Гражданский кодекс часть 1

Судья Железнодорожного районного суда г. Ростова-на-Дону Машковская А.А., с участием помощника прокурора Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону Хоянян Л.О., представителя Ростовского УФАС России Кириленко В.Д., рассмотрев протест заместителя прокурора Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону Самуеляна М.Г. на постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области Благодарева М.А. от 16.04.2020 г. по делу № 530/03 об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ, в отношении директора МКУ «Управление благоустройства Железнодорожного района» г. Ростова-на-Дону ФИО3,

У С Т А Н О В И Л :

Постановлением заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области Благодарева М.А. от 16.04.2020 г. прекращено производство по делу об административном правонарушении № 530/03 в отношении Езуба Н.П. на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Не согласившись с данным постановлением, заместитель прокурора Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону Самуелян М.Г. принес на него протест, в котором указал, что вывод Ростовского УФАС противоречит фактическим обстоятельствам дела и не основан на положениях действующего законодательства, сославшись на то, что 31.12.2019 г. между МКУ «Управление благоустройства Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону» и МУП «Комбинат благоустройства Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону» заключены муниципальные контракты №№ 1-14, 16, 20 на выполнение работ по зимнему содержанию (обслуживанию) автомобильных дорог на территории Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону в 2020 году на сумму до 300 тысяч рублей по каждому контракту, при этом общая сумма договоров составляет 3258855 руб. 15 коп. При этом процедуры конкурентными способами определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» для заключения указанных контрактов не проводились. Данные контракты заключены на основании п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе. Вместе с тем, установлено, что муниципальные контракты №№ 1-14, 16, 20 на общую сумму 3258855 руб. 15 коп. заключены 31.12.2019 г., имеют один предмет - выполнение работ по зимнему содержанию (обслуживанию) автомобильных дорог на территории Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону в 2020 году. Таким образом, указанные контракты заключены с единой целью, а также в один день, направлены на достижение единой хозяйственной цели, заказчиком по ним является одно и тоже лицо, имеющее единый интерес, в связи с чем, фактически образуют единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную 16 самостоятельными контрактами. Изложенное свидетельствует, что заказчиком сумма контрактов №№ 1-14, 16, 20, заключенных 31.12.2019 г. на выполнение работ по зимнему содержанию (обслуживанию) автомобильных дорог на территории Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону в 2020 году намеренно разбита на 16 контрактов на сумму до 300 тысяч рублей в целях обеспечения формальной возможности избежать проведение процедур конкурентным способом и заключения контрактов с единственным поставщиком, что свидетельствует о наличии в действиях должностного лица муниципального учреждения директора МКУ «Управление благоустройства Железнодорожного района» г. Ростова-на-Дону Езуба Н.П. состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ.

Также в протесте указывается, что пункт 4 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе предусматривает для заказчика возможность заключения контракта до 300 тыс. рублей (600 тыс. рублей - с 24 апреля 2020 в редакции Федерального закона от 24 апреля 2020 г. № 124-ФЗ) в случаях, когда проведение процедур конкурентного отбора нецелесообразно ввиду несоответствия организационных затрат на проведение закупки и стоимости закупки. Осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на основании статьи 93 Закона о контрактной системе носит исключительный характер, применяется в случаях отсутствия конкурентного рынка, невозможности либо нецелесообразности применения конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) для удовлетворения нужд заказчика. Искусственное «дробление» единой закупки на множество закупок до трехсот тысяч рублей каждая, в целях исключения публичных процедур, не соответствует целям введения такой возможности заключения контракта без проведения конкурентных процедур. Отсутствие публичных процедур приводит к неэффективному использованию бюджетных средств. Кроме того, в соответствии с п.4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать пять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей. В соответствии с планом-графиком на 2019 год МКУ «Управление благоустройства Железнодорожного района» г. Ростова-на-Дону, размещенном на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок, совокупный годовой объем закупок (справочно) МКУ «Управление благоустройства Железнодорожного района» г. Ростова-на-Дону указан в размере 39579645,04 рублей, информация о товарах, работах или услугах на сумму, не превышающую 300 тыс. руб., указана в размере 7857680,30 рублей, что превышает 5 процентов совокупного годового объема закупок, указанного в плане-графике. Наличие допущенных нарушений свидетельствует о необоснованности постановления Ростовского УФАС России, так как МКУ «Управление благоустройства Железнодорожного района» г. Ростова-на-Дону нарушены требования п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе в сфере закупок. На основании изложенного, просит постановление заместителя Ростовского УФАС России Благодарева М.А. от 16.04.2020 г. № 530/30 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ, в отношении должностного лица - директора МКУ «Управление благоустройства Железнодорожного района» г. Ростова-на-Дону Езуба Н.П. отменить, дело об административном правонарушении возвратить на новое рассмотрение в УФАС России по Ростовской области.

В судебном заседании помощник прокурора Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону Хоянян Л.О. доводы протеста поддержала, просила удовлетворить по изложенным в нем основаниям, постановление Ростовского УФАС России отменить, направить дело на новое рассмотрение.

Представитель Ростовского УФАС России Кириленко В.Д. в судебном заседании с доводами протеста не согласилась, просила в их удовлетворении отказать, оставив постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области Благодарева М.А. от 16.04.2020 г. без изменения, поскольку принятое Ростовским УФАС России решение о прекращении дела об административном правонарушении является законным и обоснованным, основанным на положениях п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», которые не содержат прямого запрета на заключение заказчиком подобного рода контрактов, не предусматривают понятия единой сделки и искусственного дробления контрактов. Должностному лицу МКУ «Управление благоустройства Железнодорожного района» г. Ростова-на-Дону Езуб Н.П. было вменено в вину только незаконное заключение контрактов, в связи с чем УФАС по Ростовской области не проверялись иные возможные нарушения со стороны МКУ «Управление благоустройства Железнодорожного района» г. Ростова-на-Дону положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в том числе, связанные с превышением объема закупок в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ пяти процентов совокупного годового объема закупок.

Выслушав лиц, явившихся в судебное заседание, исследовав представленные материалы, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со ст. 30.6 КоАП РФ при рассмотрении жалобы на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении проверяются на основании имеющихся в деле и дополнительно представленных материалов законность и обоснованность вынесенного постановления (п. 8 ч. 2); судья, вышестоящее должностное лицо не связаны доводами жалобы и проверяют дело в полном объеме (ч. 3).

В силу статьи 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

Согласно статье 26.1 КоАП РФ при разбирательстве по делу об административном правонарушении выяснению подлежат обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а именно: наличие события административного правонарушения; виновность лица в совершении административного правонарушения; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

В соответствии с ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), в случае, если определение поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок должно осуществляться путем проведения конкурса или аукциона, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей.

Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в редакции, действовавшей на момент вменяемого должностного лицу правонарушения, (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ) законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и состоит из Федерального закона № 44-ФЗ и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ч. 1 ст. 1 Федерального закона № 44-ФЗ. При этом нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать Федеральному закону № 44-ФЗ.

Статьей 6 Федерального закона № 44-ФЗ устанавливаются принципы контрактной системы в сфере закупок, которые основываются на открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечении конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулировании инноваций, единстве контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

В соответствии с ч. 1 ст. 24 Федерального закона № 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Согласно части 5 указанной статьи заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 Федерального закона № 44-ФЗ. При этом заказчик не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

В силу ч. 2 ст. 24 Федерального закона № 44-ФЗ конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

На основании ч. 2 ст. 48 Федерального закона № 44-ФЗ заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных статьями 56, 57, 59, 72, 83, 84 и 93 настоящего Федерального закона.Согласно п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком на сумму, не превышающую трехсот тысяч рублей. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать пять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей. Указанные ограничения годового объема закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не применяются в отношении закупок, осуществляемых заказчиками для обеспечения муниципальных нужд сельских поселений. На заказчиков, осуществляющих деятельность на территории иностранного государства, при осуществлении закупок в соответствии с настоящим пунктом не распространяются ограничения в части установления цены контракта, не превышающей трехсот тысяч рублей. В отношении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего закупки для обеспечения федеральных нужд государственных органов, образованных для обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, расчет указанных ограничений годового объема закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, производится раздельно для такого федерального органа исполнительной власти и каждого такого государственного органа.

При этом Федеральный закон № 44-ФЗ не содержит понятия одноименности товаров, работ, услуг и не ограничивает возможность приобретения группы идентичных по содержанию работ по основанию, предусмотренному п. 5 ч. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ.

Понятие идентичности, равно как и понятие однородности товаров, работ и услуг, приведены в ч.ч. 13-15 ст. 22 Федерального закона № 44-ФЗ с целью определения соответствия товаров, работ и услуг, представленных на рынке, для обоснования цены товаров, работ и услуг, которые планирует приобретать заказчик. Таким образом, указанные понятия даны для определения возможности использования цен товаров, работ, услуг, представленных на рынке, для установления начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Перечень случаев, в которых закупка может осуществляться у единственного поставщика, установлен в части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ разрешается закупать у единственного поставщика по выбору заказчика любые товары (работы, услуги) на сумму не более 300 тыс. руб. по одному контракту, если годовой объем таких закупок (за исключением закупок для нужд сельских поселений) не превышает одного из следующих значений: 2 млн руб.; 5% от совокупного годового объема закупок, составляя при этом не более 50 млн руб.

Из материалов дела следует, что прокуратурой Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону проведена проверка соблюдения законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в отношении МКУ «Управление благоустройства Железнодорожного района» г. Ростова-на-Дону, в ходе которой установлено, что 31.12.2019 г. между МКУ «Управление благоустройства Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону» и МУП «Комбинат благоустройства Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону» заключены муниципальные контракты №№ 1-14, 16, 20 на выполнение работ по зимнему содержанию (обслуживанию) автомобильных дорог на территории Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону в 2020 году на сумму до 300 тысяч рублей по каждому контракту, при этом общая сумма договоров составляет 3258855 руб. 15 коп. Указанные контракты заключены с единой целью, а также в один день 31.12.2019 г., с одним и тем же контрагентом.

По данному факту 23.03.2020 г. заместителем прокурора Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону Самуеляном М.Г. возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ, в отношении директора МКУ «Управление благоустройства Железнодорожного района» г. Ростова-на-Дону Езуба Н.П.

Между тем, несмотря на аналогичные предметы, единую дату заключения контрактов и одного и того же контрагента, основания для признания вышеперечисленной группы контрактов единой сделкой отсутствуют.

Согласно п. 4 ст. 421 ГК РФ условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами, таким образом, свобода договора выражается в возможности самостоятельного определения сторонами условий договора.

При этом в соответствии с п. 1 ст. 422 ГК РФ договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

Согласно ч. 2 ст. 170 ГК РФ притворная сделка, то есть сделка, которая совершена с целью прикрыть другую сделку, в том числе сделку на иных условиях, ничтожна. К сделке, которую стороны действительно имели в виду, с учетом существа и содержания сделки применяются относящиеся к ней правила.

Основная характеристика такого вида соглашений - несовпадение волеизъявления участников с их внутренней волей в момент подписания договора. В рассматриваемом же случае реально возникающие правоотношения совпадают с теми, которые должны были установиться на основании оформленной сторонами сделки, что исключает возможность признания данной группы контрактов прикрывающими единую сделку.

Согласно ч. 2 ст. 59 Федерального закона № 44-ФЗ заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством РФ, либо в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта РФ, за исключением случаев закупок товаров, работ, услуг путем проведения запроса котировок, запроса предложений, осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с учетом требований данного Закона.

Таким образом, указанная норма не предписывает всегда проводить электронный аукцион, в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в соответствующие перечни, а предоставляет заказчику возможность выбора способа определения поставщика (запрос котировок, запрос предложений), в том числе возможность осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с учетом требований Федерального закона № 44-ФЗ.

При принятии решения о заключении нескольких контрактов на выполнение работ по зимнему содержанию (обслуживанию) автомобильных дорог на территории Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону в 2020 году с единственным поставщиком директором МКУ «Управление благоустройства Железнодорожного района» г. Ростова-на-Дону Езубом Н.П. вышеуказанные требования Федерального закона № 44-ФЗ нарушены не были, доказательств обратного суду не представлено.

В силу статьи 2.4 КоАП РФ ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Статья 7.29. КоАП РФ предусматривает ответственность за несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе и об условиях определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Отсутствие события и состава административного правонарушения являются обстоятельствами, при которых производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению (п. п. 1, 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).

Постановлением заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области Благодарева М.А. от 16.04.2020 г. производство по данному делу об административном правонарушении прекращено в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, в связи с отсутствием в действиях Езуба Н.П. состава административного правонарушения, мотивированное тем, что заказчик заключил названные контракты с единственным поставщиком в соответствии с требованиями ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и со своими потребностями на момент заключения, следовательно, такие контракты не образуют единую сделку, совершение которой осуществляется с использованием конкурентных процедур.

Данные выводы об отсутствии в действиях должностного лица Езуба Н.П. состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.29 КоАП РФ, соответствуют законодательству о контрактной системе в сфере закупок, которое каких-либо дополнительных ограничений для осуществления закупок идентичных товаров, работ услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), кроме прямо установленных пунктом 4 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ, не предусматривает.

При этом, доводы протеста о том, что Езуб Н.П., осуществив искусственное «дробление» заказа на выполнение работ по зимнему содержанию (обслуживанию) автомобильных дорог на территории Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону в 2020 году на несколько контрактов, цена каждого из которых не превышает 300000 рублей, избежав при этом необходимости проведения закупки в рамках конкурсных процедур, несостоятельны, поскольку диспозиция ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ не предусматривает в качестве обязательного признака объективной стороны данного правонарушения, дробления контракта.

В силу указанных норм права, а также положений п. 1 ч. 1.1 ст. 29.9 КоАП РФ заместитель руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области правомерно прекратил производство по делу.

При этом доводы протеста о том, что годовой объем закупок, которые МКУ «Управление благоустройства Железнодорожного района» г. Ростова-на-Дону вправе осуществить на основании п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ, превышает пять процентов совокупного годового объема закупок заказчика, основанием для отмены постановления заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области Благодарева М.А. от 16.04.2020 г. не являются, поскольку в постановлении заместителя прокурора Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону от 23.03.2020 г. о возбуждении дела об административном правонарушении данное нарушение указано не было и как основание для привлечения Езуба Н.П. к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ не приводилось, в связи с чем обоснованно не являлось предметом проверки Ростовским УФАС России при разрешении вопроса о привлечении должностного лица к административной ответственности.

При таких обстоятельствах доводы протеста заместителя прокурора Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону не содержат правовых аргументов, ставящих под сомнение законность и обоснованность обжалуемого постановления.

Нарушений норм материального и процессуального закона, влекущих безусловную отмену состоявшего по делу постановления, при рассмотрении дела об административном правонарушении не допущено, в связи с чем оснований для отмены постановления заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области Благодарева М.А. от 16.04.2020 г. не усматривается.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 30.6-30.8 КоАП РФ, суд

Р Е Ш И Л :

Постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области Благодарева М.А. от 16.04.2020 г. по делу № 530/03 об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ, в отношении директора МКУ «Управление благоустройства Железнодорожного района» г. Ростова-на-Дону ФИО3 оставить без изменения, протест заместителя прокурора Железнодорожного района г. Ростова-на-Дону Самуеляна М.Г. – без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Ростовский областной суд через Железнодорожный районный суд г. Ростова-на-Дону в течение десяти суток со дня вручения или получения копии решения.

Судья -