Гражданский кодекс часть 1

Судья Ленинского районного суда г. Краснодара Залесный С.А., рассмотрев жалобу департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края на постановление мирового судьи судебного участка № Западного внутригородского округа г.Краснодара от 15.02.2016г. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 19.4.1 КоАП РФ в отношении руководителя государственного управления ветеринарии Краснодарского края ФИО1,

УСТАНОВИЛ:

Постановлением мирового судьи судебного участка № Западного внутригородского округа г.Краснодара от 15.02.2016г. производство по делу об административном правонарушении в отношении руководителя государственного управления ветеринарии Краснодарского края ФИО1 по ч.2 ст.19.4.1 КоАП РФ прекращено за отсутствием состава административного правонарушения.

Департаментом финансово-бюджетного надзора Краснодарского края подана жалоба на вышеуказанное постановление мирового судьи, в которой заявитель просит постановление мирового судьи отменить, дело вернуть на новое рассмотрение. В обоснование своей жалобы указывая, что в действиях руководителя государственного управления ветеринарии ФИО3 имелся состав административного правонарушения. Полагает, что мировой судья не исследовал вопрос невозможности проведения должностным лицом проверки вследствие непредставления документов, считает, что истребованные в ходе проверки документы в силу закона обязаны были быть в Госветуправлении, а руководитель Госветуправления чинил препятствия. Заявитель в своей жалобе ссылается на следующие обстоятельства. Как следует из буквального содержания пункта 3 Требования обоснования расчетов нормативных затрат на выполнение государственного задания были истребованы на основании постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от ДД.ММ.ГГГГ№ «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания в отношении государственных учреждений Краснодарского края», которым предусмотрено, что расчеты должны быть представлены одновременно с обоснованием и с приложением подтверждающих документов. В соответствии с Постановлением № приказом Госветуправления от ДД.ММ.ГГГГ№ утвержден Порядок определения нормативных затрат на оказание государственных услуг в рамках государственного задания и нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за государственными бюджетными учреждениями ветеринарии Краснодарского края или приобретенного ими за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду), а также на уплату налогов, в качестве объектов налогообложения по которым признается указанное имущество, в том числе земельные участки.

Согласно вышеуказанному Порядку определения нормативных затрат на оказание государственных услуг в рамках государственного задания и нормативных затрат на содержание недвижимого имущества, предусмотрено, что нормативные затраты на общехозяйственные нужды (коммунальные услуги, транспортные услуги, связь и т.д.) определяются отдельно по каждому учреждению на основании представленной ими информации. Утверждает, что материалами дела подтверждается непредставление указанных документов, однако мировым судьей оценки факту отсутствия документов дано не было.

Полагает, что принятые мировым судьей доводы ФИО1 о том, что Госветуправление не располагает истребованными документами, тем не менее, не освобождает должностное лицо от обязанности данные документы иметь и представить их по требованию проверяющему лицу.

Кроме того, отсутствие документов, которые в силу действующего законодательства должны иметься в наличии у Госветуправления, не свидетельствует об исполнении требования, а значит, не должно влечь освобождение от административной ответственности. Считает, что выводы мирового судьи об ограниченности ФИО1 во времени являются несостоятельными, поскольку не представлены только не документы, которые должны находиться в распоряжении Госветуправлении, и их представление не представляет никакой сложности.

В судебном заседании представители департамента финансово-бюджетного надзора ФИО4, ФИО5 и ФИО6, действующие на основании доверенностей, доводы и требования, изложенные в жалобе, поддержали.

ФИО1, его представители ФИО7, ФИО8, действующие на основании доверенностей, полагали, что оснований для отмены обжалуемого постановления не имеется.

Выслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, считаю, что обжалуемое постановление подлежит отмене, а жалоба удовлетворению, по следующим основаниям.

Согласно части 2 ст. 19.4.1 КоАП РФ воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного финансового контроля по проведению проверок или уклонение от таких проверок, повлекшие невозможность проведения или завершения проверки, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

Объективная сторона состава правонарушения, предусмотренного ч.2 ст. 19.4.1 КоАП РФ, заключается в совершении виновным лицом действий, направленных на создание препятствий для осуществления должностным лицом органа государственного контроля (надзора), органа государственного финансового контроля деятельности по проведению проверок, либо совершение действий, направленных на избежание проведения таких проверок.

Из материалов дела следует, что согласно приказу департамента финансово-бюджетного надзора от ДД.ММ.ГГГГ№ на основании обращения ФСБ России по Краснодарскому краю была назначена внеплановая выездная проверка государственного управления ветеринарии Краснодарского края по вопросу соблюдения бюджетного законодательства при расходовании средств краевого бюджета за 2013-2015 годы. Проведение проверки было получено главному консультанту отдела финансового контроля №ФИО9

В соответствии с требованием от ДД.ММ.ГГГГ о предоставлении информации, документов и материалов, врученных в этот же день руководителю Госветуправления ФИО1, к ДД.ММ.ГГГГ было необходимо представить документы, перечисленные в требовании.

В соответствии с пунктом 1.12. постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от ДД.ММ.ГГГГ№ «О порядке осуществления департаментом финансово-бюджетного надзора Краснодарского края полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений» (далее – Порядок) Департамент вправе проводить проверки и другие контрольные мероприятия в целях осуществления полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений.

На основании пункта 1.9 Порядка должностные лица Департамента имеют право запрашивать и получать на основании мотивированного требования информацию, документы и материалы, объяснения в письменной, устной, электронной формах, необходимые для проведения контрольных мероприятий.

Пунктом 1.12 Порядка предусмотрено, что объекты контроля (представители объектов контроля), в отношении которых проводятся контрольные мероприятия, лица и организации, в отношении которых проводятся встречные проверки, обязаны представить по запросу должностных лиц Департамента информацию, документы и материалы, относящиеся к тематике контрольного мероприятия.

Срок представления документов, материалов и информации устанавливается в запросе.

В части 3 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что непредставление или несвоевременное представление объектами контроля в органы государственного (муниципального) финансового контроля информации, документов и материалов, а равно их представление не в полном объеме или представление недостоверных информации, документов и материалов, воспрепятствование законной деятельности должностных лиц органов государственного (муниципального) финансового контроля влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Поскольку требование о предоставлении документов исходило от должностного лица государственного органа, обладающего властными полномочиями, вызвано исполнением обязанности по проверке соблюдения бюджетного законодательства, оно являлось обязательным для исполнения и за невыполнение такого требования наступает административная ответственность по ст. 19.4.1 КоАП РФ.

Материалами дела подтверждается, что к назначенному в Требовании от ДД.ММ.ГГГГ сроку – ДД.ММ.ГГГГ - руководителем Госветуправления не представлены должностному лицу Департамента документы, необходимые для достижения целей и задач проведения проверки, а именно: расчеты Госветуправления по объему субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) по каждому подведомственному учреждению, с обоснованиями и подтверждающими документами, а также отчеты о полученных доходах от платной деятельности в разрезе услуг и их расходования по каждому учреждению. Данные обстоятельства проверяющим лицом отражены в Акте о непредставлении или несвоевременном представлении информации, документов и материалов, составленном ДД.ММ.ГГГГ.

ДД.ММ.ГГГГ главным консультантом отдела финансового контроля № департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края в отношении должностного лица – руководителя государственного управления ветеринарии Краснодарского края ФИО1 за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора) по проведению проверки (уклонение от проведения проверки), повлекшее невозможность проведения и завершения проверки, составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 19.4.1 КоАП РФ.

Из приказа о проведении проверки № от ДД.ММ.ГГГГ усматривается, что целью проверки являлось соблюдение Госветуправлением бюджетного законодательства при расходовании средств краевого бюджета за 2013-2015 годы

В обоснование отсутствие состава административного правонарушения мировой судья указал, что истребованный в пункте 13 Требования от ДД.ММ.ГГГГ перечень предоставляемых платных услуг по учреждениям в разрезе услуг Госветуправлением и подведомственными ему учреждениями не велся, и не мог быть представлен для проверочных мероприятий. При этом мировой судья указал, что на проверку была представлен финансовая отчетность по укрупненным видам услуг по всем ветеринарным учреждениям.

С данными выводами мирового судьи нельзя согласиться ввиду следующего.

В соответствии с пунктом 4 статьи 9.2 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» бюджетные учреждения вправе сверх установленного государственного задания выполнять работы, оказывать платные услуги, относящиеся к его основным видам деятельности. При этом, как следует из данной правовой нормы, порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Во исполнение указанного предписания федерального законодательства Госветуправлением ДД.ММ.ГГГГ издан приказ № «Об утверждении порядка определения платы за оказание услуг (выполнение работ), осуществляемых государственными бюджетными учреждениями, отнесенными по подведомственной принадлежности к государственному управлению ветеринарии Краснодарского края».

Как следует из пункта 6 утвержденного Порядка, перечень услуг, оказываемых каждым учреждением, утверждает руководитель или первый заместитель государственного управления ветеринарии Краснодарского края.

Как следует из части 3.3 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» бюджетное учреждение составляет и представляет отчет о результатах своей деятельности и об использовании закрепленного за ними государственного имущества в порядке, определенном соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.

Приказом Госветуправления от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об утверждении Порядка составления и утверждения отчета о результатах деятельности государственного учреждения ветеринарии Краснодарского края и об использовании закрепленного за ним государственного имущества». Из буквального содержания пункта 5 данного приказа следует, что в отчетности подлежит указанию не общая сумма доходов, полученных учреждением от оказания платных услуг, а отдельно по каждой услуге - «суммы доходов, полученных учреждением от оказания платных услуг».

Аналогичное требование предусмотрено приказом Госветуправления от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об утверждении Порядка составления и утверждения Отчета о результатах деятельности государственных казенных учреждений, функции и полномочий учредителя в отношении которых выполняет государственное управление ветеринарии Краснодарского края, и об использовании закрепленного за ними государственного имущества Краснодарского края». В отчете подлежит указанию объем услуг (работ) в натуральном и финансовом выражении, которые оказаны потребителям за плату, за отчетный период (раздельно по каждой услуге).

Согласно пункту 2 Порядка, утвержденного приказом Госветуправления от ДД.ММ.ГГГГ№ отчет составляется государственным учреждением ветеринарии по состоянию на 1 января года, следующего за отчетным. Государственное управление ветеринарии Краснодарского края рассматривает Отчет в течение 10 рабочих дней, следующих за днем поступления Отчета, и согласовывает его либо возвращает на доработку с указанием причин, послуживших основанием для его возврата (пункт 7 Порядка).

Таким образом, суд приходит к выводу, что затребованные должностным лицом департамента финансово-бюджетного надзора документы в силу Федерального закона «О некоммерческих организациях» и внутренних локальных актов Госветуправления обязаны были быть в распоряжении Госветуправления. Долженствование лица выполнить ту или иную обязанность вытекает, прежде всего, из общеправового принципа, закрепленного в статье 15 Конституции Российской Федерации, согласно которому любое лицо должно соблюдать установленные законом обязанности. Следовательно, ФИО1, являясь руководителем объекта финансово-бюджетного контроля должен не только знать о существовании обязанности по представлению документов органу государственного финансового контроля, но и обеспечить их выполнение, то есть соблюсти ту степень заботливости и осмотрительности, которая необходима для строгого соблюдения требований закона.

Изложенное, свидетельствует об ошибочности выводов мирового судьи, при этом вывод мирового судьи в части представления финансовых отчетов по укрупненным видам услуг по всем ветеринарным учреждения правового значения иметь не может, поскольку, судом установлено, что в соответствии с Инструкцией Минфина РФ №н от ДД.ММ.ГГГГ бюджетными учреждениями предоставляется бухгалтерская отчетность, являющаяся принципиально иной нежели указанная в Требовании. Данная отчетность должностным лицом департамента финансово-бюджетного надзора не истребовались, ее исследование предметом выездной проверки не являлось.

Как следует из пункта 11 «Порядка формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания в отношении государственных учреждений Краснодарского края», утв. постановлением № от ДД.ММ.ГГГГ при оказании государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (работ) гражданам и юридическим лицам за плату в пределах установленного государственного задания размер субсидии рассчитывается с учетом средств, планируемых к поступлению от потребителей указанных услуг (работ).

Таким образом, суд приходит к выводу, что отсутствие отчета от полученных доходах от платной деятельности в разрезе услуг и их расходования по каждому учреждению, препятствовало проведению проверки обоснованности расходования средств краевого бюджета на выполнение государственного задания.

Кроме того, как следует из Акта о непредставлении информации, документов и материалов от ДД.ММ.ГГГГ в пункте 1.2 установлено, что расчеты Госветуправления по объему субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) по каждому подведомственному учреждению, с обоснованиями и подтверждающими документами (п.3 Требования) должностному лицу представлены не были.

Согласно действующему административному законодательству РФ при рассмотрении дела подлежат выяснению все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения данного дела.

Вместе с тем, в постановлении мирового судьи данные обстоятельства не указаны, правовая оценка им не дана.

Как следует из п. 10 Положения о формировании и финансовом обеспечении выполнения государственного задания в отношении государственных учреждений краснодарского края, утв. постановлением от ДД.ММ.ГГГГ№ размер субсидии рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг в рамках государственного задания и нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за отдельным государственным бюджетным учреждением. Нормативные затраты утверждаются исполнительными органами государственной власти Краснодарского края, осуществляющими функции и полномочия учредителя государственного бюджетного или автономного учреждения, с соблюдением общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности

Государственное задание формируется главным распорядителем средств краевого бюджета, в ведении которого находятся государственные казенные учреждения, принявшим решение о формировании государственного задания в отношении данных учреждений, либо исполнительным органом государственной власти Краснодарского края, осуществляющим функции и полномочия учредителя государственных бюджетных или государственных автономных учреждений, на основе ведомственного перечня государственных услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями Краснодарского края в качестве основных видов деятельности (пункт 4 Положения).

Порядок определения нормативных затрат устанавливается соответствующими органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя (далее - органы власти) в отношении государственных бюджетных учреждений и государственных автономных учреждений, по согласованию с департаментом по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края (пункт 2 приказ Минфина Краснодарского края от ДД.ММ.ГГГГ№)

Во исполнение указанного Постановления № от ДД.ММ.ГГГГ Госветуправлением издан приказ № от ДД.ММ.ГГГГ «Об утверждении порядка определения нормативных затрат на оказание государственных услуг в рамках государственного задания и нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного имущества, закрепленного за государственными бюджетными учреждениями ветеринарии Краснодарского края». При этом, нормативные затраты на содержание недвижимого имущества определяются отдельно по каждому Госветучреждению на основании представленной или информации (пункт 3.2 приказа Госветуправления №), нормативные затраты на содержание особо ценного движимого имущества определяются отдельно по каждому Госветучреждению на основании представленной или информации (пункт 3.3 Приказа).

Таким образом, суд приходит к выводу, что в целях проведения проверки расходования средств краевого бюджета, должностным лицом Департамента обоснованно истребованы обоснование и подтверждающие документы, послужившие основанием к формированию и финансовому обеспечению выполнения государственного задания бюджетными учреждениями.

Между тем, руководителем Госветуправления запрошенные обоснования к проверке представлены не были, несмотря на предусмотренную обязанность данные обоснования иметь и учитывать при формировании государственных заданий для подведомственных бюджетных учреждений. Поскольку государственные задания формируются на очередной финансовый год, то обоснования формирования государственных заданий на 2013-2015 годы истребованы правомерно.

Оценивая выводы суда о том, что на исполнение требования надзорного органа и предоставление запрошенной информации было предоставлено два рабочих дня, при этом значительную часть документации предстояло истребовать из 57 подведомственных Госветуправлению учреждений, суд отмечает следующее.

Материалами дела и пояснениями сторон подтверждается, что все документы, указанные в Требовании от ДД.ММ.ГГГГ, за исключением документов перечисленных в Акте от ДД.ММ.ГГГГ, Госветуправлением были представлены.

В связи с этим оценке не предмет обязанности, возможности представить документы, а также влияние их непредставления на возможность проведения (завершения) проверки подлежат только документы, указанные в Акте о непредставлении или несвоевременном представлении информации документов и материалов от ДД.ММ.ГГГГ.

При этом судом установлено, что непредставленные документы, отсутствие которых повлияло на невозможность проведения (завершения) проверки не подлежали истребованию из подведомственных учреждений, а в силу действующего законодательства, должны быть в распоряжении Госветуправления, а значит, выводы об ограниченности руководителя объекта контроля во времени на выполнение Требования не могут являться обоснованными.

Доводы ФИО1 и его представителей о том, что спорные документы не были представлены проверяющему лицу на том основании, что нормативно-правовая обязанность иметь в распоряжении указанные документы отсутствовала, суд, руководствуясь изложенными выше обстоятельствами, оценивает критически.

Поскольку позиция ФИО1 сводится к тому, что истребованные документы не подлежали представлению Департамента ввиду их фактического отсутствия, так и обязанности их иметь, не могут иметь правового значения выводы мирового судьи о неисполнимости Требования от ДД.ММ.ГГГГ по причине установленных сжатых сроков для представления документов.

Кроме того, вывод мирового судьи о том, что правонарушение по ч.2 ст.19.4.1 КоАП РФ являлось бы оконченным после истечения срока проведения проверки (20 дней) противоречит диспозиции указанной статьи КоАП, которая предусматривает административную ответственность равно как при невозможности проведения проверки, так и ее завершения.

Как предусмотрено пунктом 3.8.1. осуществления департаментом финансово-бюджетного надзора Краснодарского края полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений порядка (утв. постановлением губернатора № от ДД.ММ.ГГГГ) проведение выездной проверки (ревизии) состоит в осуществлении соответствующих контрольных действий в отношении объекта контроля по месту нахождения объекта контроля и оформлении акта выездной проверки. Таким образом, в установленный в приказе Департамента от ДД.ММ.ГГГГ№ о проведении проверки Госветуправления входит как непосредственное истребование документов, так их изучение и анализ и подготовка выводов.

Суд также считает установленным тот факт, что непредставление указанных документов непосредственно повлияло на невозможность проведения проверки, поскольку в отсутствие объективных данных, обосновывающих правомерность формирования государственных заданий, сделать выводы на основании иных представленных во исполнение требований документов не представлялось возможным.

В связи с тем, что и порядок предоставления отчетности, и порядок установления нормативных затрат на выполнение государственных заданий находятся в ведении Госветуправлении, требования к ним установлены внутренними приказами, то непредставление проверяющему лицу документов, фактически раскрывающих обоснованность расходования средств бюджета, указывает на умышленное уклонение от проведения проверки.

Мировой судья судебного участка № оставил указанные обстоятельства без внимания и должной оценки, в связи с чем, пришел к неправильному выводу.

Материалами административного дела, пояснениями сторон, приказами Госветуправления (размещенными в правовых информационных системах, а также на официальном сайте Госветуправления) подтверждается, что руководитель государственного управления ветеринарии Краснодарского края ФИО1 чинил препятствия по проведению проверки, уклонялся от ее проведения, вследствие чего должностное лицо Департамента не могло выполнить свои обязанности.

Выводы о виновности сделаны на основании всестороннего, полного и объективного исследования собранных по делу доказательств, которые оценены в совокупности на предмет достоверности, достаточности и допустимости, в соответствии с правилами ст. 26.11 КоАП РФ.

На основании изложенного суд приходит к тому, что состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 19.4.1 КоАП РФ, является установленным.

В соответствии с требованиями ст. 24.1 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении на основании полного и всестороннего анализа собранных по делу доказательств установлены все юридически значимые обстоятельства его совершения, предусмотренные статьей 26.1 данного Кодекса.

В соответствии с ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора) не может быть вынесено по истечении трех месяцев со дня совершения административного правонарушения.

Из материалов дела следует, что административное правонарушение совершено ДД.ММ.ГГГГ. Согласно п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению за истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.

При таких обстоятельствах постановление судьи по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 19.4.1 КоАП РФ, вынесенное в отношении руководителя государственного управления ветеринарии Краснодарского края ФИО1, подлежит отмене, а производство по делу об административном правонарушении, - прекращению на основании п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ - за истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Руководствуясь, ст.30.7 КоАП РФ, судья

РЕШИЛ:

Жалобу департамента финансово-бюджетного надзора - удовлетворить.

Постановление мирового судьи судебного участка № Западного внутригородского округа г.Краснодара от ДД.ММ.ГГГГ по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст.19.4.1 РФ, в отношении руководителя государственного управления ветеринарии Краснодарского края ФИО1 отменить, производство по делу об административном правонарушении прекратить на основании п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ - за истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Судья