Гражданский кодекс часть 1

Судья Вологодского городского суда Вологодской области Давыдова О.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу ФИО1 на постановление временно исполняющего обязанности руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области ФИО2 от 03 июня 2019 года № по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ),

У С Т А Н О В И Л :

Постановлением временно исполняющего обязанности руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области ФИО2 от 03 июня 2019 года № начальник казенного учреждения Вологодской области «Центр обеспечения региональной безопасности» (далее - Казенное учреждение, КУ ВО «ЦОРБ»), ФИО1 привлечен к административной ответственности по ч.1 ст. 14.9 КоАП РФ, ему назначено наказание в виде штрафа в размере 15 000 рублей.

Не согласившись с постановлением, ФИО1 обратился в Вологодский городской суд с жалобой, в которой просил постановление отменить и производство по делу прекратить. В обоснование жалобы указал, что 10 февраля 2016 года по результатам проведенного открытого конкурса КУ ВО «ЦОРБ» с победителем конкурса ПАО «Ростелеком» был заключен государственный контракт № на создание автоматизированной системы «Аппаратно-программный комплекс «Безопасный город» для пилотных муниципальных образований Вологодской области: город Вологда, город Череповец, Вытегорский муниципальный район. Заказчиком указанной закупки выступило КУ ВО «Центр обеспечения региональной безопасности», а уполномоченным органом за размещение закупки и определение победителя выступил Комитет государственного заказа Вологодской области. Полагает, что государственный контракт был заключен в соответствии с Федеральным законом 44-ФЗ от 05.04.2013 года в пределах средств, предусмотренных на цели Государственной программы, утвержденной постановлением Правительства Вологодской области от 22 октября 2012 года, где ответственным исполнителем основного мероприятия по созданию АПК «Безопасный город» определен Комитет гражданской защиты и социальной безопасности Вологодской области. Комитет, как орган государственной исполнительной власти, может делегировать выполнение своих функций подведомственным государственным учреждениям, одним из которых является КУ ВО «ЦОРБ». К тому же Комитетом как главным распорядителем бюджетных средств были доведены до Казенного учреждения соответствующие лимиты бюджетных обязательств, что и стало основанием для процедуры закупки. Считает, что в решении УФАС не содержится обоснования того, каким образом наличие или отсутствие нормативно-правового акта Вологодской области, наделяющего Казенное учреждение полномочиями по проведению закупки и последующему заключению государственного контракта на создание АПК «Безопасный город», повлекло нарушение части 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции).

К тому же, ФИО1 в своей жалобе указывает, что Казенным учреждением правомерно было объединено выполнение работ по проектированию и работ по созданию АПК «Безопасный город» на территории Вологодской области в одну закупку и один государственный контракт. Также считает, что создание АПК «Безопасный город» в трех пилотных муниципальных образованиях в городе Вологде, городе Череповце и Вытегорском муниципальном района функционально и технологически связаны между собой и правомерно были объединены в одну закупку и в один государственный контракт. Полагает, что в действиях КУ ВО «ЦОРБ» отсутствуют нарушения части 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции, следовательно, отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного часть 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

В судебном заседании заявитель ФИО1 и его защитник Ермолин Р.А. поддержали доводы жалобы, просили удовлетворить, отменить вынесенное постановление, административное дело прекратить.

Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области по доверенности ФИО3 с доводами жалобы не согласился, полагал вынесенное постановление законными и обоснованным, назначенное наказание правомерно и соответствует санкции статьи, представлены письменные возражения.

Суд, заслушав участников процесса, исследовав материалы дела, считает, что жалоба начальника КУ ВО «ЦОРБ» ФИО1 подлежит удовлетворению, постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области № от 03 июня 2019 года следует отменить, производство по делу прекратить за отсутствием состава административного правонарушения по следующим основаниям:

Судом установлено, что Распоряжением Правительства РФ от 03.12.2014 № 2446-р была утверждена Концепция построения и развития аппаратно-программного комплекса "Безопасный город".

Главным координатором по вопросам внедрения и развития АПК «Безопасный город» определено Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Постановлением Правительства РФ от 20 января 2014 года № 39 была утверждена Межведомственная комиссия по вопросам, связанным с внедрением и развитием систем АПК «Безопасный город». Указанной межведомственной комиссией были разработаны Методические рекомендации АПК «Безопасный город» построение (развитие), внедрение и эксплуатация, утвержденные МЧС России от 22 февраля 2015 года.

На территории Вологодской области была утверждена Подпрограмма 4 "Построение и развитие АПК «Безопасный город» на территории Вологодской области в рамках Государственной программы "Обеспечение профилактики правонарушений, безопасности населения и территории Вологодской области в 2013 - 2020 годах", утвержденная Постановлением Правительства от 22.10.2012 года № 1220. Ответственным исполнителем Подпрограммы 4 является Комитет гражданской защиты и социальной безопасности области.

06 ноября 2015 года Первым заместителем Губернатора Вологодской области был утвержден План мероприятий «Дорожной карты» по реализации проекта АПК «Безопасный город», согласно которому Комитет гражданской защиты и социальной безопасности области и КУ ВО «ЦОРБ» являются ответственными исполнителями для подготовки необходимых документов для проведения открытого конкурса на создание Автоматизированной системы АПК «Безопасный город».

29 декабря 2015 года информация и документация о проведении открытого конкурса на создание АПК «Безопасный город» для пилотных муниципальных образований Вологодской области: города Вологды, города Череповца и Вытегорского муниципального района была опубликована на официальном сайте закупок. Заказчиком данной закупки, согласно конкурсной документации, являлось КУ ВО «ЦОРБ», уполномоченным органом на проведение закупки – Комитет государственного заказа Вологодской области.

10 февраля 2016 года по результатам проведенного открытого конкурса КУ ВО «ЦОРБ» с победителем конкурса ПАО «Ростелеком» заключен государственный контракт № на создание автоматизированной системы «Аппаратно-программный комплекс «Безопасный город» для пилотных муниципальных образований Вологодской области: город Вологда, город Череповец, Вытегорский муниципальный район».

Решением Комиссии Управления ФАС по Вологодской области от 29 декабря 2018 года КУ ВО «ЦОРБ» признано нарушившим части 2,3 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

На основании постановления Управления ФАС по Вологодской области от 03 июня 2018 года начальник КУ ВО «ЦОРБ» ФИО1 привлечён к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, в виде административного штрафа в размере 15000 руб. за ненадлежащее исполнение начальником Казенного учреждения служебных обязанностей, что повлекло совершение им действий, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством, а именно при организации и внедрении автоматизированной системы АПК «Безопасный город» для пилотных муниципальных образований Вологодской области: город Вологда, город Череповец, Вытегорский муниципальный район», КУ ВО «ЦОРБ» не было наделено полномочиями по созданию данной системы и проведенная закупка на создание автоматизированной системы не относится к нуждам Казенного учреждения. Также действия Казенного учреждения путем объединения в составе одной закупки требований по проектированию и созданию АПК «Безопасный город» в различных муниципальных образованиях, которые различны по технологическим и функциональным характеристикам, повлекли за собой ограничение конкуренции и, как следствие, картельному сговору путем сокращения числа хозяйствующих субъектов и в отказе от участия в закупке, а также создали возможность для нескольких хозяйствующих субъектов (ПАО «Ростелеком» и АО «ТЕХНОСЕРВЪ А/С») в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Действия начальника КУ ВО «ЦОРБ» ФИО1 квалифицированы по ч.1 ст. 14.9 КоАП РФ - действия (бездействие) должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности.

Суд с такой позицией Управления ФАС по Вологодской области согласиться не может по следующим основаниям:

Так, статья 24.1 КоАП РФ предусматривает, что задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

В соответствии с частью 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

Согласно статье 67 Устава Вологодской области от 18.10.2001 № 716-ОЗ органы исполнительной государственной власти области являются постоянно действующими, осуществляющими отраслевое, межотраслевое управление, специальные, контрольные, разрешительные, иные функции в соответствии с компетенцией, определенной действующим законодательством

Одним из таких органов исполнительной государственной власти области является Комитет гражданской защиты и социальной безопасности Вологодской области.

В соответствии с Положением о Комитете, утвержденным Постановление Правительства Вологодской области от 29.05.2012 № 563 (далее – Положение о Комитете) Комитет гражданской защиты и социальной безопасности Вологодской области осуществляет функции и полномочия учредителя подведомственных государственных учреждений области, в том числе анализирует итоги их деятельности (пункт 3.15.5).

В 2005 году создано КУ ВО «ЦОБР», функции и полномочия учредителя которого осуществляет Комитет гражданской защиты и социальной безопасности области.

В соответствии с пунктом 2.2. Устава КУ ВО «ЦОРБ» целью деятельности Казенного учреждения является обеспечение реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий Комитета.

Ответственным исполнителем Подпрограммы 4 "Построение и развитие АПК «Безопасный город» на территории Вологодской области в рамках Государственной программы является Комитет гражданской защиты и социальной безопасности области.

Таким образом, Комитет гражданской защиты и социальной безопасности может выполнять свои функции самостоятельно, так и делегировать их исполнение подведомственным ему государственным учреждениям, одним из которых является КУ ВО «ЦОРБ».

В соответствием с пунктом 3.15.8 Положения о Комитете, он осуществляет бюджетные полномочия главного администратора (администратора) доходов областного бюджета, главного распорядителя (распорядителя) и получателя средств областного бюджета в соответствии с законами области об областном бюджете на текущий финансовый год и плановый период.

В соответствии со статьей 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа) осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. Заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено настоящим Кодексом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

В соответствии с Методическими рекомендациями, утвержденными МЧС России, Заказчиком работ по построению (развитию) АПК "Безопасный город" может быть определен государственный орган (в том числе орган государственной власти), либо государственное казенное учреждение, действующее от имени субъекта Российской Федерации, уполномоченное принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени субъекта Российской Федерации и осуществляющее закупки. Государственным заказчиком, в соответствии со статьей 3 Федерального Закона № 4-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ), может быть также государственное казенное учреждение, действующее от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченное принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки.

Исходя из вышеуказанного, в качестве организации, осуществляющей закупки от имени органа государственной власти субъекта, в данном случае Комитета гражданской защиты и социальной безопасности области, может выступить государственное казенное учреждение, тем самым суд не усматривает в действиях КУ ВО «ЦОРБ» нарушений части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

Согласно конкурсной документации, утвержденной в 2015 году Комитетом государственного заказа области, объектом закупки является «Создание автоматизированной системы АПК «Безопасный город» для пилотных муниципальных образований Вологодской области: города Вологды, города Череповца и Вытегорского муниципального района».

Указанная система должна быть создана в 5 этапов в течение 4х лет, согласно графику исполнения государственного контракта.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона № 44-ФЗ государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Согласно статье 12 Федерального закона № 44-ФЗ заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а именно для достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации (в том числе федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации), государственными программами субъектов Российской Федерации (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов Российской Федерации), муниципальными программами;

В силу статьи 18 Федерального закона № 44-ФЗ при формировании плана закупок обоснованию подлежат объект и (или) объекты закупки исходя из необходимости реализации конкретной цели осуществления закупки, определенной с учетом положений статьи 13 настоящего Федерального закона, и установленных в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона требований к закупаемым заказчиком товару, работе, услуге (в том числе предельной цены товара, работы, услуги) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Правила описания объекта закупки установлены статьей 33 Федерального закона № 44-ФЗ, исходя из которых, суд приходит к выводу, что заказчик самостоятельно определяет предмет закупки, действующее законодательство не устанавливает какие-либо ограничения, касающиеся возможности совмещения разных объектов закупки в рамках предмета одного контракта. Заказчик самостоятелен в определении комплекса работ и последовательности их выполнения.

К тому же, создание АПК «Безопасный город» сразу в трех муниципальных образованиях функционально и технологически связаны между собой. Центр управления и автоматизирования системы АПК «Безопасный город» находится в городе Вологде, в городе Череповце и Вытегорском муниципальном районе установлен набор программного обеспечения, который технологически связан с центром управления в Вологде. АПК «Безопасный город» на территории Вологодской области является многокомпонентной единой информационной системой, оборудование которой территориально распределено по разным муниципальным образованиям. Оборудование, установленное в городе Вологде, интегрирует данные из двух других муниципальных образований, тем самым постоянно задействует свои вычислительные мощности для функционирования всей автоматизированной системы.

Данные выводы суда подтверждаются письмом заместителя министра МЧС России от 01 февраля 2018 года исх.№ФИО4, им же утверждены и Методические рекомендации «АПК «Безопасный город» построение (развитие), внедрение и эксплуатация» от 2015 года.

Из приведённых нормы закона и обстоятельств дела, следует, что объединение стадий проектирования и реализации в одном техническом задании на создание системы АПК «Безопасный город» сразу в трех муниципальных образованиях, а в последующем объединение в рамках одной закупки и контракта на последовательное выполнение стадий по созданию автоматизированной системы, не противоречит действующему законодательству и является наиболее эффективным в техническом, функциональном и материальном плане.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 30.7. КоАП РФ, по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится одно из следующих решений: об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 КоАП РФ.

Согласно ст. 24.5 КоАП РФ, производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению, при наличии отсутствия состава административного правонарушения.

Суд, с учётом установленных обстоятельств и приведённых норм закона, считает, что постановление Управления ФАС по Вологодской области о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № от 03 июня 2019 года о привлечении к административной ответственности начальника казенного учреждения Вологодской области «Центр обеспечения региональной безопасности» ФИО1 за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 14.9 КоАП РФ, следует отменить, производство по делу прекратить, за отсутствием состава административного правонарушения.

На основании изложенного руководствуясь ст.30.7-30.9 КоАП РФ, суд

Р Е Ш ИЛ :

Постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области № от 03 июня 2019 года о привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, отменить, производство по делу прекратить за отсутствием состава административного правонарушения.

Решение может быть обжаловано в Вологодский областной суд через Вологодский городской суд в течение 10 дней с даты получения решения суда.

Судья О.Н. Давыдова