Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев жалобу ФИО1 <дата> г.р., директора департамента лесного хозяйства Костромской области на постановление о назначении административного наказания от 10.07.2017 года временно исполняющего обязанности руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области ФИО4, которым за совершение правонарушения, предусмотренного ст.14.9 ч.1 КоАП РФ, подвергнут административному наказанию в виде штрафа в размере 15 000 рублей,

У С Т А Н О В И Л:

Постановлением должностного лица административного органа, правомочного рассмотреть дело, ФИО1 признан виновным в совершении действий, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. А именно, в нарушении со стороны департамента лесного хозяйства Костромской области, как организатора аукциона, ч.1 ст.17 ФЗ «О защите конкуренции» выразившемся в утверждении извещения, аукционной документации, их размещении 4.04.2016 года на официальном сайте www.torgi.gov.ru и официальном сайте департамента лесного хозяйства Костромской области в сети Интернет с нарушением требований п.2 ч.4, п.п.6 п.6 ст.79 Лесного кодекса РФ:

- заголовок извещения на сайте www.torgi.gov.ru содержал информацию о проведении аукциона по продаже права на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений в исключительных случаях заготовки древесины и елей и деревьев других хвойных пород для новогодних праздников (в то время, как в содержащейся в извещении таблице указано на заготовку древесины в целях вырубки погибших и поврежденных лесных насаждений при проведении санитарно-оздоровительных мероприятий);

- заголовок извещения на официальном сайте департамента лесного хозяйства Костромской области содержал сведения о проведении аукциона по продаже права на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений в исключительных случаях заготовки древесины для государственных и муниципальных нужд, в то время как содержащаяся в извещении таблица содержит информацию о заготовке древесины в целях вырубки погибших и поврежденных лесных насаждений при проведении санитарно-оздоровительных мероприятий. Кроме того, в размещенном на данном сайте договоре купли-продажи лесных насаждений не указана информация о предмете договора, а также иные существенные условия, что позволяет квалифицировать такой договор, как типовую форму договора, а не проект договора.

В жалобе на постановление ФИО1, будучи не согласным с ним, указывает на следующие не принятые во внимание при рассмотрении дела обстоятельства. Приводя собственный анализ (толкование) нормативных актов, примененных в деле (КоАП РФ, ФЗ «О защите конкуренции», Лесной Кодекс РФ) и указывая на законодательные пробелы и неопределенность правового регулирования в рассматриваемой сфере, заявитель приводит доводы о невозможности оспаривать объективную сторону вмененного правонарушения, предусмотренного ст.14.9 ч.1 КоАП РФ. В связи с чем, просит суд обратиться в Конституционный Суд РФ для устранения неопределенности в вопросе о том, соответствуют ли примененные в его деле законы Конституции РФ. Относительно субъективной стороны правонарушения автор жалобы считает свою вину недоказанной, поскольку при рассмотрении дела не выяснялся вопрос о вине иных должностных лиц Департамента. Вывод административного органа о том, что санкция ст.14.9 ч.1 КоАП РФ предполагает ответственность лишь руководителя, и нет необходимости устанавливать конкретное должностное лицо, является неверным. Ранее комиссия Костромского УФАС России от 9.08.2016 года признала виновным в нарушении антимонопольного законодательства Департамент. Установление вины на принципе единоначалия в организации является нарушением ст.1.5 КоАП РФ, ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», поскольку освобождает от административной ответственности государственных гражданских служащих, служебная деятельность которых непосредственно связана с обеспечением исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

В судебном заседании ФИО1 доводы жалобы поддержал. Пояснил, что не оспаривает по существу событие правонарушения, заключающееся в размещении Департаментом на своем информационном сайте и на сайте www.torgi.gov.ru информации об аукционе, которая в ходе проверки прокуратуры расценена надзорным органом нарушением антимонопольного законодательства. Считает несоответствие (противоречия) в информации на сайтах технической ошибкой. Ответственные лица - сотрудники Департамента, которые, исходя из функциональных обязанностей, готовили и размещали на сайтах извещение и иную предусмотренную законодательством информацию о проводимых Департаментом аукционах, привлечены к дисциплинарной ответственности. Он, ФИО1, лишь издал (подписал) приказ о размещении соответствующей информации об аукционах, на момент чего необходимая документация об аукционах была разработана. Документацию об аукционе, которая разрабатывалась и размещалась должностными лицами Департамента в соответствии с распределением обязанностей, он не утверждал.

Представитель УФАС России по Костромской области ФИО2, а также помощник прокурора Костромской области Лобанова Т.С. (учитывая возбуждение дела об административном правонарушении прокурором) просили оставить обжалуемое постановление без изменения.

Определением от 29.08.2017 года отклонено содержащееся в жалобе ходатайство о направлении судом запроса в Конституционный Суд РФ и об отложении рассмотрения жалобы.

Исследовав материалы дела об административном правонарушении, считаю, что вывод о виновности ФИО1 опирается на совокупность полученных в порядке, предусмотренном КоАП РФ, доказательств, оцененных должностным лицом УФАС России по Костромской области по правилам, предусмотренным ст.26.11 КоАП РФ.

Действие (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 настоящего Кодекса, образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ (в ред. ФЗ от 06.12.2011 N 404-ФЗ, от 05.10.2015 N 275-ФЗ), действующей в период совершения правонарушения).

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 17 ФЗ «О защите конкуренции» при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (далее - запрос котировок), запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом. Частью 2 той же статьи 17 Закона предусмотрено, что

наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

В соответствие со ст.77 Лесного кодекса РФ договор купли-продажи лесных насаждений заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора, и при заключении такого договора купли-продажи по результатам аукциона изменение условий аукциона на основании соглашения сторон договора или по требованию одной из сторон не допускается.

В Костромской области заключение договоров купли-продажи лесных насаждений (в том числе организация и проведение соответствующих аукционов) отнесено к полномочиям департамента лесного хозяйства Костромской области (п.11 Положения о департаменте лесного хозяйства Костромской области, утвержденного постановлением губернатора Костромской области от 1.10.2010 №186)

Общие требования к организации торгов предусмотрены ч.2 ст.448 ГК РФ, согласно которым извещение о проведении торгов должно содержать сведения о времени, месте и форме торгов, об их предмете, о существующих обременениях продаваемого имущества и о порядке проведения торгов. Таким образом, законом предмет торгов подлежит обязательному указанию в извещении о проведении торгов.

Применительно к лесным насаждениям, которые участвуют в гражданском обороте посредством заключения договоров купли-продажи по результатам проведения торгов по продаже права на заключении таких договоров, Лесной кодекс РФ предъявляет следующие требования к проведению таких аукционов. Согласно п.2 ч.4 ст.79 ЛК РФ, извещение о проведении аукциона должно содержать сведения о предмете аукциона, который должен быть определен таким образом, чтобы потенциальный участник аукциона имел возможность получить однозначное понимание того, в отношении какого предмета проводится конкретный аукцион.

Отсутствие в извещении сведений о предмете аукциона (либо его указание таким образом, не позволяющим однозначно и определенно установить его при ознакомлении с документацией об аукционе), является нарушением ст.17 ФЗ «О защите конкуренции», следовательно, нарушением законодательства о конкуренции, поскольку может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, под которой п. 7 ст. 4 Закона понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Как следует из материалов дела, существо вмененного ФИО1, как директору департамента лесного хозяйства Костромской области, правонарушения, который в соответствии с п.п.1 п.72 Положения о департаменте лесного хозяйства Костромской области осуществляет руководство департаментом на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на департамент полномочий и функций, заключается в ограничении доступа хозяйствующим субъектам к участию в аукционе на право заключения договора купли-продажи лесных насаждений, путем размещения извещения о торгах (и конкурсной документации) не соответствующих требованиям ст. 448 ГК РФ, ч. 1 ст. 17 ФЗ «О защите конкуренции», ст.ст.77,79 ЛК РФ, не позволивших потенциальным участникам торгов достоверно определить их предмет (путем размещения на официальных сайтах извещения об аукционе противоречивого по содержанию, и при отсутствии проекта договора купли-продажи лесных насаждений).

Факт совершения административного правонарушения и вина ФИО1 подтверждаются следующими доказательствами: вступившим в законную силу решением о нарушении антимонопольного законодательства от 9.08.2016 года, которым признан факт нарушения департаментом лесного хозяйства Костромской области части 1 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции», выразившийся в утверждении извещения, аукционной документации, их размещении в сети Интернет с нарушением требований п.2 ч.4, п.п.6 п.6 ст.79 Лесного кодекса РФ, которые могли привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции; постановлением прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении от 30.05.2017; подписанным ФИО1 приказом от 4.04.2016 №115 о выставлении на аукцион по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений; скрин-шотами с официальных интернет-сайтов www.torgi.gov.ru и департамента лесного хозяйства Костромской области, содержащих извещения и документацию, касающиеся аукционов.

Ссылка ФИО1, не оспаривающего существо размещенной Департаментом на вышеуказанных интернет-сайтах информации об аукционах, на техническую ошибку является несостоятельной. Так, в извещении, размещенном на сайте www.torgi.gov.ru в заголовке идет речь о заготовке древесины для новогодних праздников, далее в приводимой таблице об объеме заготавливаемой древесины - о вырубке погибших и поврежденных лесных насаждений при проведении санитарно-оздоровительных мероприятий. Далее, после таблицы, в извещении вновь указано о заготовке деревьев для новогодних праздников, что осуществляется с 20 декабря по 31 декабря (без указания года). В извещении о проведении аукциона, размещенном на сайте департамента лесного хозяйства Костромской области, в заголовке идет речь о проведении аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений в исключительных случаях заготовки древесины для государственных или муниципальных нужд, а далее в приводимой таблице по объему заготавливаемой древесины указано о вырубке погибших и поврежденных лесных насаждений. Из извещений о проведении аукционов по продаже права на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений (одних и тех же лесных насаждений в Адищевском участковом лесничестве, 101 квартал, 19,22 выдел с одной и той же стартовой ценой торгов) невозможно сделать однозначный и определенный вывод, о каких лесных насаждениях идет речь, то есть о предмете аукциона. Непонятно, что является предметом аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений (древесина для новогодних праздников или погибшие и поврежденные лесные насаждения), несмотря на то, что в соответствии со ст.3,4 Закона Костромской области "Об установлении исключительных случаев заготовки древесины, елей и (или) деревьев других хвойных пород для новогодних праздников на основании договоров купли-продажи лесных насаждений на территории Костромской области" заготовка древесины в том и другом случае относится к исключительным случаям. Подобная противоречивость (отсутствие ясности), никак не может свидетельствовать о технической ошибке (описке), поскольку в п.1 приказа от 4.04.2016 №115 о выставлении лесных насаждений на аукцион, подписанного ФИО1, указано о выставлении на аукцион по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений в целях заготовки древесины для государственных или муниципальных нужд и елей и деревьев других хвойных пород для новогодних праздников (и из приказа неясно, какой предмет аукциона выставляется на торги).

Дальнейшие же пояснения Департамента в адрес УФАС России по Костромской области о том, что же конкретно являлось предметов аукциона, юридического значения иметь не могут, поскольку предмет аукциона подлежал указанию в извещении и конкурсной документации.

Не вносят никакой ясности о предмете аукциона и прилагаемые к названным извещениям размешенные наряду с ними на сайтах документы, в частности, договор купли-продажи лесных насаждений, который должен являться проектом договора, учитывая, что п.6 ч.6 ст.79 ЛК РФ предусмотрено, что организатор аукциона обязан подготовить документацию об аукционе, которая наряду со сведениями, указанными в извещении о проведении аукциона, должна содержать, в частности, проект договора аренды лесного участка или договора купли-продажи лесных насаждений. Порядок подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений определен приказом Минприроды России от 28.10.2015 №446. Пунктом 8 Порядка предусмотрено, что подготовка договора купли-продажи лесных насаждений осуществляется органами государственной власти до принятия решения о проведении аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений.

Таким образом, обязанность подготовки договоров купли-продажи лесных насаждений до принятия решения о проведении соответствующего аукциона свидетельствует, что договор купли-продажи лесных насаждений заключается на условиях, в нем указанных, и изменение его условий после проведения аукциона не допускается. В связи с чем, такой договор является гражданско-правовым договором присоединения, когда участник аукциона, участвуя в нем, заранее зная и соглашаясь на предложенные условия договора, присоединяется к ним в случае подписания (заключения) договора по результатам аукциона.

Обязанность подготовить договор купли-продажи лесных насаждений до проведения аукциона предполагает соответствие его общим требованиям гражданского законодательства и специальным требованиям, предъявляемым лесным законодательством.

Согласно ст.432 ГК РФ, существенным условием договора является условие о его предмете. Статьей 75 ч.4,5 ЛК РФ предусмотрено, что в договоре купли-продажи лесных насаждений указывается местоположение лесных насаждений, срок действия договора купли-продажи лесных насаждений.

Признать же размещенный договор купли-продажи лесных насаждений проектом договора купли-продажи лесных насаждений, который будет заключен с участником аукциона без последующего внесения в договор каких-либо изменений нельзя по причине того, в договоре не содержится существенных условий (не указан конкретный срок договора, в извещении он указан с 20 декабря по 31 декабря, не указан орган государственной власти, предмет договора, местоположение лесных насаждений, характеристика и объем древесины лесных насаждений, подлежащих заготовке, форма рубки, сроки и условия вывоза, способ очистки лесосеки от порубочных остатков, характеристиках оставления подроста, размер платы в федеральный бюджет (все эти позиции - условия содержатся по тексту договора, однако не заполнены). Поскольку все эти условия в соответствии с законом должны быть указаны в договоре, то их наличие (либо части из них) в документации к аукциону, а не в предлагаемом к заключению тексте договора, не свидетельствует о выполнении предусмотренной законом обязанности. Департаментом фактически была размещена типовая форма договора - незаполненный бланк договора, не адаптированная под объявляемый аукцион (не содержащий сведений о предмете аукциона, который был изначально неясен из извещения).

Является верным указание в обжалуемом постановлении о наличии неосторожной вины ФИО1, который при надлежащем исполнении своих должностных обязанностей должен был и мог предвидеть (устранить) все вышеуказанные нарушения (в рассматриваемом случае неосторожность в форме небрежности). Правильным, соответствующим принципу вины, указанному в ст.1.5 КоАП РФ, является установление лица, виновные действия которого привели либо могли привести к ограничению конкуренции при организации проведения аукциона. Частью 1 статьи 37 ФЗ «О защите конкуренции» определено, что ответственность за нарушение антимонопольного законодательства несут в том числе должностные лица органов государственной власти субъектов РФ. Вышеупомянутый приказ о выставлении лесных насаждений на аукцион, изданный (подписанный) ФИО1, послужил основанием для осуществления технических действий (размещения подготовленной информации в электронном виде на официальных интернет-сайтах). В приказе не содержится сведений о возложении обязанностей по контролю за размещением сведений, в связи с проводимым аукционом, на иных должностных лиц Департамента. Таким образом, исходя из принципа единоначалия, обозначенного в положении о Департаменте, ФИО1 оставил контроль за исполнением своего приказа за собой. Поэтому нет оснований считать, что за размещение на интернет-сайтах информации об аукционе, которая не позволила точно установить предмет аукциона, должно нести административную ответственность по ст.14.9 ч.1 КоАП РФ не ФИО1, а другое должностное лицо Департамента. Привлечение ФИО1 к дисциплинарной ответственности подчиненных сотрудников, а также имеющаяся в деле подготовленная начальником отдела Департамента ФИО6 справка о размещении им всей информации об аукционе на интернет-сайтах без утверждения директором Департамента, не опровергает правильность выводов административного органа о субъекте административного правонарушения.

Производство по делу осуществлено в соответствии с требованиями КоАП РФ. ФИО1 назначено справедливое в пределах санкции статьи административное наказание.

Вместе с тем, из постановления (установочной части - 1 абзац 3 страницы постановления) подлежит исключению указание, что Департамент является коммерческой организацией, поскольку подобное не соответствует п.1 Положения о департаменте лесного хозяйства Костромской области.

На основании изложенного, руководствуясь ст.30.7 КоАП РФ,

Р Е Ш И Л:

Исключить из постановления суждение о том, что департамент лесного хозяйства Костромской области является коммерческой организацией.

В остальном постановление о назначении административного наказания от 10.07.2017 года временно исполняющего обязанности руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области ФИО4 в отношении ФИО1 по ст.14.9 ч.1 КоАП РФ - оставить без изменения, а жалобу ФИО1 - без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Костромской областной суд через Свердловский районный суд г.Костромы в течение 10 суток с момента получения.

Судья Глушков В.В.

...