Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании протест заместителя прокурора Туркменского района Ставропольского края Есипенко В.А. на постановление УФАС по СК от 03.10.2017 г. о прекращении дела об административном правонарушении в отношении главы администрации Новокучерлинского сельсовета Туркменского района Ставропольского края ФИО1, в связи с отсутствием события правонарушения

установил:

ДД.ММ.ГГГГ постановлением Управления Федеральной антимонопольной службы по <адрес>№ производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.29 КРФобАП в отношении должностного лица – главы администрации муниципального образования Новокучерлинского сельсовета <адрес>ФИО1 прекращено на основании п. 1 ч. 1 ст. 24.5 КРФобАП, в связи с отсутствием события административного правонарушения.

Заместитель прокурора <адрес>Есипенко В.А., не согласившись с вышеназванным постановлением, подал в суд протест, в котором просит постановление заместителя руководителя УФАС по СК ФИО2 о прекращении производства по делу об административном №ДД.ММ.ГГГГ отменить и дело об административном правонарушении направить в УФАС по СК на новое рассмотрение. В обоснование заявленных требований указал следующее.

Постановление от ДД.ММ.ГГГГ№ о прекращении производства по делу поступило в прокуратуру района ДД.ММ.ГГГГ. Данное постановление вынесено незаконно и подлежит отмене по следующим основаниям. Главе Новокучерлинского сельсовета апелюха В.И. вменяется то, что он, в нарушение требований ч. 1 ст. 8, ч.ч. 1, 5 ст. 24, п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ при осуществлении закупок ДД.ММ.ГГГГ и ДД.ММ.ГГГГ применил дробление единого предмета закупки на множество однотипных договоров, направленное на формальное соблюдение условий, необходимых для заключения договора неконкурентным способом, с единственным поставщиком. Данный вывод следует из того, что вышеуказанные договоры образуют единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную двумя договорами для формального соблюдения ограничения, предусмотренного п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ, а действия Заказчика направлены на ограничение конкуренции путем не допуска других предпринимателей к участию в закупке. При рассмотрении дела об административном правонарушении в отношении ФИО1 заместитель руководителя У ФАС по СК ФИО2 ссылается на п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе, в соответствии с которым закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случаях осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую сто тысяч рублей, а учитывая, что цена двух сделок, каждая из которых не превысила сто тысяч рублей, нарушения п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе, не допущены. В соответствии со ст. 26.11 КоАП РФ должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу. Согласно п. 6 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ в постановлении должно быть указано мотивированное решение по делу. Между тем нет никаких оснований для исключения из общего объема приводимых мотивов тех из них, которые касаются судьбы доказательств. Причем предполагается, что в постановлении должно быть отражено достаточно доводов и ссылок на признание доказательств недопустимыми, иначе сделанные выводы будут считаться необоснованными, и не смогут быть проверены вышестоящими инстанциями. Представляется, что не любое нарушение, допущенное при собирании доказательств, может повлечь их недопустимость, а только существенное.

Так, основанием для возбуждения прокуратурой района в отношении главы Новокучерлинского сельсовета ФИО1 дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ, явилось то, что при заключении заказчиком договоров на выполнение работ по ямочному ремонту дорог в <адрес>: от ДД.ММ.ГГГГ№ на сумму 99 876 руб., от ДД.ММ.ГГГГ№ на сумму 99 876 руб., с единственным подрядчиком Туркменским филиалом ГУП «Ипатовское дорожное ремонтно - строительное управление», хотя формально и соблюдены требования п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе, тем не менее действия Заказчика направлены на ограничение конкуренции путем не допуска других предпринимателей к участию в закупке. Договоры заключены с одним и тем же поставщиком в один и тот же временной промежуток - апрель 2017 года и образуют единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную двумя договорами для формального соблюдения ограничения, предусмотренного п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ. Заказчиком администрации Новокучерлинского сельсовета является его глава ФИО1, который в нарушение требований ч. 1 ст. 8, ч.ч. 1, 5 ст. 24, п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ при осуществлении закупок ДД.ММ.ГГГГ и ДД.ММ.ГГГГ применил дробление единого предмета закупки на множество однотипных договоров, направленное на формальное соблюдение условий, необходимых для заключения договора неконкурентным способом, с единственным поставщиком. В нарушение ст. 26.11, п. 6 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ заместитель руководителя УФАС по СК ФИО2, являясь должностным лицом, осуществляющим производство по делу об административном правонарушении, не провела оценку доказательств по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, вынесенное ею постановление № о прекращении производства по делу на основании п. 1 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, в связи с отсутствием в его действиях события административного правонарушения является не мотивированным, поскольку не приведено ни одного довода, по которым она не усматривает в действиях ФИО1 умысла на дробление единого предмета закупки на множество однотипных договоров, направленное на формальное соблюдение условий, необходимых для заключения договора неконкурентным способом, с единственным поставщиком. Постановление № о прекращении производства по делу на основании п. 1 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ вынесено заместителем руководителя УФАС по СК ФИО2 даже не смотря на то, что опрошенный в прокуратуре района ФИО1 пояснил, что при выборе способа закупки работ по ямочному ремонту дорог в <адрес>, подлежащих выполнению в апреле 2017 года, у него имелась возможность применить конкурентный способ определения подрядчика. Однако, с целью сокращения времени проведения процедуры закупок указанных работ, а также упрощения данной процедуры, им было принято решение о разделении данной закупки на две, что позволило заключить договоры в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 9З Федерального закона № 44-ФЗ. При этом он осознавал, что искусственное «дробление» единой закупки на множество закупок до ста тысяч рублей направлено на избежание конкурентной процедуры, что по своей сути не соответствует целям введения законодателем такой возможности заключения контракта без проведения торгов. Кроме того, следует отметить, что расходы по ямочному ремонту дорог отнесены на КБК 201010№, остаток лимитов бюджетных обязательств по указанному КБК по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ составил 648 800 рублей, на ДД.ММ.ГГГГ – 1 001 532рублей, что подтверждает отсутствие объективных причин для дробления заказов.

Заявитель - заместитель прокурора <адрес>Есипенко В.А. в судебном заседании доводы протеста поддержал в полном объеме, пояснил, что у должностного лица главы Новокучерлинского сельсовета <адрес>ФИО1 была возможность для проведения одной закупки. ФИО1 пояснил, что он хотел упростить процедуру закупок, до празднования майских праздников провести ремонтные работы. Считает, что вынесенное постановление УФАС основано на неверном толковании закона. ФИО1 было создано дробление закупок.

Заинтересованное лицо - глава администрации МО Новокучерлинского сельсовета <адрес>ФИО1 в судебное заседание не явился, о месте и времени рассмотрения дела был извещен надлежащим образом.

Представитель заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по <адрес> в судебное заседание не явился, о месте и времени рассмотрения дела был извещен надлежащим образом.

Изучив доводы протеста, выслушав пояснения заявителя – заместителя прокурора района, просившего удовлетворить протест в соответствии со сложившейся судебной практикой, проверив материалы административного дела, суд пришел к следующему выводу.

В соответствии со ст. 25.11 КРФобАП прокурор в пределах своих полномочий вправе приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле.

Из материалов дела следует,что прокуратурой <адрес> проведена проверка исполнения требований Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в деятельности муниципального заказчика - администрации Новокучерлинского сельсовета <адрес>, в ходе которой установлено, что при заключении заказчиком договоров на выполнение работ по ямочному ремонту дорог в <адрес>: от ДД.ММ.ГГГГ№ на сумму 99 876 рублей, от ДД.ММ.ГГГГ№ на сумму 99 876 рублей, договора были заключены с подрядчиком Туркменским филиалом ГУП «Ипатовское дорожное ремонтно - строительное управление».

ДД.ММ.ГГГГ и.о. прокурора <адрес> СК вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении должностного лица - главы администрации МО Новокучерлинского сельсовета ФИО1 по ч. 1 ст. 7.29 КРФобАП. В постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении указано, что договоры заключены с одним и тем же поставщиком в один и тот же временной промежуток - апрель 2017 года и образуют единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную двумя договорами для формального соблюдения ограничения, предусмотренного п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ. Указанное постановление передано для рассмотрения в соответствии со ст. 23.3 КРФ об АП в УФАС по СК.

ДД.ММ.ГГГГ заместителем руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по <адрес>ФИО2 по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении, вынесено постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении №, в связи с отсутствием события административного правонарушения.

Согласно части 1 статьи 7.29 КРФобАП принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее также - законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок), за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 2.1 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере тридцати тысяч рублей.

Согласно пункта 4 части 1 статьи 93 Федерального закона ДД.ММ.ГГГГ № 44-ФЗ (далее – Закон № 44-ФЗ), закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать пять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона № 44-ФЗ, законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и состоит из Федерального закона № 44-ФЗ и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ч. 1 ст. 1 Федерального закона № 44-ФЗ. При этом нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать Федеральному закону № 44-ФЗ.

Согласно ч. 1 ст. 24 Закона № 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Согласно части 5 указанной статьи Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 Федерального закона № 44-ФЗ. При этом заказчик не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

В силу ч. 2 ст. 24 Закона № 44-ФЗ, конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

На основании ч. 2 ст. 48 Закона № 44-ФЗ, заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных статьями 56, 57, 59, 72, 83, 84 и 93 настоящего Федерального закона.

Согласно части 6.1 статьи 10 утратившего силу с ДД.ММ.ГГГГ Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», под одноименными товарами, одноименными работами, одноименными услугами понимались товары, работы, услуги, относящиеся к одной группе товаров, работ, услуг в соответствии с номенклатурой товаров, работ, услуг для нужд заказчиков, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов.

В отличие от ранее действовавшего Федерального закона № 94-ФЗ, в котором ограничение на заказы на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг было прямо установлено (п. 14, 14.1 ч. 2 ст. 55 94-ФЗ), Закон № 44-ФЗ не содержит понятия одноименности товаров, работ, услуг и не ограничивает возможность приобретения группы идентичных по содержанию работ по основанию, предусмотренному п. 5 ч. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ.

Понятие же идентичности, равно как и понятие однородности товаров, работ и услуг, приведены в ч.ч. 13 - 15 ст. 22 Закона № 44-ФЗ с целью определения соответствия товаров, работ и услуг, представленных на рынке, для обоснования цены товаров, работ и услуг, которые планирует приобретать заказчик. Таким образом, указанные понятия даны для определения возможности использования цен товаров, работ, услуг, представленных на рынке, для установления начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Перечень случаев, в которых закупка может осуществляться у единственного поставщика, установлен в ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ. Закупка товаров (работ, услуг) у единственного поставщика является наиболее удобной для большинства заказчиков в том случае, если цена контракта незначительна. Закон разрешает закупать у единственного поставщика по выбору заказчика любые товары (работы, услуги) на сумму не более 100000 рублей по одному контракту (п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ). Тем не менее годовой объем таких закупок ограничен (за исключением закупок для нужд сельских поселений) и не должен превышать одного из следующих значений: 2 000000 рублей; 5% от совокупного годового объема закупок, составляя при этом не более 50 000000 рублей.

Согласно статье 26.1 КРФобАП РФ при разбирательстве по делу об административном правонарушении выяснению подлежат обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а именно: наличие события административного правонарушения; виновность лица в совершении административного правонарушения; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

В рассматриваемом случае установлено, что между администрацией Новокучерлинского сельсовета <адрес> и Туркменским филиалом ГУП «Ипатовское дорожное ремонтно-строительное управление» были заключены договора на выполнение работ по ямочному ремонту дорог в <адрес>: от ДД.ММ.ГГГГ№ на сумму 99 876 рублей, от ДД.ММ.ГГГГ№ на сумму 99 876 рублей.

По мнению суда, доводы прокурора о том, что два контракта заключенные с ГУП «Ипатовское дорожное ремонтно-строительное управление» на проведение работ по ямочному ремонту дорог, образуют единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную двумя самостоятельными контрактами для формального соблюдения ограничения, предусмотренного пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, с целью ухода от процедур, предусмотренных данным Законом, являются ошибочными. Несмотря на аналогичные предметы, единые сроки выполнения работ и дату заключения контрактов, основания для признания вышеперечисленной группы контрактов единой сделкой отсутствуют.

Согласно п. 4 ст. 421 ГК РФ условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами, таким образом, свобода договора выражается в возможности самостоятельного определения сторонами условий договора. В тоже время согласно п. 1 ст. 422 ГК РФ договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

В соответствии с ч. 2 ст. 170 ГК РФ притворная сделка, то есть сделка, которая совершена с целью прикрыть другую сделку, в том числе сделку на иных условиях, ничтожна. К сделке, которую стороны действительно имели в виду, с учетом существа и содержания сделки применяются относящиеся к ней правила. Основная характеристика такого вида соглашений - несовпадение волеизъявления участников с их внутренней волей в момент подписания договора. В рассматриваемом же случае реально возникающие правоотношения совпадают с теми, которые должны были установиться на основании оформленной сторонами сделки, что исключает возможность признания данной группы контрактов прикрывающими единую сделку.

Также в соответствии с п. 1 ст. 10 ГК РФ не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом).

Согласно ст. 153 ГК РФ сделками являются действия субъектов гражданского права, направленные на установление, изменение или прекращение правовых последствий. При этом сделки являются правомерным юридическим фактом, а потому их содержание не может нарушать императивные нормы закона, что также отражено в п. 1 ст. 422 ГК РФ.

Таким образом, обход закона - это достижение результата вопреки публичным интересам посредством использования юридической конструкции, которая прямо не запрещена императивной нормой. В таких сделках нет расхождения между волей и выраженным волеизъявлением и стороны стремятся к достижению того правового результата, на который направлена сделка. Иными словами, запрет на обход закона направлен на обеспечение эффективной реализации строго императивного по смыслу предписания, суть которого состоит в невозможности достижения того или иного результата посредством правовой конструкции, прямо не запрещенной соответствующей нормой.

Однако, ч. 2 <адрес> № 44-ФЗ предусмотрено, что заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством РФ, либо в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта РФ, за исключением случаев закупок товаров, работ, услуг путем проведения запроса котировок, запроса предложений, осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с учетом требований данного Закона. Указанная норма является диспозитивной, поскольку допускает исключения, то есть не предписывает всегда проводить электронный аукцион, в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в соответствующие перечни, а предоставляет заказчику возможность выбора способа определения поставщика (запрос котировок, запрос предложений), в том числе возможность осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с учетом требований Федерального закона № 44-ФЗ. Более того, даже в период действия утратившего силу Федерального закона № 94-ФЗ группы контрактов на закупку одноименных товаров, работ, услуг единым заказом не признавались. Привлечение заказчиков к административной ответственности за нарушение требований указанного Федерального закона осуществлялось вследствие превышения разрешенного к закупке объема одноименных товаров, работ и услуг в пределах квартала, то есть за осуществление закупки у единственного поставщика при отсутствии соответствующего правового основания.

Статьей 6 Закона № 44-ФЗ устанавливаются принципы контрактной системы в сфере закупок, которые основываются на открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечении конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулировании инноваций, единстве контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

По мнению суда, главой Новокучерлинского сельсовета <адрес>ФИО1 при принятии решения о способе определения подрядчика не были нарушены требования Закона № 44-ФЗ. Как следует из материалов дела, осуществление администрацией закупки именно у единственного поставщика было продиктовано необходимостью сокращения времени проведения работ по ямочному ремонту дорог в поселке <адрес>.

В силу статьи 2.4 КРФобАП ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Статья 7.29. КРФобАП предусматривает ответственность за несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе и об условиях определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

В силу указанного, в действиях главы МО Новокучерлинского сельсовета <адрес>ФИО1 отсутствует событие и, следовательно, состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.29 КРФобАП, поскольку законодательство о контрактной системе в сфере закупок каких-либо дополнительных ограничений для осуществления закупок идентичных товаров, работ услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), кроме прямо установленных п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ, не предусматривает, а основания для признания группы контрактов единой сделкой отсутствуют.

Следовательно, постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении №, в связи с отсутствием события административного правонарушения, вынесенное ДД.ММ.ГГГГ заместителем руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по <адрес>ФИО2, является законным и обоснованным.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 30.7 КРФобАП, по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения;

Таким образом, постановление заместителя руководителя УФАС по СК от ДД.ММ.ГГГГ, вынесенное по делу об административном правонарушении №, о прекращении производства по делу, в отношении главы администрации МО Новокучерлинского сельсовета <адрес>ФИО1, в связи с отсутствием события административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.29 КРФобАП, подлежит оставлению без изменения, а протест заместителя прокурора <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ№ на данное постановление без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 30.7, 30.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, суд

решил:

постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ, вынесенное по делу об административном правонарушении №, о прекращении производства по делу, в отношении главы администрации МО Новокучерлинского сельсовета <адрес>ФИО1, в связи с отсутствием события административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.29 КРФобАП, оставить без изменения, а протест заместителя прокурора <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ№ на данное постановление, без удовлетворения.

Решение суда может быть обжаловано в Ставропольский краевой суд через Туркменский районный суд Ставропольского края в течение десяти суток со дня вручения или получения копии решения.

Дальнейшее обжалование вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб возможно в порядке ст. 30.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Судья подпись

Копия верна: судья А.В. Иванов