Гражданский кодекс часть 1

Судья Ломоносовского районного суда города Архангельска Пяттоева Л.Э., рассмотрев жалобу защитника ФИО1 – Федоровой М. А. на постановление руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по А. области ФИО2 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении <№> от <Дата>,

установил:

постановлением руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по А. области ФИО2 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении <№> от <Дата>ФИО1, осуществлявший на момент совершения правонарушения полномочия Министра природных ресурсов и лесопромышленного комплекса А. области, признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 9 статьи 7.32.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 20 000 (двадцать тысяч) рублей.

Защитник ФИО1 – Федорова М.А. не согласилась с указанным постановлением, подав жалобу в суд.

Жалобу мотивирует тем, что при заключении спорного соглашения взаимоотношения регионального оператора и субъекта Российской Федерации в силу ст.2 ГК РФ не являются гражданско-правовыми, соглашение подписано в целях реализации властных полномочий министерства и вытекает из административных правоотношений, к указанным отношениям нормы Гражданского кодекса РФ применению не подлежат. Отмечает, что внесенные в соглашения изменения не являются существенными и не могли повлиять на интерес иных хозяйствующих субъектов к проведению конкурсной процедуры в А. области по отбору регионального оператора. Полагает совершенное деяние малозначительным.

Проверив дело и рассмотрев доводы жалобы, выслушав защитника ФИО1 – Федорову М.А., поддержавшую жалобу по изложенным в ней доводам, прихожу к следующему выводу.

Часть 6 статьи 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность за изменение организатором обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продавцом государственного или муниципального имущества, а также лицом, являющимся стороной договора, условий договора при его заключении или исполнении, установленных в документации о таких торгах, извещении о проведении торгов, информационном сообщении о продаже государственного или муниципального имущества, проектах договоров, по соглашению сторон или в одностороннем порядке в случае, если федеральным законом предусмотрен запрет такого изменения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 7.32 настоящего Кодекса.

Из представленных материалов следует, что по результатам проведенного конкурса по извещению <№><Дата> между Министерством природных ресурсов и лесопромышленного комплекса А. области и ООО <***> было заключено Соглашение об организации деятельности регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории А. области.

Организатором обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов являлось Министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса А. области, стороной договора – ООО «ЭкоЦентр».

Проект соглашения, являющийся приложением <№> к документации об отборе, опубликованной на сайте www.torgi.gov.ru по сообщению <№>, содержал условие о том, что региональный оператор обязан «ликвидировать места несанкционированного размещения ТКО в порядке, установленном Правилами обращения с ТКО» (пп.2 п.3.1 раздела 3 проекта Соглашения об организации деятельности регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Архангельской области).

В соответствии с положениями Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», Правил проведения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 05.09.2016 N 881, организатор конкурсного отбора – Министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, соблюдая требования порядка проведения отбора, установил обязанность оператора по ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО не разделяя места несанкционированного размещения ТКО на те, что были до выбора регионального оператора, и те, что будут выявлены после отбора регионального оператора.

Подписанное сторонами Соглашение от <Дата> содержит условие о том, что региональный оператор обязан «ликвидировать места несанкционированного размещения ТКО в порядке, установленном Правилами обращения с ТКО, за исключением мест несанкционированного размещения ТКО, указанных в приложении <№> к конкурсной документации отбора регионального оператора, утвержденной <Дата> (с изменениями от <Дата>). Акт ликвидации мест несанкционированного размещения отходов ТКО подписывается, в том числе, представителем регионального оператора. В случае, если на этом земельном участке, вновь образовалось несанкционированное размещение отходов, то региональный оператор ликвидирует место несанкционированного размещения отходов в порядке, установленном законодательством и настоящим соглашением».

Изменения в соглашение были внесены в связи с тем, что ООО «ЭкоЦентр» направило в Министерство протокол разногласий от <Дата>, в котором предложило заменить, в том числе, пп. 2 п.3.1 Раздела 3 Соглашения – Права и обязанности сторон.

Между тем, Правила проведения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, утвержденные Постановлением Правительства РФ от <Дата><№>, не содержат условия о возможности направления победителем отбора протокола разногласий к заключаемому по результатам отбора соглашению, а субъект Российской Федерации не наделен полномочиями по установлению порядка проведения их конкурсного отбора.

В то время как конкурсная документация, утвержденная Министром природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, для проведения конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами в Архангельской области предусматривает возможность направления протокола разногласий. В частности, п.10.4 предусмотрено, что победитель конкурсного отбора, с которым заключается соглашение, в случае наличия разногласий по проекту оглашения, направленному в соответствии с пунктом 10.2. настоящей конкурсной документации, в течение пяти рабочих дней направляет организатору конкурсного отбора подписанный протокол разногласий. При этом победитель конкурсного отбора, с которым заключается соглашение, указывает в протоколе разногласий замечания к положениям проекта соглашения, не соответствующим документации об отборе и своей заявке на участие, с указанием соответствующих положений данных документов.

Установленное пунктом 10.4 конкурсной документации для проведения конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами в Архангельской области, утвержденной Министром природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области 09 февраля 2018 года, условие о возможности направления победителем протокола разногласий противоречит Правилам проведения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, утвержденным Постановлением правительства РФ от <Дата><№>.

У Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса А. области не имелось оснований для установления правил отбора регионального оператора иных, чем предусмотрено Постановлением Правительства РФ от <Дата><№>, а у ООО «ЭкоЦентр» не имелось оснований для направления протокола разногласий в рассматриваемой ситуации, поскольку ни Федеральным законом № 89-ФЗ от 24.06.1998 «Об отходах производства и потребления», ни Правилами проведения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 05 сентября 2016 года №881, и регламентирующими конкурсный отбор регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами, не предусмотрена возможность на внесение изменений в соглашение, заключенное по результатам конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Следовательно, изменение организатором обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, а также лицом, являющимся стороной договора, условий договора при его заключении или исполнении, установленных в документации о таких торгах, извещении о проведении торгов, проектах договоров, по соглашению сторон или в одностороннем порядке, не допустимо в рассматриваемом случае.

Согласно п.18 Правил проведения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 05 сентября 2016 года № 881, организатор конкурсного отбора ил. конкурсная комиссия обязаны представлять в письменной форме разъяснения положений документации об отборе по запросам заявителей, если такие запросы поступили организатору конкурсного отбора или в конкурсную комиссию не позднее чем за 10 дней до дня истечения срока представления заявок. Разъяснения положений документации об отборе направляются организатором конкурсного отбора или конкурсной комиссией заявителю в течение 3 рабочих дней, но не позднее чем за 5 дней до дня истечения срока представления заявок, а также размещаются на официальном сайте торгов с приложением содержания запроса и без указания заявителя, от которого поступил запрос.

Доказательств тому, что ООО «ЭкоЦентр» или иное лицо обращалось за такими разъяснениями по делу не имеется и таковых суду не представлено.

Довод подателя жалобы о том, что внесенные изменения в соглашение не являлись существенными и не могли повлиять на интерес иных хозяйствующих субъектов к проведению конкурсных процедур по отбору регионального оператора, несостоятельны, поскольку изменение указанных условий соглашения по сравнению с установленными документацией об отборе привело к тому, что права осуществления деятельности регионального оператора по обращению с ТКО в Архангельской области было предоставлено ООО «ЭкоЦентр» на иных условиях, чем публично предлагалось неопределенному кругу лиц.

Изменение организатором обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов условий договора при его заключении или исполнении, установленных в документации о таких торгах, извещении о проведении торгов, проектах договоров, по соглашению сторон или в одностороннем порядке, ответственность за которое установлена ч.9 ст.7.32.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подтверждается собранными по делу об административном правонарушении доказательствами, оцененными должностным лицом в соответствии с требованиями ст. 26.11. КоАП РФ.

Совершение указанного административного правонарушения влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати до тридцати тысяч рублей.

Согласно статье 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

При этом, под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органа местного самоуправления.

Согласно Положению о министерстве природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, утвержденному Постановлением Правительства Архангельской области от 4 марта 2014 года, Министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области, в том числе в сфере обращения с отходами производства и потребления.Согласно разделу III положения Министерство возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Губернатором Архангельской области. Министр несет персональную ответственность за ненадлежащую реализацию государственной политики в сфере ведения министерства, ненадлежащее функционирование министерства и неправомерность данных им поручений и указаний.

Министр в числе прочего осуществляет руководство деятельностью министерства, представляет министерство во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, иными государственными органами Российской Федерации, органами государственной власти Архангельской области, иными государственными органами Архангельской области, государственными органами иных субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, должностными лицами, общественными объединениями, иными организациями и гражданами; выступает в гражданском обороте от имени министерства как юридического лица, в том числе подписывает договоры, доверенности, платежные и иные документы.

Министром природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области является ФИО1, назначенный на эту должность Распоряжением Губернатора Архангельской области от 31.01.2018 № 107-р.

Соглашение об организации деятельности регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории А. области с внесенными в него протоколом разногласий изменениями в п<***>1 подписано <Дата> в городе Архангельске Министерством природных ресурсов и лесопромышленного комплекса А. области в лице Министра ФИО1 и ООО «ЭкоЦентр».

Учитывая изложенное, должностное лицо административного органа с учетом требований ст.2.4 КоАП РФ обоснованно пришло к выводу о виновности Министра природных ресурсов и лесопромышленного комплекса А. области ФИО1 в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.9 ст.7.32.4 КоАП РФ, в частности в нарушении запрета на изменение организатором обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продавцом государственного или муниципального имущества, а также лицом, являющимся стороной договора, условий договора при его заключении или исполнении, установленных в документации о таких торгах, извещении о проведении торгов, информационном сообщении о продаже государственного или муниципального имущества, проектах договоров, по соглашению сторон или в одностороннем порядке в случае, если федеральным законом предусмотрен запрет такого изменения.

Порядок и процедура привлечения должностного лица к административной ответственности по указанному составу административного правонарушения соблюдена.

Административное наказание назначено ФИО1 с учетом требований статей 4.1, 4.2, 4.3 КоАП, в минимальном размере санкции, установленной частью 9 статьи 7.32.4 КоАП РФ для должностных лиц, и изменению не подлежит.

Постановление по делу об административном правонарушении вынесено с соблюдением требований главы 29 КоАП РФ, существенных нарушений норм процессуального права, влекущих отмену постановления, не допущено, нормы материального права применены и истолкованы правильно, вынесенное постановление отвечает установленным законом требованиям.

Срок давности привлечения к административной ответственности не нарушен.

Доводы, приведенные защитником ФИО1 – Федоровой М.А. в жалобе о том, что при заключении спорного соглашения взаимоотношения регионального оператора и субъекта Российской Федерации в силу ст.2 ГК РФ не являются гражданско-правовыми, соглашение подписано в целях реализации властных полномочий министерства и вытекает из административных правоотношений, к указанным отношениям нормы Гражданского кодекса РФ применению не подлежат, несостоятельны в силу следующего.

Отношения власть–подчинение основаны на методе властных предписаний.

Действительно, Министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области в рассматриваемой ситуации исполнило возложенную на него федеральным законом обязанность по отбору регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами.

ООО «ЭкоЦентр», являясь юридическим лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность, не находящимся в какой-либо зависимости или в подчинении Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, свободно распорядилось своими правами и самостоятельно приняло решение об участии в конкурсном отборе, согласилось с его условиями, стало победителем и получило статус регионального оператора по обращению с отходами.

Деятельность по выбору регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами регулируется Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

В соответствии со ст.1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее также - региональный оператор) - оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами - юридическое лицо, которое обязано заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственником твердых коммунальных отходов, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне деятельности регионального оператора.

В силу ст.5 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относятся в том числе установление порядка проведения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Среди полномочий субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами (ст.6): принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в том числе устанавливающих правила осуществления деятельности региональных операторов, контроль за их исполнением; регулирование деятельности региональных операторов, за исключением установления порядка проведения их конкурсного отбора.

Частью 4 статьи 24.6 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ установлено, что юридическому лицу присваивается статус регионального оператора и определяется зона его деятельности на основании конкурсного отбора, который проводится уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Правила проведения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами утверждены Постановлением Правительства РФ от 05 сентября 2016 года № 881.

Согласно статье 2 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, должны быть зарегистрированы в этом качестве в установленном законом порядке, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

В соответствии со статьей 420 ГК РФ договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей.

В этом смысле Соглашение об организации деятельности регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Архангельской области является актом, на который также распространяются требования гражданского законодательства.

Статья 447 ГК РФ устанавливает общие правила заключения договоров на торгах.

Согласно указанной статье договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги.

Выигравшим торги по конкурсу признается лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия.

Согласно части 6 указанной статьи правила, предусмотренные статьями 448 и 449 настоящего Кодекса, применяются также к торгам, проводимым в целях заключения договоров на приобретение товаров, выполнение работ, оказание услуг или приобретение имущественных прав, если иное не установлено законом или не вытекает из существа отношений.

Согласно статье 448 ГК РФ условия договора, заключаемого по результатам торгов, определяются организатором торгов и должны быть указаны в извещении о проведении торгов (часть 3).

Как следует из части 8 статьи 448 ГК РФ, условия договора, заключенного по результатам торгов в случаях, когда его заключение в соответствии с законом допускается только путем проведения торгов, могут быть изменены сторонами:

1) по основаниям, установленным законом;

2) в связи с изменением размера процентов за пользование займом при изменении ключевой ставки Банка России (соразмерно такому изменению), если на торгах заключался договор займа (кредита);

3) по иным основаниям, если изменение договора не повлияет на его условия, имевшие существенное значение для определения цены на торгах.

Гражданским кодексом РФ не установлено каких-либо изъятий из указанных выше общих правил, применяемых к договорам, заключаемым на торгах.

Таким образом, положения Гражданского кодекса РФ о заключении договора на торгах в полной мере применимы к рассматриваемым отношениям между Министерством природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области и ООО «<***>».

Гражданский кодекс РФ содержит явно выраженный законодательный запрет на внесение изменений в договор, заключаемый на торгах, в случае, если такие основания не установлены в законе.

Конкурсный отбор регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами регламентирован Федеральным законом № 89-ФЗ от 24.06.1998 «Об отходах производства и потребления» и Правилами проведения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами утверждены Постановлением Правительства РФ от 05 сентября 2016 года № 881.

Ни указанный выше Федеральный закон, ни постановление Правительства РФ №881 от 05 сентября 2016 года не предусматривают возможности на внесение изменений в соглашение, заключаемое по результатам конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Нарушение установленных законодательством Российской Федерации запретов существенно нарушает охраняемые законом общественные отношения и не может рассматриваться как малозначительное правонарушение.

Федеральный закон № 89-ФЗ от 24.06.1998 «Об отходах производства и потребления» определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья, следовательно, находится под особым государственным контролем.

Существенная угроза охраняемым общественным отношениям в данном случае заключается в пренебрежительном отношении к исполнению своих публичных обязанностей, в нарушении законодательства, регулирующего вопросы, находящиеся под особым государственным контролем.

Отсутствие вредных последствий административного правонарушения само по себе не является основанием для отнесения правонарушения к малозначительным, поскольку состав административного правонарушения, предусмотренного частью 9 статьи 7.32.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является формальным и как таковой не предусматривает необходимости наступления каких-либо последствий.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

решил:

Постановление руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по А. области ФИО2 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении <№> от <Дата> оставить без изменения, жалобу защитника ФИО1 – Федоровой М. А. – без удовлетворения.

Настоящее решение может быть обжаловано в А. областной суд в течение 10 суток с момента получения копии решения.

Судья Л.Э. Пяттоева

Копия верна

Судья Л.Э. Пяттоева