Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда жалобу должностного лица - начальника отдела контрактной службы аппарата администрации г. Рязани ФИО1 на постановление врио заместителя руководителя Рязанского УФАС России № от 21 апреля 2021 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2.1 ст. 7.29 КоАП РФ,

УСТАНОВИЛ:

Постановлением Врио заместителя руководителя Рязанского УФАС России № // от 21 апреля 2021 года должностное лицо – начальник отдела контрактной службы аппарата администрации г. Рязани ФИО1 признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2.1 ст. 7.29 КоАП РФ, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 25 000 руб.

В поступившей в Советский районный суд г. Рязани жалобе лицо, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении, просит постановление отменить, а производство по делу прекратить.

Суд, выслушав объяснения лица, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении, изучив доводы жалобы и исследовав материалы дела, приходит к следующему.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1 КоАП РФ).

В соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ, должностное лицо подлежит административной ответственности, в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Так, частью 2.1 ст. 7.29 КоАП РФ предусмотрена ответственность должностных лиц за принятие решения, в том числе о проведении конкурса с ограниченным участием в случаях, не предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

Данная норма носит бланкетный характер и отсылает правоприменителей к соответствующим нормам законодательства Российской Федерации, регулирующим обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в том числе непосредственно к Федеральному закону от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Согласно оспариваемому постановлению, основанием для привлечения к административной ответственности, предусмотренной ч. 2.1 ст. 7.29 КоАП РФ, должностного лица ФИО1, в соответствии с дополнительным соглашением № 14 от 15 августа 2018 года переведенного на должность начальника отдела контрактной службы аппарата администрации г. Рязани и на основании постановления от 15 сентября 2017 года № 4149 о делегировании отдельных полномочий главы администрации г. Рязани осуществлявшего функции муниципального заказчика, в том числе по утверждению документации о закупках, послужило принятие последним решения о проведении конкурса с ограниченным участием в электронной форме на оказание услуг по предоставлению благотворительного питания гражданам, находящимся в тяжелой жизненной ситуации (извещение № от 17 сентября 2020 года), в случаях, не предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

Давая оценку действиям должностного лица заказчика, административный орган исходил из следующего.

По общему правилу, установленному ч. 1 ст. 24 Закона о контрактной системе, на заказчиков при осуществлении закупок возложена обязанность использовать конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

В соответствии с ч. 2 ст. 24 Закона о контрактной системе конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений. С учетом особенностей, установленных законом, в электронной форме проводится открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений, а также в случаях, установленных решением Правительства России, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, закрытый аукцион.

В силу ч. 5 ст. 24 Закона о контрактной системе, заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Часть 2 ст. 56.1 Закона о контрактной системе гласит, что заказчик осуществляет закупки путем проведения конкурса с ограниченным участием в электронной форме в случаях:

1) если поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны осуществить только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации. Перечень случаев и (или) порядок отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, устанавливаются в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 56 настоящего Федерального закона;

2) выполнения работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, реставрации музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, документов Архивного фонда Российской Федерации, особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечных фондов, выполнения работ, оказания услуг, связанных с необходимостью допуска подрядчиков, исполнителей к учетным базам данных музеев, архивов, библиотек, к хранилищам (депозитариям) музея, библиотеки, к системам обеспечения безопасности и (или) сохранности музейных предметов и музейных коллекций, архивных документов, библиотечного фонда;

3) оказания услуг по организации отдыха детей и их оздоровления.

Постановлением Правительства РФ от 4 февраля 2015 года № установлены случаи отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации.

В п. 6 Приложения № 2 к данному Постановлению, указано, что оказание услуг общественного питания и (или) поставки пищевых продуктов, закупаемых для организаций, осуществляющих образовательную деятельность, медицинских организаций, организаций социального обслуживания, организацией отдыха детей и их оздоровления в случае, если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) превышает 500000 руб., может осуществляться путем проведения конкурса с ограниченным участием в электронной форме с установлением дополнительных требований к участникам закупки.

Давая оценку законности вывода административного органа о том, что выбранный администрацией г. Рязани способ размещения закупки услуг по предоставлению благотворительного питания гражданам, находящимся в тяжелой жизненной ситуации путем проведения конкурса с ограниченным участием в электронной форме не предусмотрен законодательством о контрактной системе в сфере закупок, суд исходит из следующего.

По смыслу вышеуказанных нормативных положений, предоставленное заказчику право проводить конкурс с ограниченным участием при осуществлении закупок, в том числе общественного питания, направлен на защиту здоровья определенных категорий граждан (детей, больных людей, инвалидов, пенсионеров, малоимущих и т.п.), поскольку к участию в закупке в таком случае допускаются только компании, обладающие необходимым уровнем квалификации и предлагающие наилучшие условия исполнения контрактов, что минимизирует риски, связанные с безопасностью и здоровьем граждан.

Аналогичное по своей сути толкование содержится в информационном письме ФАС России «Закупать услуги по организации детского отдыха можно только путем конкурса с ограниченным участием».

Согласно ст. 3 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» «социальное обслуживание граждан» – это деятельность по предоставлению гражданам социальных услуг, а «социальная услуга» – это действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои жизненные потребности.

В соответствии со ст. 20 данного Закона, одним из видов социальных услуг являются срочные социальные услуги, которые включают в себя обеспечение бесплатным горячим питанием или наборами продуктов.

Следовательно, услуга по организации благотворительного питания гражданам, находящимся в тяжелой жизненной ситуации является услугой социального обслуживания граждан.

Одновременно, в ст. 3 Закона о социальном обслуживании законодатель ввел понятие «поставщик социальной услуги», определив его как лицо, осуществляющее социальное обслуживание. То есть субъектом, предоставляющим социальные услуги определенного вида, может являться любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы.

Непосредственно Постановлением Правительства России требования к организациями социального обслуживания также не установлены.

В рассматриваемом случае администрация г. Рязани инициировала процедуру закупки с целью реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором указано, что органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (ч. 5 ст. 20), Решения Рязанского городского Совета от 27 ноября 2007 года № 950-III «Об установлении дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи отдельных категорий граждан» и «Положения об Управлении дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи администрации г. Рязани», утв. Решением Рязанской городской Думы от 23 марта 2015 года.

Заказчик (администрация г. Рязани) является организацией, которая оказывает социальные услуги населению, в том числе услуги благотворительного питания для граждан, находящихся в тяжелой жизненной ситуации (пенсионеры, инвалиды, многодетные семьи и другие малообеспеченные граждане, установленные в Положении об предоставлении дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, утв. Постановлением администрации г. Рязани от 1 октября 2014 года № 4342).

Учитывая объемы оказываемой услуги (предоставление питания не менее чем в двух помещениях города, ежедневно по рабочим дням в течение месяца и т.п.), ее специфический характер (категория граждан, предоставляется благотворительное питание), принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, по мнению суда, Заказчик является организацией, предоставляющей социальную услугу, а, следовательно, организацией социального обслуживания.

Во всяком случае, доказательств обратного материалы дела не содержат.

Вопреки ошибочной позиции административного органа, систему социального обслуживания составляют и те участники, которые осуществляют функции, связанные с осуществлением социального обслуживания (федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ), и те, которые своими действиями непосредственно осуществляют социальное обслуживание (организации социального обслуживания, индивидуальные предприниматели) (ст. 5 Закона о социальном обслуживании).

Действительно, напрямую данная система не предусматривает в своем составе муниципальных учреждений соцобслуживания, но такое буквальное толкование закона шло бы в разрез с положениями Закона об организации местного самоуправления (ст. 14.1, 15.1, 16.1, 20), каковые возлагают на органы местного самоуправления обязанности и предоставляют права, связанные с созданием условий для социального обслуживания граждан, оказавшихся в сложном материально-экономическом, социальном положении, проявлении заботы об отдельных категориях лиц в целях их социальной адаптации и т.п., а также не исключают делегирование органам местного самоуправления соответствующих отдельных полномочий субъекта Российской Федерации, а также с фактическим положением органов местного самоуправления как ключевых участников сферы социального обслуживания.

При таком положении дела, применение к сложившимся правоотношениям ч. 2.1 ст. 7.29 КоАП РФ вызывает сомнения в своей законности и обоснованности.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (ст. 24.1 КоАП РФ).

В соответствии со ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении подлежат выяснению, в частности: лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые предусмотрена административная ответственность, а также виновность лица в совершении административного правонарушения.

Установление виновности предполагает доказывание вины лица в совершении противоправного действия (бездействия), то есть объективной стороны деяния.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, в соответствии с принципом презумпции невиновности (ст. 1.5 КоАП РФ), при распределении бремени доказывания между государством в лице органов, уполномоченных на вынесение постановлений по делам об административных правонарушениях и лицом, привлекаемым к административной ответственности, следует учитывать, что данное лицо не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Такое распределение бремени доказывания возлагает на уполномоченные органы, при рассмотрении и разрешении дел об административных правонарушениях, обязанность по соблюдению требований ст. ст. 24.1, 26.11 КоАП РФ и других статей данного Кодекса, направленных на обеспечение всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения всех обстоятельств и справедливого разрешения дел об административных правонарушениях.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных ст. ст. 2.9, 24.5 настоящего Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

В рассматриваемом случае выводы субъекта административной юрисдикции о том, что выбранный администрацией г. Рязани способ размещения закупки услуг по предоставлению благотворительного питания гражданам, находящимся в тяжелой жизненной ситуации, путем проведения конкурса с ограниченным участием в электронной форме не предусмотрен законодательством о контрактной системе в сфере закупок, и, как следствие, о наличии в действиях ФИО1 события и квалифицирующих признаков состава инкриминируемого правонарушения, являются явно противоречивыми и не основанными на собранных доказательствах.

С учетом вышеизложенного следует признать, что постановление УФАС России по Рязанской области, вынесенное в отношении ФИО1 по ч. 2.1 ст. 7.29 КоАП РФ, подлежит отмене ввиду недоказанности обстоятельств, на основании которых оно вынесено.

На основании вышеизложенного, руководствуясь ст. 30.7 КоАП РФ, судья

РЕШИЛ:

Жалобу ФИО1 – удовлетворить.

Постановление врио заместителя руководителя Рязанского УФАС России № // от 21 апреля 2021 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2.1 ст. 7.29 КоАП РФ – отменить, производство по делу об административном правонарушении в отношении должностного лица начальника отдела контрактной службы аппарата администрации г. Рязани ФИО1 – прекратить по п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, ввиду недоказанности обстоятельств, на основании которых вынесено постановление.

На решение может быть подана жалоба в Рязанский областной суд в течение десяти суток с момента вручения или получения его копии.

Судья /копия/ Прошкина Г.А.