Гражданский кодекс часть 1

Судья Торжокского межрайонного суда Тверской области Филатова А.В., с участием должностного лица, привлекаемого к административной ответственности, - главы администрации Масловского сельского поселения Торжокского района Тверской области Величко В.И., его защитника - адвоката Синявского В.В., представителей Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций по доверенности Петренко С.М., Романовского М.В., Коропалова Д.С., Бунчук Е.А., Алешиной Ю.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу главы администрации Масловского сельского поселения Торжокского района Тверской области Величко В.И. на постановление и.о. Министра Тверской области по обеспечению контрольных функций Беленко А.Ю. от 27 февраля 2020 года № 02/3-16/134-2019 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.15.10 КоАП РФ, в отношении должностного лица – главы администрации Масловского сельского поселения Торжокского района Тверской области Величко Владимира Ивановича,

установил:

постановлением и.о. Министра Тверской области по обеспечению контрольных функций Беленко А.Ю. от 27 февраля 2020 года № 02/3-16/134-2019 должностное лицо – глава администрации Масловского сельского поселения Торжокского района Тверской области Величко В.И. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.15.10 КоАП РФ, и подвергнуто административному наказанию в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Не согласившись с принятым решением, глава администрации Масловского сельского поселения Торжокского района Тверской области Величко В.И. обратился в суд с жалобой, в которой ставит вопрос об его отмене и прекращении производства по делу на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, в связи с отсутствием состава правонарушения.

В обоснование своих доводов указывает, что в составлении протокола об административном правонарушении не участвовал, протокол от 26 ноября 2019 года в нарушение требований ч. 4. 1 ст. 28.2 КоАП РФ ему не высылался. Положения ч. 2, 3 ст. 28.5 КоАП РФ допускают возможность составления протокола не позднее 2-х суток для выяснения дополнительных обстоятельств либо по окончании административного расследования в сроки, предусмотренные ст. 28.7 КоАП РФ. Часть 2 ст. 28.7 КоАП РФ предусматривает возбуждение административного расследования немедленно после выявления факта административного расследования. По данному делу протокол составлен 26 ноября 2019 года. Административное расследование по факту выявления правонарушения должностным лицом не возбуждалось. Таким образом, должностным лицом нарушен порядок привлечения к административной ответственности, предусмотренный КоАП РФ, грубо нарушены положения ст. 28.3, 28.5, 28.7 КоАП РФ.

Полагает, что нарушение сроков составления протокола связано с тем, что ранее Торжокским судом в отношении него были признаны незаконными и отменены 16 постановлений о назначении административных наказаний. В ходе рассмотрения дел установлено, что его права, в том числе право на защиту, грубо нарушались должностными лицами Министерства по обеспечению контрольных функций. Считает, что Беленко А.Ю. при рассмотрении данного дела являлся заинтересованным лицом, и рассмотрение дела носило заведомо обвинительный уклон. Беленко А.Ю. согласно ч. 2 ст. 29.2 КоАП РФ не имел права рассматривать дело, и обязан был, согласно ст. 29.3 КоАП РФ взять самоотвод. Ввиду наличия заинтересованности должного лица в исходе дела, им было заявлено ходатайство о передаче дела на рассмотрение в суд по месту жительства. В удовлетворении ходатайства было отказано. Определение об отказе в удовлетворении ходатайства было вынесено 26 февраля 2020 года и направлено в его адрес в день вынесения постановления о назначении административного наказания. Отказ должностного лица в удовлетворении ходатайства о передаче дела в суд нарушает его конституционное право, предусмотренное ст. 47 Конституции РФ. В соответствие с ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ, дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица. Как указал ВС РФ в Постановлении Пленума от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» в п. 3: разрешая ходатайство лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту его жительства, необходимо иметь в виду, что КоАП РФ не обязывает данное лицо указывать причины, по которым оно просит об этом, и представлять доказательства, подтверждающие уважительность таких причин. Судья вправе отказать в удовлетворении ходатайства указанного лица с учетом конкретных обстоятельств дела, если это необходимо для обеспечения баланса прав всех участников производства по делу об административном правонарушении или защиты публичных интересов.

В определении об отказе в удовлетворении названного выше ходатайства должны быть приведены основания, которые препятствуют рассмотрению дела по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Из определения от 26 февраля 2020 года следует, что основанием для отказа в передаче материалов дела в суд по месту жительства лица, привлекаемого к административной ответственности, является то, что Министерство по обеспечению контрольных функций находится по адресу г. Тверь Комсомольский проспект д. 4/4. Подобное обоснование причин отказа в удовлетворении ходатайства является заведомо незаконном, свидетельствует о злоупотреблений должностным лицо своими полномочиями, нарушает его право на защиту. Действующее законодательство, а также нормы Конституции РФ не предоставляют должностному лица права отказать в передаче дела об административном правонарушении на рассмотрение суда. Так как возвращение материалов дела должностному лицу для устранения недостатков протокола об административном правонарушении после начала рассмотрения дела об административном правонарушении нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не предусмотрено, устранение допущенного нарушения (ст. 28.2 КоАП РФ) на стадий рассмотрения дела и жалоб невозможно, производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению по п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ - отсутствие состава правонарушения. Данная позиция подтверждена судебной практикой, в том числе Постановлениями ВС РФ от 01 февраля 2017 года по делу № 4-АД16-9, от 22 сентября 2016 года по делу № 87-АД16-2, от 15 октября 2015 года по делу № 49-АД15-5.

Вывод о его виновности сделан с нарушением ст.24.1 КоАП РФ - без всестороннего, полного, объективного выяснения всех обстоятельств, имеющих значение для настоящего дела. Согласно ст. 26.1 КоАП РФ при разбирательстве по делу об административном правонарушении выяснению подлежат обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а именно: наличие события административного правонарушения; виновность лица в совершении административного правонарушения; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Установление виновности предполагает доказывание вины лица в совершении противоправного, действия (бездействия). В силу ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Работы по обеспечению установки ФАПов проводились в ускоренном порядке, в рамках государственной программы, должностные лица Правительства Тверской области, в том числе руководитель Правительства Тверской области Руденя И.М. неоднократно на совещаниях и в СМИ требовали ускорить работы. Полагает, что нарушение носит формальный характер и не привело к нарушению чьих-либо прав. При стоимости работ 5 500 рублей назначение штрафа в размере 20000 рублей является неадекватным. Административный штраф, равно как любое другое административное наказание согласно ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. В этой связи Конституционным Судом РФ в постановлении № 4-П от 25 февраля 2014 года указано, что устанавливаемые КоАП РФ размеры административных штрафов должны соотноситься с характером и степенью общественной опасности административных правонарушений и обладать разумным сдерживающим эффектом, необходимым для соблюдения находящихся под защитой административно-деликтного законодательства запретов. Административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий.

В судебном заседании Величко В.И. поддержал доводы жалобы в полном объеме, просил отменить постановление и прекратить производство по делу.

Защитник лица, привлекаемого к административной ответственности, - адвокат Синявский В.В. в судебном заседание поддержал доводы жалобы в полном объеме по изложенным в ней основаниям. В дополнение пояснил, что из постановления от 27 февраля 2020 года следует, что Величко В.И. зарегистрирован и проживает по адресу: <адрес>. Аналогичная информация содержится в протоколе об административном правонарушении. Данная информация является недостоверной. Величко В.И. зарегистрирован и проживает по адресу: <адрес>. Достоверную информацию о месте регистрации и месте проживания Министерство по обеспечению контрольных функций имело, так как в июле 2019 года в отношении Величко В.И. было составлено 20 протоколов об административных правонарушениях, впоследствии 3 дела прекращены Министерством, 16 постановлений отменены Торжокским межрайонным судом в сентябре-октябре 2019 года. В период с 10 октября 2019 года по 26 декабря 2019 года Величко В.И. лично участвовал в рассмотрении дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена ст. 15.14 КоАП РФ. Дело также было рассмотрено И.о. министра Беленко А.Ю. - данный факт подтверждается материалами дела №12-112/2020, рассмотренным Торжокским межрайонным судом. Таким образом, неверное указание адреса регистрации Величко В.И. свидетельствует о ненадлежащем исполнении своих обязанностей должностным лицом, составившим протокол и привело к нарушению порядка рассмотрения дела, выразившееся в ненаправлении Величко В.И. протокола об административном правонарушении. При этом должностное лицо, составившее протокол имело возможность уточнить адрес регистрации Величко В.И. у защитника Щегловой Т.Н. и имело возможность вручить защитнику копию протокола для передачи Величко В.И., что сделано не было. Выше изложенное также свидетельствует о ненадлежащей подготовке Беленко А.Ю. к рассмотрению дела и нарушение положений ст. 29.1 КоАП РФ - подготовка к рассмотрению дела носила формальный характер, дело изначально имело обвинительный уклон. В нарушение требований ст. 25.15 КоАП РФ защитник Величко В.И. Щеглова Т.Н., участвовавшая в составлении протокола, о месте и времени рассмотрения дела извещена не была, что является безусловным основанием для отмены постановления. Беленко А.Ю., будучи заинтересованным лицом, при рассмотрении дела проигнорировал процессуальные нарушения, допущенные уже на стадии уведомления о месте и времени составления протокола об административном правонарушении. Согласно ст. 28.2 КоАП РФ, возбудивший дело об административном правонарушении, обязан обеспечить участие лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в составлении протокола об административном правонарушении. Указанная норма не предусматривает направления одного извещения о составлении 4-х протоколов по одной статье КоАП РФ. Системный анализ положений ст. 28.2 КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что должностное лицо при составлении протокола об административном правонарушении обязано известить (уведомить) лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о факте, времени и месте составления названного протокола в целях обеспечения ему возможности реализовать гарантии, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ. Из текста направленного извещения от 14 ноября 2019 года следует, что Величко В.И. приглашается в Министерство Тверской области по обеспечению контрольных функций для предоставления объяснения и составления 4-х протоколов об административном правонарушении на 26 ноября 2019 года, на составление одного протокола отводилось всего 30 минут. Возможность реализовать гарантии, предусмотренной ст. 28.2 КоАП РФ, лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также возможность воспользоваться в полном объеме правами, предоставленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, обеспечивается, помимо надлежащего извещения о дате и времени составления протокола об административном правонарушении, также составлением извещения с указанием на факт допущенного указанным лицом нарушения для заблаговременного обеспечения ему возможности для дачи полных мотивированных объяснений относительно каждого факта вменяемого административного правонарушения. В нарушение указанных положений, извещение от 14 ноября 2019 года о времени и месте составления протоколов об административном правонарушении не содержат сведений о факте правонарушения (существа допущенного правонарушения, вменяемого в вину, описания события правонарушения), а имеет только ссылку на нарушение ст. 15.15.10 КоАП РФ. Полагает, что данное обстоятельство нарушило право на защиту лица, привлекаемого к административной ответственности, в том числе не позволило в полном объеме воспользоваться правами, предоставленными ст.ст. 25.1 и 28.2 КоАП РФ, в том числе, для дачи полных мотивированных объяснений относительно каждого факта вменяемого административного правонарушения и доказательств в обоснование объяснений. Данные нарушения в Министерстве носят систематический характер, указанный факт подтверждается решением Торжокского межрайонного суда от 17 октября 2019 года по делу № 12-19/2019 (в отношении зам.главы МУ Масловское сельское поселение Щегловой Т.Н., Министерством не обжаловалось, вступило в силу 28 декабря 2019 года). Из постановления от 27 февраля 2020 года следует, что основанием для привлечения Величко В.И. к ответственности является нарушение положений п. 3. ст. 219 БК РФ в части принятия бюджетных обязательств, в отсутствие доведенных бюджетных лимитов по соглашению от 12 ноября 2018 года, заключенным между МУ «Масловское сельское поселение» и Администрацией Торжокского района. Из приказа № 554 от 18 апреля 2019 года следует, что при проведении проверки Министерство руководствуется Порядком осуществления Министерством Тверской области по обеспечению контрольных функций полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденным Постановлением Правительства Тверской области № 321-пп от 01 июля 2014 года. Согласно п. 2 Порядка № 321 Министерство осуществляет внутренний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений. Из п. 7 Порядка № 321 следует, что финансовые органы муниципальных образований Тверской области могут являться объектами финансового контроля, только в случае предоставления соответствующим бюджетам субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение. Доказательств, что средства, переданные в бюджет Масловского сельского поселения из бюджета Торжокского района в рамках соглашения от 12 ноября 2018 года, являлись средствами субсидии или субвенции областного бюджета и имели целевое назначение в материалы дела не представлено. С учетом положений ст. 266.1 БК РФ и Порядка № 321 полагает, что Министерство не имело права проводить проверку выполнения условий соглашения между органами местного самоуправления - данная проверка относится к внутреннему муниципальному финансовому контролю и может осуществляться финансовым органом Администрации Торжокского района, а именно финансовым отделом Администрации Торжокского района. Согласно ч. 3 ст. 26.1 КоАП РФ результаты незаконно проведенной проверки не могут являться доказательствами по делу.

Кроме того, защитник Синявский В.В. считает назначенный штраф 20 000 рублей неразумным, так как стоимость работ 5 500 рублей. При вынесении постановления должностным лицом не учитывалось, что Величко В.И. действовал в условиях крайней необходимости. Первоначально полномочия по оказанию медицинской помощи находились в Торжокском районе, который, не справляясь с большим объемом работы, полномочия по установке фельдшерско-акушерских пунктов передал сельским поселениям. Все заключалось в авральном порядке, в том числе под давлением Правительства Тверской области. ФАП привезли 13 декабря 2018 года, он должен был быть установлен до 24 декабря 2018 года, поэтому все работы по подготовке площадки должны быть закончены до 13 декабря 2018 года. Денежные средства пришли позже и пришли из бюджета Торжокского района. Также обращает внимание, что Министерством была проведена плановая проверка, но данный план не представлен, как следствие, проверить включено ли в данный план Масловское сельское поселение невозможно.

Представители Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций Петренко С.М., Романовский М.В., Коропалов Д.С., Бунчук Е.А., Алешина Ю.Ю. в судебном заседании полагали, что жалоба не подлежит удовлетворению.

Представитель Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций Романовский М.В. пояснил, что перед составлением протокола об административном правонарушении контролирующий орган сделал запрос о месте регистрации Величко В.И., был получен ответ о том, что он зарегистрирован по ул. Школьная, д. 6, кв. 2, оснований не доверять данной информации у Министерства не имелось, соответственно извещения, а также протокол по делу направлялись лицу, привлекаемому к административной ответственности, по указанному адресу. Учитывая, что при составлении протокола присутствовала защитник Величко В.И., значит он получал корреспонденцию по данному адресу. Кроме того, Величко В.И. своей доверенностью уполномочил своего защитника получать копию протокола об административном правонарушении. На рассмотрение дела защитник Щеглова Т.Н. действительно не вызывалась.

Представитель Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций Коропалов Д.С. пояснил, что Министерство имело полномочия по проверке сельского поселения, так муниципальные образования «Торжокский район» и «Масловское сельское поселение» являются дотационными, соответственно получают дотации из областного бюджета. Согласно бюджету Масловского сельского поселения на 2018 год доходы составили около 9 миллионов рублей, а поступлений денежных средств, в том числе из областного бюджета, около 7 миллионов. Правонарушение выразилось в том, что бюджетные обязательства приняты главой администрации Масловского сельского поселения сверх лимитов. Решение Совета депутатом поселения вынесено 25 декабря 2018 года, а бюджетные обязательства приняты до указанной даты. Сводная бюджетная роспись утверждена не в соответствии с бюджетным законодательством. Бюджетная роспись не ведется, смета казенного учреждения также не ведется, более того, не был разработан Порядок по их ведению.

Представитель Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций Петренко С.М. пояснил, что Министерство выявило нарушение указанных требований при исполнении своих непосредственных полномочий в рамках бюджетно-финансового контроля.

Представитель Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций Алешина Ю.Ю. пояснила, что согласно бюджету Масловского сельского поселения, дотации превышают 50 %. Денежные средства предоставлялись из бюджета области. Соответственно, Министерство Тверской области по обеспечению контрольных функций имело полномочия по проверке сельского поселения. План проверок утвержден в установленном порядке, он для служебного пользования, поэтому в материалы дела представлен быть не может. Утверждение защитника о том, что проверять Масловское сельское поселение мог только финансовый отдел администрации Торжокского района неверное, так как у органа муниципального финансового контроля не имеется полномочий по составлению протокола об административном правонарушении и привлечению к административной ответственности. Протокол по настоящему делу направлялся лицу по месту его регистрации.

Свидетель Самовидова Н.Ю. пояснила, что согласно письму Министерства здравоохранения Тверской области от сентября 2018 года, установлен срок проведения конкурентных процедур по установке ФАПов до 24 декабря 2018 года. В рамках муниципального контракта, заключенного между Министерством здравоохранения Тверской области и ООО «Оптима», которое поставляло ФАПы, на территории Торжокского района одновременно строились 4 ФАПа, поэтому было необходимо в кратчайшие сроки подготовить одновременно четыре площадки, в связи с чем было принято решение о передаче полномочий сельским поселениям. Министерством здравоохранения Тверской области срок подготовки площадок был установлен до 15 ноября 2018 года.

Проверив материалы дела об административном правонарушении, изучив доводы жалобы, выслушав пояснения участников процесса, представителей должностного лица, вынесшего обжалуемое постановление, показания свидетеля, суд приходит к следующим выводам.

В силу ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

В соответствии со ст. 26.1 КоАП РФ при разбирательстве по делу об административном правонарушении выяснению подлежат обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а именно: наличие события административного правонарушения; виновность лица в совершении административного правонарушения; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Частью 1 ст. 2.1 КоАП РФ установлено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В соответствии с ч. 1, 2 ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Согласно ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме.

Статьей 15.15.10 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за принятие бюджетных обязательств в размерах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования и (или) лимиты бюджетных обязательств, за исключением случаев, предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Объектом указанного административного правонарушения являются общественные отношения, возникающие в сфере бюджетных отношений, и с объективной стороны характеризуется совершением виновным лицом действий по принятию бюджетных обязательств с нарушением установленных законом размеров в виде превышения бюджетных ассигнований или лимитов бюджетных обязательств. В качестве субъектов административной ответственности могут выступать только должностные лица.

Согласно ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В соответствии со ст. 152 БК РФ к участникам бюджетного процесса относятся, в том числе главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, получатели бюджетных средств.

В силу ст. 6 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - это орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено данным Кодексом; получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено данным Кодексом; бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.

На основании ст. 79 БК РФ государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств.

Частью 1 ст. 162 БК РФ определено, что получатель бюджетных средств обладает, в том числе, бюджетными полномочиями по составлению и исполнению бюджетной сметы, а также принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства.

Исходя из п. 5 ст. 161 БК РФ заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах, доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено настоящим Кодексом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

В силу п. 3 ст. 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах, доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Приведенное правовое регулирование не свидетельствует о возможности получателя бюджетных средств принимать бюджетные обязательства до распределения бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, а также с превышением пределов, доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.

Как следует из материалов рассматриваемого дела, должностными лицами Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций на основании приказа и.о. Министра Тверской области по обеспечению контрольных функций Беленко А.Ю. от 18 апреля 2019 года № 554, удостоверения от 18 апреля 2019 года № 35, в отношении администрации муниципального образования «Масловское сельское поселение» проведена плановая выездная проверка по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности.

По результатам проверки составлен акт от 14 мая 2019 года, согласно которому в нарушение ч. 3 ст. 219 БК РФ администрация поселения приняла бюджетные обязательства в сумме 5,5 тысячи рублей путем заключения договора на оказание услуг от 06 декабря 2018 года № 41757595, предметом которого являлась подготовка проекта по монтажу вводного шкафа учета электроэнергии и подключению к опоре ФАП в д. Тупиково Торжокского района Тверской области, сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств.

При этом в рамках проведенной проверки установлено, что соглашением от 12 ноября 2018 года, заключенным между МО «Торжокский район Тверской области» и МО «Масловское сельское поселение Торжокского района Тверской области», район передал, а поселение приняло к осуществлению часть полномочий по решению вопросов местного значения: создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района в части подготовки площадки и коммуникаций для размещения модульного фельдшерско-акушерского пункта и технического помещения. Размер межбюджетных трансфертов для осуществления переданных полномочий установлен в размере 288 410 рублей. Дополнительным соглашением от 21 декабря 2018 года установлен размер межбюджетных трансфертов для осуществления переданных полномочий в сумме 374 453 рубля 88 копеек.

06 декабря 2018 года между ПАО «Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра» (ПАО «МРСК «Центра» - «Тверьэнерго») и МУ Администрация Масловского сельского поселения заключен договор на оказание услуг № 41757595, предметом которого является подготовка проекта по монтажу вводного шкафа учета электроэнергии и подключению к опоре ФАП в д. Тупиково Торжокского района Тверской области; стоимость услуг определена в размере 5 541 рубль 38 копеек. Договор сторонами исполнен, что подтверждается актом сдачи-приемки выполненных работ (оказанных услуг) от 06 декабря 2018 года № 81699475 и счетом № 96342656 от 06 декабря 2018 года о перечислении ПАО «МРСК Центра» (филиала ПАО «МРСК Центра» - «Тверьэнерго») денежных средств в размере 5 541 рубль 38 копеек.

Решением Совета депутатов Масловского сельского поселения Торжокского района Тверской области от 27 декабря 2018 года № 15 внесены дополнения и изменения в решение Совета депутатов Масловского сельского поселения от 22 декабря 2017 года № 95 «О бюджете Масловского сельского поселения Торжокского района на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов», которым предусмотрены бюджетные ассигнования по КБК 035 (код главного распорядителя средств местного бюджета – Администрация Масловского сельского поселения) 0113 (другие общегосударственные вопросы) 991004032З (создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального образования) 200 (закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных, муниципальных нужд) в сумме 374,45 тысяч рублей.

Из справки № 73 от 19 декабря 2018 года об изменении бюджетной росписи бюджетного субъекта и лимитов бюджетных обязательств на 2018 финансовый год и на плановый период 2019 и 2020 годов следует, что основанием для внесения изменений являлось перераспределение лимитов бюджетных обязательств (проект по монтажу вводного шкафа и подключение к опоре ФАП д. Тупиково) на 2018 год на сумму 5 541 рубль 38 копеек.

Таким образом, установив в действиях главы администрации Масловского сельского поселения Торжокского района Тверской области Величко В.И. нарушения положений ч. 3 ст. 219 БК РФ консультантом отдела правового обеспечения, контрольной и экспертно-аналитической деятельности управления финансово-бюджетного надзора и контроля Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций Романовским М.В. составлен протокол об административном правонарушении № 02/3-16/134-2019 от 26 ноября 2019 года, из которой следует, что 06 декабря 2018 года в период с 09 часов до 18 часов Величко В.И., являясь главой администрации Масловского сельского поселения Торжокского района Тверской области, по адресу: Тверская область, Торжокский район, дер. Маслово, ул. Центральная, д. 25 принял бюджетные обязательства в размерах, превышающих утвержденные лимиты бюджетных обязательств.

Данные обстоятельства явились основанием вынесения в отношении должностного лица Величко В.И. постановления от 27 февраля 2020 года о привлечении его к административной ответственности по ст. 15.15.10 КоАП РФ.

Вместе с тем при вынесении должностным лицом административного органа постановления не учтены следующие обстоятельства.

Исходя из положений ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного наказания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

Частью 2 ст. 1.6 КоАП РФ установлено, что применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом.

Согласно ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении является доказательством по делу.

Частью 3 ст. 26.2 КоАП РФ предусмотрено, что не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если указанные доказательства получены с нарушением закона.

В силу п. 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» при рассмотрении дела об административном правонарушении собранные по делу доказательства должны оцениваться в соответствии со ст. 26.11 КоАП РФ, а также с позиции соблюдения требований закона при их получении (ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ).

Статьей 9 БК РФ к бюджетным полномочиям муниципальных образований отнесено установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета.

Статьей 31 БК РФ установлен принцип самостоятельности бюджетов, который предусматривает, в том числе: право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ; право органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации).

Согласно ч. 2 ст. 52 Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных БК РФ.

В соответствии с пп. «а» п. 2 Порядка осуществления Министерством Тверской области по обеспечению контрольных функций полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - Порядок), утвержденного постановлением Правительства Тверской области от 01.07.2014 № 321-пп, Министерство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет внутренний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений.

Пунктом 7 Порядка к объектам контроля в финансово-бюджетной сфере отнесены: главные распорядители (распорядители, получатели) средств областного бюджета Тверской области, главные администраторы (администраторы) доходов областного бюджета Тверской области, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита областного бюджета Тверской области (пп. «а)»; финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из областного бюджета Тверской области, а также достижения ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными программами Тверской области (пп. «б» - в редакции, действовавшей на момент проведения Министерством проверки администрации Масловского сельского поселения).

На основании п. 1 ст. 157 БК РФ бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению государственного финансового контроля установлены БК РФ.

Согласно действовавшему на момент проведения Министерством проверки администрации Масловского сельского поселения абз. 1 п. 2 ст. 266.1 БК РФ органы государственного финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы РФ. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты (в редакции Федерального закона от 23 июля 2013 года № 252-ФЗ).

Аналогичная норма введена Федеральным законом от 26 июля 2019 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита» путем дополнения ст. 266.1 БК РФ пунктом 2.1.

Из системного толкования положений ст.ст. 28, 29, 31, 265, 266.1 БК РФ следует, что органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контрольные функции в отношении средств бюджета соответствующего уровня, что согласуется с правовой позицией Верховного Суда РФ, приведенной в постановлении от 22 февраля 2019 года № 2-АД19-4.

Данное дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.15.10 КоАП РФ, в отношении Величко В.И. возбуждено должностным лицом Министерства по факту нарушения порядка принятия бюджетных обязательств, связанных с исполнением местного бюджета.

Доказательств того, что применительно к рассматриваемому делу Министерством проведена проверка использования средств областного бюджета, предоставленных администрации Масловского сельского поселения, в материалах дела не имеется.

Напротив, как следует из заключенного Соглашения от 12 ноября 2018 года межбюджетные трансферты для осуществления переданных полномочий предоставлены из районного бюджета (п. 2.4 Соглашения), что не оспаривается представителями Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций. Кроме того, согласно ответу Финансового отдела администрации Торжокского района от 03 июня 2020 года № 160, полученному на запрос суда, из бюджета Тверской области средства на реализацию полномочий по решению вопросов органов местного самоуправления по созданию условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района в части подготовки площадки на коммуникации для размещения модульного фельдшерско-акушерского пункта и технического помещения, не выделялись.

Оценивая указанные обстоятельства в совокупности, суд приходит к выводу, что материалы, полученные при проведении Министерством проверки администрации Масловского сельского поселения Торжокского района Тверской области, в названной части не могут быть приняты в качестве допустимых доказательств.

В соответствии с ч. 3 ст. 1.3.1 КоАП РФ в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом или законами субъектов РФ, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля.

Таким образом, принимая во внимание, что Министерство Тверской области по обеспечению контрольных функций, как орган исполнительной власти, осуществляющий функции внутреннего государственного контроля, рассматривает дела об административных правонарушения, предусмотренных ст. 15.15.10 КоАП РФ, в пределах своих полномочий (в отношении средств бюджета соответствующего субъекта РФ), при этом, административное правонарушение, вменяемое в вину Величко В.И., связано с нарушением порядка принятия бюджетных обязательств за счет средств местного бюджета, то его рассмотрение не может быть отнесено к подведомственности органа исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

Как следствие, не может быть принят в качестве допустимого доказательства и протокол об административном правонарушении от 26 ноября 2019 года № 02/3-3/134-2019, составленный должностным лицом Министерства, поскольку на основании ч. 7 ст. 28.3 КоАП РФ полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.15.10 КоАП РФ, при осуществлении муниципального финансового контроля наделены должностные лица органов местного самоуправления, перечень которых устанавливается законами субъектов Российской Федерации. В силу п. 4 ст. 10 Закона Тверской области от 14 июля 2003 года № 46-ЗО «Об административных правонарушениях» данными полномочиями наделены: руководители органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный финансовый контроль, их заместители; руководители структурных подразделений органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный финансовый контроль, их заместители.

Этот вывод не противоречит положениям ч. 1 ст. 23.7.1 КоАП РФ, в силу которых органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст.ст. 7.29.3, ч. 8-10 ст. 7.32, ст.ст. 15.1, 15.14-15.15.16, 15.41, ч. 20 ст. 19.5 и ч. 1 ст. 19.7.2 данного Кодекса (в пределах своих полномочий).

Доводы представителей Министерства о том, что Министерство Тверской области по обеспечению контрольных функций было полномочно проводить проверку Масловского сельского поселения, так как согласно бюджету сельского поселения на 2018 год размер дотаций составляет более 50 %, являются несостоятельными в силу следующих обстоятельств.

В соответствии с пп. 3 п. 4 ст. 136 БК РФ (в редакции, действующий на момент проведения проверки, - Федеральных законов от 24 ноября 2014 № 375-ФЗ, от 23 июля 2013 года № 252-ФЗ) органы государственного финансового контроля, являющимися органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, полномочны проводить не реже одного раза в два года проверку годового отчета об исполнении местного бюджета в муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 50 процентов объема собственных доходов местных бюджетов, а также в муниципальных образованиях, которые не имеют годовой отчетности об исполнении местного бюджета за один год и более из трех последних отчетных финансовых лет, начиная с очередного финансового года.

Федеральным законом от 02 августа 2019 года № 307-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений» внесены изменения в п. 4 ст. 136 БК РФ, согласно которым в абзаце первом слова «собственных доходов местных бюджетов» заменены словами «доходов местного бюджета, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями».

Согласно п. 5 ст. 136 БК РФ (в редакции, действующей на момент проведения проверки, - Федерального закона от 03 декабря 2012 года № 244-ФЗ) перечень муниципальных образований, указанных в пунктах 2 - 4 настоящей статьи, утверждается финансовым органом субъекта Российской Федерации не позднее 15 ноября текущего финансового года.

Приказом Министерства финансов Тверской области от 15 ноября 2019 года № 16-нп утверждены, в том числе, перечень муниципальных образований Тверской области, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от налога на доходы физических лиц в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет (2016 - 2018 гг.) превышала 20 процентов доходов местного бюджета, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями, на 2020 год (приложение 3), а также перечень муниципальных образований Тверской области, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от налога на доходы физических лиц в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет (2016 - 2018 гг.) превышала 50 процентов доходов местного бюджета, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями, на 2020 год (приложение 4).

Из приложения 3 к приказу усматривается, что Масловское сельское поселение отнесено к перечню муниципальных образований Тверской области, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от налога на доходы физических лиц в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет (2016 - 2018 гг.) превышала 20 процентов доходов местного бюджета, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями, на 2020 год (п. 85 приложения 3 таблица 2).

При определении данного перечня не учитывались субвенции и иные межбюджетные трансферты, предоставляемые на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями, только на 2020 год.

Кроме того, аналогичным образом Масловское сельское поселение отнесено к перечню муниципальных образований Тверской области, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет (2015 - 2017 гг.) превышала 20 процентов собственных доходов местного бюджета, на 2019 год, утвержденному приказом Министерства финансов Тверской области от 15 ноября 2018 года № 29-нп (п. 115 приложения 2 таблица 2).

При таких обстоятельствах, оснований полагать, что доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет (2016-2018 г.г.) превышала 50 процентов объема собственных доходов местных бюджетов, не имеется.

Кроме того, предметом указанной проверки Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций не являлся годовой отчет Масловского сельского поселения об исполнении местного бюджета, что следует из приказа о проведении плановой выездной проверки от 18 апреля 2019 года и акта проверки от 14 мая 2019 года, согласно которым проверяемый период определен с 01 января 2018 года по 17 мая 2019 года, а цель проверки – документальное и фактическое изучение законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского учета) и бюджетной (бухгалтерской) отчетности. В то время как отчет по исполнению бюджета Масловского сельского поселения Торжокского района Тверской области утвержден решением Совета депутатов Масловского сельского поселения Торжокского района Тверской области от 30 мая 2019 года № 27.

При таких обстоятельствах, Министерство Тверской области по обеспечению контрольных функций не уполномочено на осуществление внутреннего государственного контроля за расходованием средств местных (муниципальных) бюджетов, следовательно, названный орган не вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, связанных с их незаконным расходованием.

Согласно ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в связи с отсутствием события административного правонарушения.

В силу п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных ст.ст. 2.9, 24.5 настоящего Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

Вышеуказанные обстоятельства свидетельствуют о недоказанности события административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.15.10 КоАП РФ, в совершении которого признан виновным глава Масловского сельского поселения Величко В.И., вследствие чего обжалуемое постановление и.о. Министра Тверской области по обеспечению контрольных функций Беленко А.Ю. от 27 февраля 2020 года № 02/3-16/134-2019 нельзя признать законным и обоснованным, что влечет отмену состоявшегося по делу об административном правонарушении постановления и прекращение производства по делу на основании п. 1 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ (отсутствие события административного правонарушения).

Исходя из установленных судом обстоятельств, остальные доводы жалобы Величко В.И. и его защитника Синявского В.В. не имеют правовое значение для определения законности постановленного должностным лицом решения. Тем не менее, суд обращает внимание, что при вынесении оспариваемого постановления о назначении административного наказания Министерством было нарушено право на защиту Величко А.В., выразившееся в не извещении о времени и месте рассмотрении дела защитника лица, привлекаемого к ответственности, Щегловой Т.Н. и рассмотрении дела в ее отсутствие, что также могло являться основанием к отмене постановления.

Руководствуясь п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, судья

решил:

постановление и.о. Министра Тверской области по обеспечению контрольных функций Беленко А.Ю. от 27 февраля 2020 года № 02/3-16/134-2019 об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.15.10 КоАП РФ, в отношении главы администрации Масловского сельского поселения Торжокского района Тверской области Величко Владимира Ивановича отменить, производство по делу об административном правонарушении прекратить на основании п. 1 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, в связи с отсутствием события административного правонарушения.

Решение может быть обжаловано в Тверской областной суд лицами, указанными в ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ, а также должностным лицом, вынесшим постановление по делу об административном правонарушении, в течение 10 суток со дня вручения или получения копии решения.

Судья подпись А.В. Филатова

Копия верна. Подлинник решения хранится в деле № 69RS0032-01-2020-000735-66 (производство № 12-148/2020) в Торжокском межрайонном суде Тверской области

Судья А.В. Филатова

1версия для печатиДело № 12-148/2020 (Решения)