Гражданский кодекс часть 1

Судья Ленинского районного суда г. Самары Болочагин В.Ю. (<...>), рассмотрев жалобу К. (ДД.ММ.ГГГГ г.р., уроженки <адрес>, место жительства – <адрес>) на постановление и.о. руководителя управления по контролю в сфере закупок <адрес>У.. по делу об административном правонарушении от 19.12.2017 г. №АП-434/2017,

установил:

Постановлением и.о. руководителя управления по контролю в сфере закупок Самарской области У. по делу об административном правонарушении от 19.12.2017 г. №АП-434/2017 (л.д. 25-30) К. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.20 ст.19.5 КоАП РФ, при следующих обстоятельствах. Управлением по контролю в сфере закупок Самарской области на основании распоряжений от 17.08.2017 г. №26-вкм и от 28.08.2017 г. №32-вкм, была проведена внеплановая проверка соблюдения Государственным бюджетным профессиональным образовательным учреждением Самарской области «Самарское музыкальное училище им. Ш.» законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в части осуществления закупки работ по реставрации объекта историко-культурного наследия в рамках подготовки к проведению чемпионата мира по футболу в 2018 году (извещение №). Внеплановая проверка проведена в соответствии с п.8 ст.99 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Порядком осуществления управлением по контролю в сфере закупок <адрес> полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю, утвержденным постановлением Правительства Самарской области от 7.06.2017 г. №372, в связи с поступлением обращения стороннего юридического лица. По итогам внеплановой проверки было выдано предписание от 15.09.2017 г. №ПР-18. в течение 10 рабочих дней со дня получения вышеуказанного предписания, предписано:

1) принять меры по исключению неправомерно включенных работ на сумму 1 817 781 рубля 71 копейки из сводного сметного расчета ССР-1 (Главные фасады здания), являющегося приложением №3 к контракту от 10.07.2017 г. №.

2) принять меры по корректировке сметной документации, являющейся частью контракта от 10.07.2017 г. №, путем исключения суммы завышения стоимости работ и строительных материалов в размере 3 637 316 рублей 29 копеек.

Предписание было направлено в адрес Государственного бюджетного профессионального образовательного учреждения <адрес> «Самарское музыкальное училище им. Ш.» заказным письмом 19.09.2017 г., получено 26.09.2017 г. Следовательно, его необходимо было исполнить не позднее 10.10.2017 г. Кроме того, согласно предписанию документы, подтверждающие его исполнение, необходимо представить в Управление по контролю в сфере закупок Самарской области в течение 5 рабочих дней с момента исполнения, то есть не позднее 17.10.2017 г. Документы, подтверждающие выполнение предписания, не представлены. Директор Государственного бюджетного профессионального образовательного учреждения Самарской области «Самарское музыкальное училище им. Ш.» К.. сообщила о невыполнении предписания. В действиях К. содержится состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч.20 ст.19.5 КоАП РФ. Указанным постановлением ей назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 50 000 рублей.

К.. обратилась в Ленинский районный суд г. Самары с жалобой на вышеуказанное постановление (л.д. 2-7), мотивированной тем, что предписание от 15.09.2017 г. №ПР-18 является безосновательными и незаконным, его невозможно исполнить в указанные в нём сроки. Она не согласна с выводом о неправомерности включения суммы в 3 637 316 рублей 29 копеек в расчеты по обоснованию начальной цены контракта. Она не согласна с выводом в предписании о нарушении ст.34 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» при заключении контракта в связи с неуменьшением цены контракта на сумму налога на добавленную стоимость. Она не согласна с выводом в предписании о неправомерном увеличении стоимости работ по контракту на сумму 1 817 781 рубль 71 копейка в связи с включением в смету затрат на строительный контроль, авторский надзор, научно-изыскательские работы. Эти работы были необходимы при выполнении контракта, в том числе с учетом того, что проект по капитальному ремонту являлся устаревшим. Просит прекратить производство по делу.

На рассмотрении жалобы защитник К. по доверенности от 11.12.2017 г. К.. поддержал доводы жалобы.

Представитель Управления по контролю в сфере закупок Самарской области по доверенности от 9.01.2018 г. №4 К. возражал против удовлетворения жалобы, представил письменный отзыв (л.д. 22-23).

Из материалов дела невозможно определить, когда именно копия обжалуемого постановления была получена К.. Однако жалоба подана до истечения 10 дней со дня вынесения постановления, следовательно, в любом случае в пределах установленного срока обжалования.

Изучив материалы дела, судья приходит к следующему.

К.. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.20 ст.19.5 КоАП РФ, т.е. в невыполнении в установленный срок законного предписания (представления) органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Из материалов дела усматривается, что 17.04.2017 г. Государственным бюджетным профессиональным образовательным учреждением Самарской области «Самарское музыкальное училище им. Ш.» была подготовлена, а 19.04.2017 г. направлена заявка в Главное управлением организации торгов Самарской области на размещение заказа на реставрацию объекта историко-культурного наследия. Предметом торгов являлось право на заключение договора подряда на капитальный ремонт занимаемого заказчиком здания по адресу: <адрес>, отнесенного в 1988 г. к памятникам истории и культуры. 6.06.2017 г. главным управлением организации торгов по Самарской области было опубликовано извещение № о проведении электронного аукциона по указанной заявке. Начальная (максимальная) цена контракта составила 34 644 754 рубля 30 копеек. Частью аукционной документации являлась сметная документация, составленная в 2015 г. ООО «Реанта» и выполнявшая функцию обоснования начальной цены контракта. Указанная документация состояла из сводных сметных расчётов отдельно на капитальный ремонт главных фасадов здания на сумму 26 892 590 рублей и на капитальный ремонт крыши здания на сумму 7 752 160 рублей.

10.07.2017 г. аукцион был признан несостоявшимся в соответствии с п.13 ст.69 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», т.к. аукционной комиссией принято решение о соответствии требованиям, установленным документацией об электронном аукционе, только одной из вторых частей поданных на участие в аукционе заявок.

27.07.2017 г. ГБПОУ Самарской области «Самарское музыкальное училище им. Ш.» и ООО «Самторес-М» был заключён контракт № (л.д. 145-231), являющийся договором подряда на выполнение работ по ремонту и реставрации фасада и крыши здания по адресу: <адрес>. Состав работ и их цена отражены в сметной документации (приложение № к контракту). Общая цена работ составила 34 471 530 рублей 53 копейки, что соответствует цене, предложенной подрядчиком на электронном аукционе.

Как следует из представленного судье акта внеплановой проверки от 15.09.2017 г. №26-вкм (л.д. 92-108) в период с 21.08.2017 г. по 8.09.2017 г. Управлением по контролю в сфере закупок Самарской области была проведена внеплановая проверка Государственного бюджетного профессионального образовательного учреждения Самарской области «Самарское музыкальное училище им. Д.Г.Шаталова» на предмет соблюдения им требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок при осуществлении указанной выше закупки.

В соответствии с п.3.2 Положения об управлении по контролю в сфере закупок Самарской области, утверждённого постановлением Правительства Самарской области от 24.10.2016 г. №606, названное управление наделено уполномочено проводить в случаях, предусмотренных законом, плановые и внеплановые проверки соблюдения нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений.

В соответствии с пп.2 п.15 ст.99 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» внеплановые проверки соблюдения законодательства в сфере закупок могут проводиться уполномоченным контрольным органом при поступление информации о нарушении законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

Основанием проведения внеплановой проверки явилось распоряжение от 17.08.2017 г. №26-вкм (л.д. 232-234). Срок проверки продлялся распоряжением от 28.08.2017 г. №32-вкм (л.д. 235-26). Поводом для проведения внеплановой проверки явилось обращение сторонней организации от 16.08.2017 г.

По результатам проверки в адрес Государственного бюджетного профессионального образовательного учреждения Самарской области «Самарское музыкальное училище им. Д.Г.Шаталова» было вынесено предписание об устранении нарушений законодательства от 15.09.2017 г. №ПР-18 (л.д. 88-91).

Предписание от 15.09.2017 г. №ПР-18 содержит указания на 2 нарушения.

Во-первых, по мнению контролирующего органа, в договорную смету неосновательно включены затраты на строительный контроль в размере 666 245 рублей 39 копеек, на авторский надзор в размере 126 690 рублей 07 копеек и на научно-изыскательские и проектно-сметные работы в размере 1 024 846 рублей 25 копеек. Указано, что это противоречит ст.34 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», п.2 ст.53 ГрК РФ, Положению о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утверждённому постановлением Правительства РФ от 21.06.2010 г. №468, Своду правил по проектированию и строительству СП 11-110-99 «Авторский надзор за строительством зданий и сооружений», утверждённому постановлением Госстроя РФ от 10.06.1999 г №44.

В связи с этим ГБПОУ Самарской области «Самарское музыкальное училище им. Ш.» предписано «принять меры по исключению неправомерно включённых работ на сумму 1 817 781, 71 рублей из сводного сметного расчёта ССР-1 (Главные фасады здания), являющегося приложением № к контракту от 10.07.2017 г. №».

Во-вторых, из договорной сметы исключён налог на добавленную стоимость на сумму 3 637 316 рублей 29 копеек, при этом сметная стоимость работ на сумму налога на добавленную стоимость не уменьшилась. Указанная сумма была распределена на стоимость работ и материалов, что привело к нарушению норм ценообразования в строительстве. Указано, что этим нарушены ст.34 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», пп.15 п.2 ст.149 НК РФ, Методика определения стоимости строительной продукции на территории РФ МДС 81-35.2004, утверждённая постановлением Госстроя РФ от 5.05.2004 г. №15/1.

В связи с этим ГБПОУ Самарской области «Самарское музыкальное училище им. Ш.» предписано «принять меры по корректировке сметной документации, являющейся неотъемлемой частью контракта от 10.07.2017 г. №, путём исключения суммы завышения стоимости работ и строительных материалов в размере 3 637 316, 29 рублей».

В установленный предписанием срок ГБПОУ <адрес> «Самарское музыкальное училище им. Ш.» не представило контролирующему органу документы, подтверждающие выполнение предписания, что, по мнению должностного лица, вынесшего обжалуемое постановление, образует объективную сторону состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч.20 ст.19.5 КоАП РФ.

Однако в конкретных обстоятельствах дела данная позиция является неверной.

В соответствии с п.23 ст.99 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предписание об устранении нарушения законодательства РФ или иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, должно содержать указание на конкретные действия, которые должно совершить лицо, получившее такое предписание, для устранения указанного нарушения.

Выданное ГБПОУ Самарской области «Самарское музыкальное училище им. Ш,» «принять меры» не соответствует указанной норме закона, т.к. не содержит указание на конкретные действия, которые должно совершить названное учреждение для устранения предполагаемых контролирующим органом нарушений.

Как следствие, ни ГБПОУ Самарской области «Самарское музыкальное училище им. Ш.», ни его должностные лица не могут привлекаться к ответственности за неисполнение предписания, не содержащего указания на конкретные действия, которые им необходимо было совершить.

Кроме того, положение закона о праве органа, осуществляющего государственный контроль, давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок соблюдения законодательства нарушений, одновременно, как явствует из текста законоположения, предъявляет к таким предписаниям, в частности, требование исполнимости. Вынесение неисполнимого предписания противоречит данной норме закона, в связи с чем непредставление документов об исполнении неисполнимого предписания не образует объективную сторону состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч.20 ст.19.5 КоАП РФ.

И исключение работ из сводного сметного расчёта, и корректировка сметной документации предполагают изменение условий заключённого между ГБПОУ Самарской области «Самарское музыкальное училище им. Ш.» и ООО «Самторес-М» гражданско-правового договора, поскольку сметная документация является его частью. В силу ст.450, 451 ГК РФ изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено законом или договором. По требованию одной из сторон договор может быть изменён только по решению суда при существенном нарушении договора другой стороной, при существенном изменении обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора в исключительных случаях, когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях, либо в иных случаях, прямо установленных законом.

Применительно к договорам строительного подряда (а контракт от ДД.ММ.ГГГГ№ относится к этому виду договоров) законодатель предусмотрел право заказчика внести в одностороннем порядке изменения в техническую документацию при условии, если вызываемые этим дополнительные работы по стоимости не превышают 10% указанной в смете общей стоимости строительства и не меняют характера предусмотренных в договоре строительного подряда работ. Иными словами, договор строительного подряда может быть изменён заказчиком в одностороннем порядке, но лишь в части увеличения объёма строительных работ. Пересмотр иных параметров сметы в одностороннем порядке не допускается.

Каких-либо особенностей порядка изменения договора выполнения подрядных работ для государственных нужд закон (ст.95 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд») не устанавливает.

Следовательно, для внесения желаемых контролирующим органом изменений в сметную документацию требуется соглашение сторон договора – ГБПОУ Самарской области «Самарское музыкальное училище им. Ш.» и ООО «Самторес-М». Иными словами, ГБПОУ Самарской области «Самарское музыкальное училище им. Ш.» не может по своей воле внести изменения в договор и тем исполнить предписание от 15.09.2017 г. №ПР-18. Исполнение предписания находится в зависимости от воли иного лица – ООО «Самторес-М», в адрес которого предписание не выносилось, которое не связано позицией контролирующего органа, не имеет обязанности внести изменения в договор.

Поэтому, если для исполнения предписания от 15.09.2017 г. №ПР-18, по мысли составившего его должностного лица, требовалось внести изменения в сметную документацию, то такое предписание для ГБПОУ Самарской области «Самарское музыкальное училище им. Ш.» является неисполнимым.

Следует также отметить, что нарушение требований закона и иных нормативных актов при заключении договора, даже если бы оно имело место, не является основанием для изменения договора в судебном порядке. В этом случае договор или отдельные его условия могут быть признаны судом недействительными на основании ст.168 ГК РФ. Однако суд не вправе «привести договор в соответствие» с требованиями нормативных актов, изменив его условия. Суд может уничтожить совершённую с нарушением закона или иных правовых актов (к которым не относятся ведомственные) сделку, но не может обязать стороны исполнять её на иных условиях. Следовательно, в данном случае изменение условий договора в судебном порядке невозможно, и желаемая контролирующим органом корректировка сметы допустима только по соглашению сторон.

Заключение такого соглашения исключительно по воле заказчика невозможно.

Поэтому если контролирующий орган полагает, что договор был заключён с нарушением требований закона и иных правовых актов (в терминологии п.6 ст.3 ГК РФ), то для устранения допущенных нарушений ему надлежало реализовать предоставленное ему пп.3 п.22 ст.99 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» право на оспаривание заключённого договора. Выдача предписаний в данном случае является ненадлежащим средством устранения нарушений.

В ходе рассмотрения жалобы контролирующий орган ссылался на то, что от ГБПОУ Самарской области «Самарское музыкальное училище им. Ш.» требовалось не скорректировать смету, а лишь «принять меры» для её корректировки. В частности, предписание считалось бы выполненным, если бы заказчик направил подрядчику предложение об изменении условий договора.

С такой позицией нельзя согласиться, поскольку предложение об изменении условий договора не влечёт никаких правовых последствий в случаях, когда изменение договора не является обязательным для стороны, которой такое предложение направлено. В данном случае, как было указано выше, изменение условий сметы для подрядчика не является обязательным даже и в том случае, если смета действительно была бы составлена с нарушением требований нормативных актов. Следовательно, направление предложения об изменении условий договора не являлось бы юридически значимым действием.

Если контролирующий орган действительно полагает, что для исполнения предписания было бы достаточно совершения такого, не имеющего правовых последствий действия, это указывает на подмену им реального устранения нарушений закона созданием видимости такого устранения.

Таким образом, при рассмотрении жалобы установлено отсутствие как объективной стороны состава административного правонарушения, так и вины ФИО1. во вменяемом ей деянии, в связи с чем дело подлежит прекращению за отсутствием состава административного правонарушения.

Исходя из изложенного, руководствуясь ст.30.6, п.3 ч.1 ст.30.7 КоАП РФ, судья

решил:

Постановление и.о. руководителя управления по контролю в сфере закупок Самарской области У.. по делу об административном правонарушении от 19.12.2017 г. №АП-434/2017 отменить.

Прекратить производство по делу об административном правонарушении в отношении К. за отсутствием состава административного правонарушения.

Настоящее решение может быть обжаловано в Самарский областной суд через Ленинский районный суд г. Самары в течение 10 дней с момента вручения или получения копии решения.

Судья (подпись) В.Ю. Болочагин

Копия верна

Судья