Гражданский кодекс часть 1

Судья Волжского городского суда Республики Марий Эл Глухова Ю.Р., рассмотрев жалобу ФИО1 на постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от ДД.ММ.ГГГГ№, вынесенное по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.7 ст.14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении должностного лица – главы администрации городского округа «Город Волжск» ФИО1, ДД.ММ.ГГГГ года рождения, уроженки <адрес>, проживающей по адресу: <адрес>

Установил:

Постановлением заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от ДД.ММ.ГГГГ№ должностное лицо – глава администрации городского округа «Город Волжск» (далее ГО «г.Волжск») ФИО1 привлечена к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч.7 ст.14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ), ей назначено административное наказание в виде штрафа в размере 20 000 рублей.

Не согласившись с данным постановлением, ФИО1 обратилась в суд с жалобой, в которой просит его отменить, указывая на отсутствие состава административного правонарушения, поскольку контракты № от ДД.ММ.ГГГГ и № от ДД.ММ.ГГГГ заключены без нарушения п.4 ч.1 ст.93 Федерального закона от 05 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее Закона о контрактной системе), учитывая цены контрактов и объем годовых закупок заказчика, а также самостоятельный характер контрактов (ямочный ремонт дорог, производился в разных районах города, расчеты и определение цены осуществлялись в рамках каждого отдельного контракта). Так как, Закон о контрактной системе не содержит понятия «искусственное дробление закупки», ограничений по номенклатуре закупаемых товаров, действия администрации ГО «г.Волжск» не привели к ограничению конкуренции. Учитывая то, что асфальтобетонная смесь предоставлялась АО «МЦБК» в качестве благотворительной помощи, администрации ГО «г.Волжск» не были известны сроки и объемы предоставления асфальтобетонной смеси, а также то, что для проведения конкурентной процедуры закупки необходим большой период времени, имеется опасность признания торгов несостоявшимися, сезонность проведения работ по ремонту дорог, проведение конкурентных процедур закупки при указанной ситуации не представлялось возможным. Доказательств искусственного дробления закупки, а также умысла администрации ГО «г.Волжск» на избежание конкурентных процедур путем заключения самостоятельных контрактов не имеется, выводы административного органа не соответствуют Закону о контрактной системе, не основаны на фактических обстоятельствах дела. Также указывает на формальность правонарушения, не привлечение ранее к административной ответственности.

В судебном заседании заявитель ФИО1, ее защитник Тимина С.М. требования поддержали, пояснил аналогичное изложенному в жалобе, а также указали на малозначительность правонарушения.

Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Республики Марий Эл в судебное заседание не явился, извещены надлежащим образом, представили отзыв.

Выслушав участников процесса, изучив доводы жалобы, материалы дела, административное дело № прихожу к следующему.

Согласно ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

В соответствии с ч. 7 ст. 14.32 КоАП РФ заключение федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органом или организацией либо государственным внебюджетным фондом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения либо осуществление указанными органами или организациями недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет.

Как следует из материалов административного производства в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ между администрацией ГО «г.Волжск» и ОАО «КБ», учредителем которого является администрация ГО «г.Волжск» заключено 42 контракта на выполнение работ по ремонту дорожного полотна проезжей части участков автомобильных дорог улиц городского округа «Город Волжск» и на выполнение работ по ямочному ремонту городских дорог асфальтобетонной смесью на основании п.4 ч.1 ст. 93 Закона о контрактной системе (Реестр договоров), из которых главой администрации городского округа «Город Волжск» ФИО1 заключено 2 контракта № от ДД.ММ.ГГГГ и № от ДД.ММ.ГГГГ на выполнение работ по ремонту дорожного полотна проезжей части участков автомобильных дорог улиц городского округа «<адрес>».

Согласно п. 4 ст. 16 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

В п.11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающей при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16 марта 2016 года, разъяснено, что не любое несоответствие действий (соглашения) нормам законодательства свидетельствует о нарушении ст.16 Закона о защите конкуренции. Для применения статьи 16 Закона о защите конкуренции необходимо установление предусмотренного данной статьей специального материального состава, обязательным элементом которого будет являться наличие соглашения и антиконкурентных последствий в совокупности.

Согласно ст.3 Закона о контрактной системе под закупкой товара, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд понимается совокупность действий, осуществляемых в установленном названным Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

К целям контрактной системы в силу ст.1, 6 и 8 Закона о контрактной системе отнесены повышение эффективности, результативность осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений, создание равных условий для участников.

В соответствии со ст.8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

В ч.2 ст.8 Закона о контрактной системе содержится явно выраженный законодательный запрет: запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно ч.ч.1, 2 ст.24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

В силу ч.5 ст.24 Закона о контрактной системе заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 указанного Федерального закона. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Статьей 93 Закона о контрактной системе определены случаи осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

В соответствии с п.4 ч.1 ст.93 Закона о контрактной системе закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании данного пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать пять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей.

Действительно п.4 ч.1 ст.93 Закона о контрактной системе не содержит каких-либо ограничений в количестве договоров, не превышающих 100 000 рублей, в том числе по одному и тому же товару у одного и того же поставщика, которые могут быть заключены в течение какого-либо календарного периода времени (квартал, месяц, день).

Вместе с тем, по своему содержанию п.4 ч.1 ст.93 Закона о контрактной системе предусматривает для заказчика возможность заключения закупок «малого объема» в случаях, когда проведение процедур конкурентного отбора нецелесообразно ввиду несоответствия организационных затрат на проведение закупки и стоимости закупки.

В письме Минэкономразвития России от 29 марта 2017 года № Д28и-1353 разъяснено, что осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на основании статьи 93 Закона о контрактной системе носит исключительный характер. Данная норма применяется в случаях отсутствия конкурентного рынка, невозможности либо нецелесообразности применения конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) для удовлетворения нужд заказчика.

Искусственное «дробление» единой закупки на множество закупок до ста тысяч рублей каждая, в целях избежания публичных процедур, не соответствует целям введения такой возможности заключения контракта без проведения конкурентных процедур.

Принимая во внимание тождественность предмета контрактов, временной интервал, в течение которого были заключены соглашения, единую цель контрактов - выполнение работ ремонту дорожного полотна проезжей части автомобильных дорог города, заключение контрактов с аффилированным лицом (единственным учредителем ОАО «Комбинат благоустройства» является администрация), цену контрактов, близкую к лимиту, установленному п. 4 ч.1 ст.93 Закона о контрактной системе, прихожу к выводу о том, что закупки намеренно были разделены на несколько контрактов на сумму до 100 000 рублей в целях обеспечения формальной возможности не проведения конкурентных процедур и заключения контрактов с единственным поставщиком.

Фактически спорные контракты образуют единые сделки, искусственно раздробленные и оформленные самостоятельными контрактами для формального соблюдения ограничений, предусмотренных Законом о контрактной системе.

Отсутствие публичных процедур не привело к эффективному использованию бюджетных средств, предполагающее, в том числе, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) (ст.34 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно ч.18 ст.4 Закона о защите конкуренции соглашением признается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

В соответствии со ст.420 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ) договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей.

В силу ст.422 ГК РФ договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом или иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

Обязанность проверять соответствие положений договора и правовых оснований для его заключения действующему законодательству, в том числе Закону о защите конкуренции и Закону о контрактной системе, возложена на обе стороны договора.

Следовательно, заключение договоров, являющихся согласованием воли сторон о всех существенных условиях, в том числе противоречащих законодательству о контрактной системе и антимонопольному законодательству, свидетельствует о наличии антиконкурентного соглашения. При этом заключение договора в обход закона предполагает наличие вины обеих сторон соглашения, поскольку оно заключено в целях ограничения конкуренции (ст.10 ГКРФ).

В результате заключения контрактов администрацией городского округа «Город Волжск» в лице главы администрации ФИО1 и ОАО «Комбинат благоустройства» как единственным поставщиком, последнее получило доступ к выполнению работ по ремонту дорожного полотна проезжей части автомобильных дорог по максимально возможной цене, без участия в какой-либо конкурентной борьбе, без подачи предложений о снижении цены контракта.

Заключение договора с единственным поставщиком и отсутствие конкурентных процедур способствовало созданию преимущественного положения единственного поставщика и лишило возможности других хозяйствующих субъектов, осуществляющих аналогичную деятельность, реализовать свое право на заключение контракта (п.18 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 28 июня 2017 года).

Из-за несоблюдения процедуры закупок нарушены права третьих лиц - потенциальных участников закупок, с которыми муниципальные контракты не заключен вследствие предоставления преимущества ОАО «Комбинат благоустройства».

При таких обстоятельствах действия администрации в лице главы администрации ФИО1 по заключению контрактов без проведения конкурентных процедур привели к реальному устранению конкуренции на рынке выполнения работ по ремонту дорожного полотна проезжей части автомобильных дорог города.

Таким образом, ФИО1, являясь должностным лицом, назначенным на должность главы администрации городского округа «Город Волжск» решением Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» от ДД.ММ.ГГГГ№, заключила контракты № от ДД.ММ.ГГГГ и № от ДД.ММ.ГГГГ с ОАО «Комбинат благоустройства» на выполнение работ по ремонту дорожного полотна проезжей части участков автомобильных дорог улиц городского округа «Город Волжск» без проведения конкурентных процедур, чем совершила административное правонарушение, предусмотренное ч.7 ст.14.32 КоАП РФ.

Вина ФИО1 в совершении данного административного правонарушения подтверждается решением Управления ФАС по Республике Марий Эл от ДД.ММ.ГГГГ по делу о нарушении антимонопольного законодательства №, вышеуказанными контрактами, приложениями к ним, протоколом об административном правонарушении № от ДД.ММ.ГГГГ.

Все доводы жалобы сводятся к субъективному толкованию заявителем Закона о контрактной системе, что не свидетельствует об отсутствии в действиях ФИО1 состава вменяемого правонарушения.

Доводы заявителя о малозначительности совершенного административного правонарушения несостоятельны по следующим основаниям.

Согласно ст..9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

В соответствии с разъяснением, содержащимся в п.21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Наступление вредных последствий не является квалифицирующим признаком объективной стороны административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч.7 ст.14.32 КоАП РФ, отсутствие указанных последствий не свидетельствует о малозначительности совершенного правонарушения.

Исходя из обстоятельств настоящего дела, основания для применения ст. 2.9 КоАП РФ отсутствуют.

Административное наказание назначено ФИО1 в пределах, установленных санкцией ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ.

Нарушений норм материального и процессуального закона при рассмотрении дела об административном правонарушении и жалобы не допущено.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения жалобы не имеется.

Руководствуясь ст.30.7 КоАП РФ, судья

Решил:

Постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от ДД.ММ.ГГГГ№, вынесенное в отношении ФИО1 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.7 ст.14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях оставить без изменения, жалобу ФИО1 - без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано или опротестовано в Верховный Суд Республики Марий Эл в течение 10 суток со дня получения его копии.

Судья Ю.Р.Глухова