каждом конкретном случае (по каждым торгам) дополнительно согласовывать участие в них в том или ином составе и (или) в полном составе. Общее антиконкурентное соглашение на относительную перспективу не требует "дополнительных соглашений", "дополнительных согласований" и само по себе является "рамочным", но при этом не менее, а более противоправным и посягающим на охраняемую законом конкурентную среду.

В рассматриваемом случае, как указано Управлением, фактически каждое действие сторон способствовало достижению поставленной цели - распределению государственных благ только для сторон соглашения, то есть привело к незаконному результату, при этом ситуация, когда на таком конкурентном рынке как лесозаготовка присутствует одна категория покупателей, один продавец, а конечный выгодоприобретатель аффилирован с разработчиками антиконкурентного соглашения, противоречит принципам конкуренции.

С учетом изложенного, Управление в решении 25.09.2020 по делу № пришло к выводам о нарушении Министерством и НОАУ-лесхозами статьи 16, в том числе пунктов 3 и 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, выразившегося в согласованных действиях на товарном рынке, которые привели к ограничению конкуренции – предоставлению НОАУ-лесхозам преимущественных условий заготовки древесины на территории Новгородской области, ограничению доступа на товарный рынок иным хозяйствующим субъектам, в частности субъектам малого и среднего предпринимательства, а также разделу товарного рынка по территориальному признаку.

Изложенные в упомянутом решении комиссии антимонопольного органа обстоятельства послужили основанием для возбуждения в отношении председателя Комитета лесного хозяйства Новгородской области ( в период с 10 марта 2017 -31 декабря 2017 года), первого заместителя министра природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Новгородской области – директора департамента лесного хозяйства (с 1 января 2018 года по 18 февраля 2020 года) Кудрицкого А.В. настоящего дела об административном правонарушении.

Факт вменяемого Кудрицкому А.В. административного правонарушения подтвержден собранными по делу доказательствами, в том числе, протоколом об административном правонарушении от 27 июля 2021 года, решением комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области от 25 сентября 2020 года, предписанием № 4 от 25 сентября 2020 года, и иными материалами дела, которым дана оценка на предмет допустимости, достоверности, - достаточности в соответствии с требованиями статьи 26.11 КоАП РФ.

В соответствии с требованиями статьи 24.1 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении на основании полного и всестороннего анализа собранных по делу доказательств установлены все юридически значимые обстоятельства совершения административного правонарушения, предусмотренные статьей 26.1 данного Кодекса. Совокупность установленных должностным лицом Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области фактических и правовых оснований позволяет прийти к выводу о том, что событие административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, установлены и доказаны на основании исследования перечисленных выше и иных представленных в материалы дела доказательств, являющихся достаточными и согласующимися между собой.

То обстоятельство, что решение УФАС от 25 сентября 2020 года о признании действий, нарушающими положения Федерального закона «О защите конкуренции», обжалуется в Арбитражном суде и не вступило в законную силу, не является определяющим для установления состава административного правонарушения.

Статьей 2.4 КоАП РФ предусмотрено, что должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Под должностным лицом в КоАП РФ следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях и др.

10 марта 2017 года Кудрицкий А.В. принят на должность председателя комитета лесного хозяйства Новгородской области, а с 1 января 2018 года занимал должность первого заместителя министра природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Новгородской области – директора департамента лесного хозяйства, в обязанности которого входило, в том числе, организация использования лесов, организация контроля за выполнением условий договоров купли-продажи лесных насаждений, заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организация и проведение соответствующих торгов.

Несогласие должностного лица с оценкой имеющихся в деле доказательств и с толкованием должностным лицом норм КоАП РФ и законодательства, подлежащих применению к рассматриваемым правоотношениям, не свидетельствует о том, что должностным лицом Управления федеральной антимонопольной службы по Новгородской области допущены существенные нарушения КоАП РФ и (или) предусмотренных им процессуальных требований, не позволившие всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Постановление вынесено уполномоченным должностным лицом органа административной юрисдикции в пределах срока давности привлечения к административной ответственности, установленного ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ для данной категории дел.

Административное наказание в виде административного штрафа назначено в минимальном размере санкции ч. 7 ст. 14.32 КоАП РФ, с учетом характера совершенного административного правонарушения, личности виновного, и отвечает принципам справедливости и соразмерности.

Нарушений процессуальных требований, влекущих безусловную отмену постановления административного органа, в ходе производства по делу не допущено.

Обстоятельств, которые в силу ст. 24.5 КоАП РФ могли бы повлечь прекращение производства по делу, не установлено.

Таким образом, постановление должностного лица административного органа являются законными и обоснованными, оснований для его отмены или изменения, в том числе по доводам жалобы, не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 30.6, 30.7 КоАП РФ, суд

р е ш и л:

Постановление заместителя руководителя управления – начальника отдела антимонопольного контроля Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области Аванесяна М.В. № от 12 августа 2021 года /резолютивная часть оглашена 9 августа 2021 года/, которым должностное лицо Кудрицкий А.В. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст. 14.32 КоАП РФ и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 20000 рубелей - оставить без изменения, а жалобу – без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано лицами, указанными в ст. 25.1-25.5 КоАП РФ, и должностным лицом, вынесшим постановление, в Новгородский областной суд с подачей жалобы через Новгородский районный суд или непосредственно в Новгородский областной суд в течение 10 суток со дня вручения или получения копии решения.

Судья А.И.Рыцарева