Гражданский кодекс часть 1

23 декабря 2021 года судья Новгородского областного суда, расположенного по адресу: г. Великий Новгород, ул. Нехинская, д.55, стр.1, Константинова Ю.П.,

с участием представителя Управления Федерального казначейства по Новгородской области <...>,

рассмотрев в порядке пересмотра жалобы заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Новгородской области <...>, министра строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области Т.Р.В. на решение судьи Новгородского районного суда Новгородской области от 16 ноября 2021 года, вынесенное в отношении должностного лица – министра строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области Т.Р.В., по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 15.15.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ),

у с т а н о в и л :

10 августа 2021 года старшим контролером-ревизором контрольно-ревизионного отдела в финансово-бюджетной сфере Управления Федерального казначейства по Новгородской области <...> в отношении министра строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области Т.Р.В. составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 15.15.3 КоАП РФ, за нарушение условий предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на реализацию федерального проекта «Жилье» национального проекта «Жилье и городская среда» в части недостижения показателя результативности по вводу жилья в 2020 году.

Постановлением заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Новгородской области <...> от 21 сентября 2021 года министр строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области Т.Р.В. привлечен к административной ответственности по части 3 статьи 15.15.3 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде предупреждения.

Решением судьи Новгородского районного суда Новгородской области от 16 ноября 2021 года постановление заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Новгородской области от 21 сентября 2021 года в отношении Т.Р.В. отменено с возвращением дела об административном правонарушении в отношении Т.Р.В. в Управление Федерального казначейства по Новгородской области на новое рассмотрение.

Частью 5 статьи 30.9 КоАП РФ должностным лицам, вынесшим постановление о привлечении к административной ответственности, предоставлено право обжаловать в вышестоящий суд решение судьи районного суда, принятое по результатам рассмотрения жалобы на это постановление.

Подача в указанных случаях должностными лицами жалоб и их рассмотрение судьями регламентированы статьями 30.2-30.8 КоАП РФ, то есть осуществляются в порядке, предусмотренном для разрешения жалоб на не вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях (часть 3 статьи 30.9 КоАП РФ).

В жалобе, поданной в Новгородский областной суд, заместитель руководителя Управления Федерального казначейства по Новгородской области <...> просит отменить решение судьи и направить дело на новое рассмотрение в Новгородский районный суд, приводя доводы о том, что министерство строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области является государственным казенным учреждением, в связи с чем на его сотрудников распространяется возможность применения при назначении административного наказания части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ, соответственно, полагает, что оснований для отмены постановления заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Новгородской области <...> от 21 сентября 2021 года, принятого в отношении министра строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области Т.Р.В. по мотиву существенных процессуальных нарушений, допущенных при назначении административного наказания, у судьи не имелось.

В жалобе, поданной министром строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области Т.Р.В., содержится просьба об отмене решение судьи Новгородского районного суда от 16 ноября 2021 года; среди доводов жалобы указано, что принятое судьей решение не соответствует требованиям пункта 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ, поскольку не дана оценка оспариваемому Т.Р.В. факту привлечения к административной ответственности и не установлено нарушений, которые не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

В судебное заседание не явились надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела Т.Р.В., его защитник и заместитель руководителя Управления Федерального казначейства по Новгородской области <...>. С учетом сведений о надлежащем извещении участников процесса, при отсутствии ходатайств и других оснований для отложения судебного разбирательства, судьей дело рассмотрено без участия указанных лиц.

В судебном заседании представитель Управления Федерального казначейства по Новгородской области <...> дал пояснения, поддержав доводы жалобы заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Новгородской области <...>.

Проверив материалы дела об административном правонарушении в полном объеме, изучив доводы жалоб, судья приходит к следующим выводам.

Согласно части 3 статьи 15.15.3 КоАП РФ нарушение финансовым органом, главным распорядителем (распорядителем) или получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, порядка и (или) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14 настоящего Кодекса, – влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

Из материалов дела следует, что 23 декабря 2019 года между Минстроем России и Правительством Новгородской области заключено Соглашение <...> на предоставление из федерального бюджета в 2020 году бюджету Новгородской области субсидии на мероприятия по стимулированию программ развития жилищного строительства в рамках федерального проекта «Жилье» подпрограммы «Создание условий для обеспечения доступным и комфортным жильем граждан России» государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации».

В соответствии с пунктом 6.1.1 Соглашения <...> на Министерство строительства, архитектуры и территориального развития Новгородской области возложена функция по исполнению Соглашения (координации исполнения).

Пунктом 6.1.2.3 Соглашения определена необходимость обеспечения достижения целевых показателей по каждому проекту жилищного строительства, включенному в состав регионального проекта, установленных в соответствии с приложением №8 к настоящему Соглашению. В приложении №8 содержится перечень проектов жилищного строительства, реализуемых в рамках регионального проекта, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, где обозначен проект комплексного развития территории 147 Псковского жилищного района Великого Новгорода с целевым показателем по вводу жилья в 2020 году 43 тыс. кв.м.

На основании приказа от 20 апреля 2021 года <...> «О назначении плановой выездной проверки Министерства строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области» Управлением Федерального казначейства по Новгородской области проведена проверка соблюдения целей, порядка и условий предоставления из федерального бюджета бюджетом субъектов Российской Федерации субсидий на реализацию федерального проекта «Жилье» национального проекта «Жилье и городская среда» за период с 01 января 2020 года по 01 апреля 2021 года.

По результатам проверки установлено, что министром строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области Т.Р.В. 01 января 2021 года нарушены требования части 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпункта «б» пункта 10 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации от 30 сентября 2014 года №999, пункта 6.1.2.3 Соглашения <...> в части недостижения показателя результативности использования субсидии по вводу жилья в 2020 году, поскольку фактический объем ввода жилья составил вместо 43 тыс. кв.м. – 39,9 тыс. кв.м., что послужило основанием для возбуждения в отношении Т.Р.В. дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 15.15.3 КоАП РФ, и привлечения его к административной ответственности постановлением заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Новгородской области <...> от 21 сентября 2021 года.

Указанным постановлением Т.Р.В. признан виновным в совершении административного правонарушения и ему назначено наказание в виде предупреждения с применением положений статьи 4.1.1 КоАП РФ.

При рассмотрении дела об административном правонарушении по жалобе Т.Р.В. судья районного суда пришел к выводу о незаконности состоявшегося по делу постановления ввиду нарушения должностным лицом Управления Федерального казначейства по Новгородской области при решении вопроса о назначении административного наказания в виде предупреждения норм материального и процессуального права.

Данный вывод основан на требованиях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, оснований не согласиться с ним не имеется.

Согласно статье 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

В соответствии с общими правилами назначения административного наказания, основанными на принципах справедливости, соразмерности и индивидуализации ответственности, административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (часть 1 статьи 4.1 названного Кодекса).

В части 1 статьи 1.4 КоАП РФ воспроизведен и конкретизирован закрепленный частью 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации принцип равенства всех перед законом.

Одновременно частью 3 указанной статьи допускается наличие особых условий применения мер административной ответственности в отношении являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц, а также руководителей и иных работников указанных юридических лиц, совершивших административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций.

Так, частью 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ предусмотрена возможность замены наказания в виде административного штрафа предупреждением некоммерческим организациям, а также являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридическим лицам, а также их работникам за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение при наличии обстоятельств, предусмотренных частью 2 статьи 3.4 настоящего Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.

Из буквального содержания части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ следует, что наказание в виде административного штрафа может быть заменено только при наличии совокупности приведенных в этой норме условий и только перечисленным в ней субъектам.

Министерство строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области к перечисленным в части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ субъектам не относится.

Заместитель руководителя Управления Федерального казначейства по Новгородской области, указав на отсутствие обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность, проверив сведения о привлечении Т.Р.В. к административной ответственности за правонарушения в сфере бюджетных правоотношений, признал положения части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ подлежащими применению в рассматриваемом случае и назначил министру строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области Т.Р.В. административное наказание в виде предупреждения.

Однако, как верно указано судьей районного суда, должностным лицом Управления Федерального казначейства по Новгородской области в данном случае необоснованно дано расширительное толкование статье 4.1.1 КоАП РФ.

При этом необходимо принимать во внимание, что указанной статьей Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях дополнен Федеральным законом от 03 июля 2016 года №316-ФЗ в целях дифференциации административных наказаний и правил их применения к различным категориям (видам) юридических лиц. На возможность такой дифференциации обращено внимание федерального законодателя в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2014 года №4-П.

Таким образом, при рассмотрении дела об административном правонарушении должностным лицом Управления Федерального казначейства по Новгородской области допущено существенное нарушение правил назначения наказания, предусмотренных статьей 4.1.1 КоАП РФ, которое привело к неправильному разрешению дела, что не отвечает требованиям статьи 24.1 КоАП РФ, в частности, о разрешении дела в соответствии с законом.

Допущенное должностным лицом Управления Федерального казначейства по Новгородской области нарушение предусмотренных статьей 4.1.1 КоАП РФ правил назначения наказания является существенным, имеет фундаментальный, принципиальный характер, повлияло на исход дела и привело к неправильному его разрешению.

В связи с чем в рассматриваемом случае судьей районного суда объективно установлены основания для отмены постановления должностного лица Управления Федерального казначейства по Новгородской области.

Доводы жалобы заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Новгородской области <...> о применении положений статьи 4.1.1 КоАП РФ в отношении органов государственной власти, подлежат отклонению.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, в целях дифференциации административных наказаний и правил их применения к различным категориям (видам) юридических лиц допускается наличие особых условий применения мер административной ответственности в отношении являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц (с 19 декабря 2020 года – в отношении также «некоммерческих организаций» в соответствии с Федеральным законом от 08 декабря 2020 года №410-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»), а также руководителей и иных работников указанных юридических лиц, совершивших административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. Установление особых условий (специальных правил) назначения административных наказаний, предусматривающих замену административного штрафа на предупреждение, не лишено разумного обоснования и непосредственно само по себе, т.е. как рассчитанное на применение к указанным лицам, не выходит за рамки дискреционных полномочий федерального законодателя (Определения от 21 сентября 2017 года №1790-О и от 10 октября 2017 года №2255-О).

Наличие таких специальных правил (особых условий) назначения административных наказаний, касающихся субъектов малого и среднего предпринимательства (с декабря 2020 года – некоммерческих организаций), а также их работников (руководителей и иных должностных лиц), ориентирует органы административной юрисдикции на приоритетное применение к ним за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное посредством государственных или муниципальных контрольно-надзорных мероприятий, административного наказания в виде предупреждения, в том числе в случаях, когда санкция соответствующей статьи Особенной части КоАП Российской Федерации не предусматривает возможности его назначения, что, по сути, согласуется с основными целями и принципами государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации (статья 6 Федерального закона от 24 июля 2007 года №209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»).

Исследуя правовую природу и значение административного штрафа в качестве одного из основных видов административного наказания, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 25 февраля 2014 года №4-П уже обращал внимание на то, что его применение, особенно сопряженное с существенным денежным обременением, способно повлечь за собой для отдельных коммерческих организаций, относящихся, как правило, к субъектам малого предпринимательства, и тем более – для осуществляющих социальные, культурные, образовательные, научные и другие функции некоммерческих организаций избыточные, вплоть до вынужденной ликвидации, последствия, а потому для федерального законодателя не исключается возможность снижения минимальных размеров административных штрафов, установления более мягких альтернативных санкций, дифференциации размеров административных штрафов для различных категорий (видов) юридических лиц, а также уточнения (изменения) правил наложения и исполнения административных наказаний. И хотя приведенная правовая позиция была сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации при оценке законодательного регулирования, касающегося административной ответственности юридических лиц, ее значение объективно не исчерпывается лишь их кругом, а предполагает возможность адекватной реализации и в отношении граждан и должностных лиц.

Положения части 3 статьи 3.4 и части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ не распространяют особые условия назначения административных наказаний, оговаривающие замену административного штрафа предупреждением, на случаи привлечения к административной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Статья 15.15.3 КоАП РФ, включая её часть 3, направлена на административно-правовую охрану бюджетных правоотношений, связанных с предоставлением межбюджетных трансфертов.

Объективную сторону данного правонарушения составляет нарушение главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим межбюджетные трансферты, и (или) финансовым органом, главным распорядителем (распорядителем), получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий их предоставления.

Согласно санкции части 3 статьи 15.15.3 КоАП РФ за совершение указанного в ней административного правонарушения административному наказанию в виде административного штрафа или дисквалификации подлежат должностные лица, что в силу положений части 1 статьи 1.4 и статьи 2.4 КоАП РФ означает возможность привлечения к ответственности за соответствующее административное правонарушение должностных лиц органов, участвующих в предоставлении и получении межбюджетных трансфертов, к которым в первую очередь отнесены государственные и муниципальные органы.

На примере применения положений части 1.4 статьи 7.30 КоАП РФ в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2017 года №2255-О разъяснено, что отсутствие возможности заменить при назначении должностному лицу органа местного самоуправления (муниципальному служащему) административного наказания – административный штраф на предупреждение – принимая во внимание возложенную Конституцией Российской Федерации на государство и всех действующих от его имени субъектов публичной власти, включая органы (должностные лица) местного самоуправления, общую обязанность признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина в качестве высшей ценности, определяющей смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и правосудия (статья 2; статья 15, часть 2; статья 18 Конституции Российской Федерации), – не носит произвольного характера и не расходится с конституционным принципом юридического равенства.

Помимо прочих условий, установленных статьей 4.1.1 КоАП РФ для возможности замены административного штрафа на предупреждение, основополагающим условием для применения указанной нормы КоАП РФ является то обстоятельство, что административное правонарушение совершено впервые, то есть преференция, предусмотренная статьей 4.1.1 КоАП РФ, является исключительной. При этом при рассмотрении вопроса о возможности замены административного штрафа на предупреждение должны учитываться совершенные ранее иные административные правонарушения, в том числе не являющиеся однородными по отношению к рассматриваемому правонарушению (пункт 43 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации №4 (2018), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26 декабря 2018 года).

В рамках данного дела исследовались сведения исключительно о привлечении Т.Р.В. к административной ответственности за правонарушения в сфере бюджетных правоотношений, что противоречит приведенным выше разъяснениям.

Таким образом, вывод заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Новгородской области <...> о возможности в рассматриваемом случае заменить должностному лицу министерства строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области наказание в виде административного штрафа на предупреждение является неправомерным.

В силу пункта 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания.

Из данной нормы следует, что не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении может быть отменено в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, только в одном случае, – когда потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания.

В данном случае по жалобе лица, привлекаемого к административной ответственности, постановление по делу об административном правонарушении отменено судьей районного суда ввиду существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных указанным выше Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

По изложенным выше мотивам также подлежат отклонению доводы жалобы Т.Р.В.

При таких обстоятельствах, постановление должностного лица было правомерно отменено, а дело возвращено на новое рассмотрение в Управление Федерального казначейства по Новгородской области.

Доводы жалоб не могут являться основанием для их удовлетворения, поскольку основаны на неверном толковании закона.

Обжалуемое решение судьи сомнений в своей законности не вызывает, является правильными и оснований для его отмены или изменения не усматривается.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 30.7, 30.9 КоАП РФ, судья

р е ш и л :

решение судьи Новгородского районного суда Новгородской области от 16 ноября 2021 года, вынесенное в отношении должностного лица – министра строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области Т.Р.В. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 15.15.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, – оставить без изменения, а жалобы заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Новгородской области <...>, министра строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области Т.Р.В. – без удовлетворения.

Решение вступает в законную силу с момента вынесения.

Судья Ю.П. Константинова