Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу руководителя Бюджетного учреждения Республики Калмыкия «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» Рубежанской Т.Е. на постановление № 37/2018 от 29 августа 2018 г. руководителя Республиканской службы финансово-бюджетного контроля Бакинова Петра Дмитриевича по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении руководителя Бюджетного учреждения Республики Калмыкия «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» Рубежанской Т.Е.,

у с т а н о в и л :

Постановлением руководителя Республиканской службы финансово-бюджетного контроля Бакинова П.Д. № 37/2018 от 29 августа 2018 г. руководитель Бюджетного учреждения Республики Калмыкия «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» (далее БУ РК «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения») Рубежанская Т.Е. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ), и подвергнута административному штрафу в размере 20 000 руб.

Не согласившись с указанным постановлением, лицо, привлеченное к административной ответственности, Рубежанская Т.Е. обратилась в суд с жалобой, в которой просит постановление № 37/2018 от 29 августа 2018 г. отменить, производство по делу прекратить. Свою жалобу мотивирует тем, что согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2007 г. № 922 «Об особенностях порядка исчисления средней заработной платы» для расчета среднего заработка учитываются все предусмотренные системой оплаты труда виды выплат, применяемые у соответствующего работодателя независимо от источников этих выплат. При этом не определен порядок расчета среднего заработка по разным источникам доходов. Полагает, что в её действиях по выплате отпускных за счет субсидии на выполнение государственного задания, в связи с включением в расчет среднего заработка за период трудового и дополнительного отпусков денежной выплаты, финансовое обеспечение которой осуществлялось за счет субсидии на иные цели, умысла на совершение противоправного деяния, ответственность за которое предусмотрено ст. 15.14 КоАП РФ, не имеется.

Руководитель Бюджетного учреждения Республики Калмыкия «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» Рубежанская Т.Е. в судебном заседании поддержала заявленные требования по доводам, изложенным в жалобе, настаивала на ее удовлетворении, просила производство по делу прекратить в виду отсутствия в её действиях состава административного правонарушения по ст. 15.14 КоАП РФ.

В судебном заседании представитель Республиканской службы финансово-бюджетного контроля Лаглаева С.В. просила в удовлетворении требований, изложенных в жалобе отказать, указав на отсутствие оснований для отмены обжалуемого постановления.

Выслушав участников процесса, исследовав материалы настоящего дела, административного дела № 37/2018, суд приходит к следующему.

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, может быть обжаловано лицами, указанными в статьях 25.1 – 25.5 настоящего Кодекса, в районный суд по месту рассмотрения дела.

В соответствии с ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении судья должен проверить дело в полном объеме.

Статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее БК РФ) установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно ст. 289 БК РФ использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств.

Также понятие нецелевого использования бюджетных средств имеется в ч. 1 ст. 306.4 БК РФ, в соответствии с которой нецелевое использование бюджетных средств - направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Согласно п. 2 ст. 266.1 БК РФ органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты.

В силу п. 6 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» финансовое обеспечение выполнения государственного задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации.

Согласно положению п. 4 ст. 69.2 БК РФ субсидия на финансовое обеспечение выполнения государственного задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг, утверждаемых в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Документом, определяющим направления использования бюджетным учреждением субсидии на выполнение государственного задания, является план финансово-хозяйственной деятельности государственного учреждения, составляемый и утверждаемый в порядке, установленном органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя в отношении бюджетного учреждения, в соответствии с требованиями, установленными приказом Министерства финансов Российской Федерации от 28 июля 2010 г. № 81н (далее Требования).

В соответствии с пунктом 9 Требований при составлении плана финансово-хозяйственной деятельности государственного учреждения (далее - План) на этапе формирования проекта бюджета на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период) учреждение составляет показатели Плана исходя из предоставленной органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, информации о планируемых объемах расходных обязательств, в том числе об объемах субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания.

Согласно положению ст. 30 Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» субсидии на выполнение государственного задания поступают бюджетным учреждениям на лицевые счета, открытые им в территориальном органе Федерального казначейства, в финансовом органе субъекта Российской Федерации, и используются бюджетным учреждением без представления в территориальный орган Федерального казначейства, финансовый орган субъекта Российской Федерации документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств.

За нецелевое использование бюджетных средств предусмотрена административная ответственность.

Так, согласно ст. 15.14 КоАП РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на юридических лиц - от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.

Как следует из материалов дела, распоряжением Главы Республики Калмыкия № 23-рг от 9 марта 2011 г. Рубежанская Т.Е. назначена руководителем ГУ «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» (ныне БУ РК «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения»).

В период с 25 апреля 2018 г. по 25 июня 2018 г. Республиканской службой финансово-бюджетного контроля на основании приказов от 23 апреля 2018 г. № 41-п, 7 мая 2018 г. № 51-п, 11 мая 2018 г. № 56-п в соответствии с п. 18 Плана контрольных мероприятий Республиканской службы финансово-бюджетного контроля на 2018 г. в отношении БУ РК «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» проведена плановая выездная проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности за 2017 год.

Из акта выездной проверки (ревизии) в БУ РК «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» от 25 июня 2018 г. следует, что общий объем проверенных средств составил 13 162 358 руб. 74 коп., в том числе: субсидия на выполнение государственного задания – 9 817 183 руб. 81 коп., субсидии на иные цели – 2 575 797 руб. 03 коп., средства от приносящей доход деятельности – 769 377 руб. 90 коп. Заместитель начальника отдела финансового контроля в бюджетной сфере Республиканской службы финансово-бюджетного контроля ФИО1 в акте указала, что в ходе проверки были выявлены нарушения, выразившиеся в нецелевом использовании бюджетных средств, предоставленных из республиканского бюджета в виде субсидий на выполнение государственного задания на сумму 243 956 руб. 91 коп.

По результатам проведенной проверки было возбуждено дело об административном правонарушении в отношении должностного лица, 3 августа 2018 г. составлен протокол об административном правонарушении по ст. 15.14 КоАП РФ в отношении руководителя БУ РК «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» Рубежанской Т.Е.

Согласно протоколу об административном правонарушении от 3 августа 2018 г., составленному заместителем начальника отдела финансового контроля в бюджетной сфере Республиканской службы финансово-бюджетного контроля ФИО1, в ходе проверки установлено, что БУ РК «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» производилась выплата работникам за период трудового и дополнительного отпуска за счет субсидии на выполнение государственного задания. В расчет выпускных по среднему заработку была включена денежная выплата отдельным категориям работников, предусмотренная Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597, от 1 июня 2012 г. № 761, от 28 декабря 2012 г. № 1688, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет субсидии на иные цели, определенные Соглашением о предоставлении субсидии на иные цели от 11 января 2017 г.

Соглашением о предоставлении субсидии на иные цели от 11 января 2017 г., заключенным между Учредителем - Министерством социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия и БУ РК «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения», определено предоставление Учредителем за счет средств республиканского бюджета субсидии на иные цели, не связанные с возмещением нормативных затрат на выполнение государственного задания, в частности на выплаты отдельным категориям работников, предусмотренные Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597, от 1 июня 2012 г. № 761, от 28 декабря 2012 г. № 1688.

Соглашением о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания от 10 января 2017 г., заключенным между Учредителем - Министерством социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия и БУ РК «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения», предусмотрена обязанность БУ РК «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» использовать субсидию в целях оказания государственных услуг (выполнения работ) в соответствии с требованиями к объему и качеству, определенному в государственном задании (п. 2.3).

В соответствии с графиком перечисления субсидии на выполнение государственного задания с учетом изменений БУ РК «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» перечислено в январе 2017 г. – 2 032 960 руб., в марте 2017 г. – 14 774 руб. 25 коп., в апреле 2017 г. – 2 017 410 руб., в июле 2017 г. – 2 019 410 руб., в сентябре 2017 г. – 15 700 руб., в октябре 2017 г. – 2 106 825 руб., в ноябре 2017 г. – 1 054 553 руб. 27 коп., в декабре 2017 г. – 863 023 руб. 92 коп., всего за 2017 г. – 10 124 656 руб. 44 коп.

БУ РК «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» 3 февраля 2017 г., 12 апреля 2017 г., 27 апреля 2017 г., 5 июня 2017 г., 6 июля 2017 г., 3 августа 2017 г., 4 августа 2017 г., 30 августа 2017 г., 10 октября 2017 г., 8 ноября 2017 г., 27 декабря 2017 г. за счет субсидии на выполнение государственного задания работникам выплачены отпускные, в связи с включением в расчет среднего заработка за период трудового и дополнительного отпусков денежной выплаты на общую сумму 187 370 руб. 90 коп., а также перечислены взносы по обязательному социальному страхованию на выплаты по оплате труда и иные выплаты работникам 56 586 руб. 01 коп., всего 243 956 руб. 91 коп.

Указанное обстоятельство руководителем БУ РК «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» Рубежанской Т.Е. не оспаривалось.

Статьей 2.4 КоАП РФ предусмотрено, что административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

При этом под должностным лицом в КоАП РФ следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

29 августа 2018 г. руководитель БУ РК «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» Рубежанская Т.Е. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ, ей назначено наказание в виде административного штрафа в размере 20 000 руб.

Принимая постановление № 37/2018 от 29 августа 2018 г. о наложении штрафа по материалам дела об административном правонарушении, руководитель Республиканской службы финансово-бюджетного контроля Бакинов П.Д. исходил из того, что работникам учреждения выплачивались отпускные за счет субсидии на выполнение государственного задания, при этом в расчет среднего заработка за период трудового и дополнительного отпуска были включены денежные выплаты, финансовое обеспечение которых осуществлялось за счет субсидии на иные цели. Поскольку при проведении проверки было установлено, что руководитель БУ РК «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» Рубежанская Т.Е., являясь должностным лицом, допустила нарушение бюджетного законодательства, выразившееся в использовании учреждением средств субсидии на выполнение государственного задания не в соответствии с условиями и целями ее предоставления, установленными Соглашениями, заключенными между Учредителем и БУ РК «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения», тем самым было допущено нецелевое использование субсидии на выполнение государственного задания, то в её действиях имеется состав правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ.

Однако с выводом должностного лица, принявшего обжалуемое постановление, о нецелевом использовании БУ РК «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» бюджетных средств по вине руководителя согласиться нельзя по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что БУ РК «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» на 2017 год были выделены 10 124 656 руб. 44 коп. на оказание государственных услуг, нормативных затрат, связанных с выполнением работ, с учетом затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного недвижимого имущества, закрепленного за БУ РК «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» или приобретенного последним за счет средств, выделенных ему Учредителем (Министерством социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия) на приобретение такого имущества, в том числе земельных участков, затрат на уплату налогов, в качестве налогообложения, по которым признается соответствующее имущество. БУ РК «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» выделенные денежные средства в качестве субсидии расходованы на указанные в Соглашении о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания от 10 января 2017 г., однако из них 243 956 руб. 91 коп. – на оплату работникам отпускных.

Согласно Соглашению о предоставлении субсидии на иные цели от 11 января 2017 г. БУ РК «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» Учредителем предоставлено за счет средств республиканского бюджета субсидии на иные цели, не связанные с возмещением нормативных затрат на выполнение государственного задания: денежные цели отдельным категориям работников государственных учреждений Республики Калмыкия, повышение оплаты труда которых предусмотрено Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597, от 1 июня 2012 г. № 761, от 28 декабря 2012 г. № 1688 в размере 1 939 680 руб.

В силу ст. 38 БК РФ целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета.

В соответствии с ч. 1 ст. 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого Главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Согласно ч. 1 ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Исходя из ст. 15.14 КоАП РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. или их дисквалификацию на срок от одного года до трех лет, а на само учреждение штрафа от 5 до 25% суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, использованных не по целевому назначению.

Согласно ч. 1 ст. 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации бюджетным учреждениям предусматриваются субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Кроме того, из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации бюджетным учреждениям могут предоставляться субсидии на иные цели. Порядок их предоставления устанавливается Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией или уполномоченными ими органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления.

Однако понятие «нецелевое использование бюджетных средств», установленное в ст. 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации и ст. 15.14 КоАП РФ, не относится к использованию средств субсидии на выполнение государственного задания. Следовательно, и привлечь к административной ответственности за «нецелевое использование средств субсидии» ни само бюджетное учреждение, ни его должностных лиц нельзя. Данное разъяснение было также дано Министерством финансов Российской Федерации ( № 02-03-06/25186 от 29 апреля 2016 г.).

Кроме того, в силу ст. 6 БК РФ распорядитель бюджетных средств - орган государственной власти (государственный орган), имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

БУ РК «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения», руководителем которого является Рубежанская Т.Е., не является главным распорядителем бюджетных средств, а Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит нормы, устанавливающей возможность наделения структурных подразделений главного распорядителя бюджетными полномочиями главного распорядителя бюджетных средств.

В силу ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

Согласно ст. 26.1 КоАП РФ при разбирательстве по делу об административном правонарушении выяснению подлежат обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а именно: наличие события административного правонарушения; виновность лица в совершении административного правонарушения; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Между тем виновность руководителя БУ РК «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» Рубежанской Т.Е. в совершении административного правонарушения, наличие в ее действиях состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ, не подтверждаются исследованными материалами дела.

В силу п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии состава административного правонарушения.

На основании изложенного, учитывая, что расходование средств субсидии на выполнение государственного (задания бюджетным учреждением на иные цели не является нецелевым расходованием бюджетных средств, что не образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ, то производство по делу в отношении руководителя БУ РК «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» Рубежанской Т.Е. подлежит прекращению на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ.

Руководствуясь ст. 30.7-30.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, суд

р е ш и л:

Постановление № 37/2018 от 29 августа 2018 г. руководителя Республиканской службы финансово-бюджетного контроля Бакинова Петра Дмитриевича по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении руководителя Бюджетного учреждения Республики Калмыкия «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» Рубежанской Т.Е. отменить.

Производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении руководителя Бюджетного учреждения Республики Калмыкия «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» Рубежанской Т.Е. прекратить на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Жалобу руководителя Бюджетного учреждения Республики Калмыкия «Сарпинский комплексный центр социального обслуживания населения» Рубежанской Т.Е. удовлетворить.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия в течение 10 суток со дня вручения или получения копии решения через Элистинский городской суд Республики Калмыкия

Председательствующий: Н.А. Цыкалова