Гражданский кодекс часть 1

Судья Краснодарского краевого суда Ефименко Е.В., рассмотрев в открытом судебном заседании дело об административном правонарушении по протесту прокурора Новокубанского района Каташова Н.М. на решение судьи Новокубанского районного суда Краснодарского края от 13 сентября 2018 г.

установил:

Обжалуемым решением судьи Новокубанского районного суда Краснодарского края от 13 сентября 2018 г. постановление заместителя руководителя Управления федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю ФИО1 от 29 июня 2018 г. о прекращении производства по делу об административном правонарушении № 601 А-РЗ/2018, возбужденного по ч.1 ст.7.29 КоАП РФ в отношении должностного лица – главы администрации муниципального образования Верхнекубанское сельское поселение Новокубанского района ФИО2 – оставлено без изменения, протест прокурора Новокубанского района Каташова Н.М. без удовлетворения.

В протесте прокурор Новокубанского района Каташов Н.М. просит решение Новокубанского районного суда Краснодарского края от 13 сентября 2018 г. отменить и направить дело на новое рассмотрение, ссылаясь на то, что обжалуемое решение вынесено в нарушение требований КоАП РФ, на основании противоречивых доказательств, без полного исследования всех материалов дела.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в жалобе, возражения, выслушав пояснения представителя ФИО2 по доверенности ФИО3, судья краевого суда приходит к следующему.

В соответствии с ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме.

В соответствии с частью 1 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее также - законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок), за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 2.1 настоящей статьи, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере тридцати тысяч рублей.

Как следует из материалов дела, 28 апреля 2018 г. в 14 часов 00 минут по ул. Заводской, 21, в х. ФИО4 Новокубанского района прокуратурой Новокубанского района выявлено, что глава Верхнекубанского сельского поселения Новокубанского района ФИО2, находясь по адресу: Новокубанский район, х. ФИО4, ул. Заводская, 21 в период времени с 20 сентября 2017 г. по 24 ноября 2017 г. принял решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В рамках проверки установлено, что в период с 20 сентября 2017 г. по 24 ноября 2017 г. между администрацией Верхнекубанского сельского поселения Новокубанского района и ООО «<...> заключено 17 муниципальных контрактов на поставку товара, оказание услуг для муниципальных нужд:20 сентября 2017 г. контракт на оказание услуг для муниципальных нужд № 27 на сумму - 99 356 рублей, 21 сентября 2017 г. контракт на оказание услуг для муниципальных нужд № 28 на сумму - 99 524 рублей, 22 сентября 2017 г. контракт на оказание услуг для муниципальных нужд № 29 на сумму 91 029 рублей, 25 сентября 2017 г. контракт на оказание услуг для муниципальных нужд № 30 на сумму – 99 791 рублей, 26 сентября 2017 г. контракт на оказание услуг для муниципальных нужд № 31 на сумму - 99 791 рублей, 27 сентября 2017 г. контракт на оказание услуг для муниципальных нужд № 32 на сумму - 99 438 рублей, 28 сентября 2017 г. контракт на оказание услуг для муниципальных нужд № 33 на сумму - 99 372 рублей, 29 сентября 2017 г. контракт на оказание услуг для муниципальных нужд № 34 на сумму - 99 815 рублей, 02 октября 2017 г. контракт на оказание услуг для муниципальных нужд № 35 на сумму - 99 425 рублей, 03 октября 2017 г. контракт на оказание услуг для муниципальных нужд № 36 на сумму - 99 553 рублей, 01 ноября 2017 г. контракт на оказание услуг для муниципальных нужд № 43 на сумму - 99 507 рублей, 02 ноября 2017 г. контракт на оказание услуг для муниципальных нужд № 44 на сумму - 93 332 рублей, 08 ноября 2017 г. контракт на оказание услуг для муниципальных нужд № 45 на сумму - 51 138 рублей, 13 ноября 2017 г. контракт на оказание услуг для муниципальных нужд № 46 на сумму - 99 908 рублей, 16 ноября 2017 г. контракт на оказание услуг для муниципальных нужд № 47 на сумму - 59 666 рублей, 21 ноября 2017 г. контракт на оказание услуг для муниципальных нужд № 48 на сумму - 71 010 рублей, 24 ноября 2017 г. контракт на оказание услуг для муниципальных нужд № 49 на сумму - 99 905 рублей.

Работы по указанным контрактам проведены в период с 20 сентября 2017 г. по 24 ноября 2017 г., что подтверждается актами о приемке выполненных работ формы КС-2. Общая сумма задолженности составляет - 1 561 560 рублей.Работы выполнялись непрерывно в период с 20 сентября 2017 г. по 27 ноября 2017 г.

Из анализа контрактов заключенных между администрацией Верхнекубанского сельского поселения и ООО «<...>» следует, что их исполнение фактически осуществлялось в условиях непрерывности выполнения работ. Фактически, указанные контракты образуют 1 единую сделку, оформленную несколькими самостоятельными контрактами для формального соблюдения установленных законом ограничений, с целью уйти от соблюдения конкурентных процедур.

Между тем, закупка у единственного поставщика не относится к конкурентным способам закупки, а, следовательно, применение такого метода закупки должно осуществляться исключительно в случаях, установленных ст. 93 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Постановлением прокурора Новокубанского района Каташова Н.М. от 16 мая 2018 г. возбуждено дело об административном правонарушении по части 1 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении должностного лица – главы Верхнекубанского сельского поселения Новокубанского района ФИО2, прокурор постановил направить дело для рассмотрения по существу в Федеральную антимонопольную службу по Краснодарскому краю.

Постановлением заместителя руководителя Краснодарского УФАС России ФИО1 по делу об административном правонарушении № 601 А-РЗ/2018 от 29 июня 2018 г. (далее также – административный орган) прекращено производство по делу об административном правонарушении в отношении должностного лица – главы Верхнекубанского сельского поселения Новокубанского района ФИО2 по факту совершения административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административном правонарушении (КоАП РФ), в связи с отсутствием в его действиях состава административного правонарушения.

Судья первой инстанции, оставляя без изменения постановление административного органа № 601 А-РЗ/2018 от 29 июня 2018 г. в отношении главы Верхнекубанского сельского поселения Новокубанского района ФИО2, пришел так же к выводу о том, что в действиях главы отсутствует состав административного правонарушения.

В своих выводах судья первой инстанции, руководствуясь пунктом 4 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» указал на то, что заказчик вправе заключать договоры, цена каждого из которых не должна превышать ста тысяч рублей, при этом годовой объем таких закупок заказчика не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать пять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей. Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» не содержит ограничений на осуществление закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в том числе на приобретение одноименных товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд сельских поселений.

С указанные выводы судьи первой инстанции является преждевременным ввиду нижеследующего.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать пять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей. Указанные ограничения годового объема закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не применяются в отношении закупок, осуществляемых заказчиками для обеспечения муниципальных нужд сельских поселений. На заказчиков, осуществляющих деятельность на территории иностранного государства, при осуществлении закупок в соответствии с настоящим пунктом не распространяются ограничения в части установления цены контракта, не превышающей ста тысяч рублей. В отношении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего закупки для обеспечения федеральных нужд государственных органов, образованных для обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, расчет указанных ограничений годового объема закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, производится раздельно для такого федерального органа исполнительной власти и каждого такого государственного органа.

Указанные требования закона не содержат каких-либо ограничений в количестве договоров, не превышающих 100 000 рублей, в том числе, и по одной и той же услуге у одного и того же поставщика (исполнителя), которые могут быть заключены в течении какого-либо календарного периода времени.

Вместе с тем, по своему содержанию указанная правовая норма предусматривает для заказчика возможность заключения закупок «малого объема» в случаях, когда проведение процедур конкурентного отбора нецелесообразно ввиду несоответствия организационных затрат на проведение закупки самой стоимости закупки.

Искусственное «дробление» единой закупки на множество закупок до 100 000 рублей в целях ухода от проведения публичных процедур не соответствует целям введения такой возможности заключения контракта.

В силу ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Как усматривается, анализируемые контракты заключены администрацией Верхнекубанского сельского поселения Новокубанского района без проведения открытого конкурса путем принятия решения о закупке для обеспечения исполнения полномочий органа местного самоуправления по содержанию и ремонту автомобильных дорог местного значения расположенных в границах Верхнекубанского сельского поселения у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), на том основании, что каждая закупка товара, работ или услуг осуществлена на сумму, не превышающую ста тысяч рублей.

Согласно ч. 13 ст. 22 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» идентичными товарами, работами, услугами признаются товары, работы, услуги, имеющие одинаковые характерные для них основные признаки. При определении идентичности товаров незначительные различия во внешнем виде таких товаров могут не учитываться. При определении идентичности работ, услуг учитываются характеристики подрядчика, исполнителя, их деловая репутация на рынке.

Пунктом 3.5.2, 3.6.2 Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденных приказом Минэкономразвития России от 02 октября 2013 г. № 567, идентичными признаются работы, услуги, обладающие одинаковыми характерными для них основными признаками (качественными характеристиками), в том числе реализуемые с использованием одинаковых методик, технологий, подходов, выполняемые (оказываемые) подрядчиками, исполнителями с сопоставимой квалификацией. Однородными признаются работы, услуги, которые, не являясь идентичными, имеют сходные характеристики, что позволяет им быть коммерчески и (или) функционально взаимозаменяемыми. При определении однородности работ, услуг учитываются их качество, репутация на рынке, а также вид работ, услуг, их объем, уникальность и коммерческая взаимозаменяемость.

Таким образом, изложенное свидетельствует о том, что администрация Верхнекубанского сельского поселения Новокубанского района выступая муниципальным заказчиком, прибегла к дроблению единой закупки на группу однородных (идентичных) с целью не проведения конкурентных процедур определения подрядных организаций для выполнения работ, услуг.

Анализ предметов муниципальных контрактов, а также период их исполнения свидетельствует о том, что они заключены без соблюдения порядка, предусмотренного Федеральным законом от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» из существа указанных контрактов следует, что предусмотренные ими работы являются идентичными, выполняемые работы обладают одинаковыми характеристиками, в том числе реализовывались с использованием одних методик, технологий и подходов. Дробление сторонами общего объема работ, подлежащего выполнению, определение цены каждого договора в пределах, не превышающих ста тысяч рублей, свидетельствует о намерении сторон уйти от соблюдения процедуры закупки.

Таким образом, ООО <...> получены бюджетные денежные средства от администрации Верхнекубанского сельского поселения Новокубанского района за оказанные работы в рамках договоров, которые заключены в нарушением требований закона.

В соответствии с ч. 2 ст. 168 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с ее недействительностью.

Заключение договора с единственным поставщиком и отсутствие конкурентных процедур способствовало созданию преимущественного положения единственного поставщика и лишило возможности других хозяйствующих субъектов, осуществляющих аналогичную деятельность, реализовать свое право на заключение контракта.

Учитывая, что оплата за фактически оказанные услуги, без заключения в установленном Федеральным законом от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» порядке, открывает возможность для недобросовестных исполнителей работ и государственных (муниципальных) заказчиков возможность приобретать незаконные имущественные выгоды в обход закона. Между тем, никто не вправе извлекать преимущества из своего незаконного поведения.

Заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (часть 1 статьи 24 Федерального закона № 44-ФЗ).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (часть 2 статьи 24 Федерального закона № 44-ФЗ).

В силу части 5 статьи 24 Федерального закона № 44-ФЗ заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 данного закона. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Закупка у единственного поставщика не относится к конкурентным способам закупки, а, следовательно, применение такого метода закупок должно осуществляться исключительно в случаях, установленных законом.

Из вышеуказанного следует, что условия заключенных контрактов свидетельствуют о том, что они направлены на достижение единой хозяйственной цели, исполнителем по ним является одно и то же лицо, предметом - работы, направленные на достижение одного результата, администрацией Верхнекубанского сельского поселения Новокубанского района искусственно раздроблены и оформлены самостоятельными договорами, для формального соблюдения указанного выше ограничения, с целью уйти от соблюдения процедур предусмотренных Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Поскольку у администрации Верхнекубанского сельского поселения Новокубанского района отсутствовали правовые основания для заключения договоров по п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», рассматриваемые закупки должны были осуществляться с учетом требований ч.ч. 1, 5 ст. 24 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

В соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», при рассмотрении дела об административном правонарушении собранные по делу доказательства должны оцениваться в соответствии со ст. 26.11 КоАП РФ, а также с позиции соблюдения требований закона при их получении (ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ).

На основании ст. 26.11 КоАП РФ судья, члены коллегиального органа, должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу.

Как предусмотрено ст. 24.1 КоАП РФ, задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Указанные обстоятельства и требования действующего законодательства судьей районного суда при принятии решения оставлены без внимания.

Учитывая выше установленные обстоятельства, решение Новокубанского районного суда Краснодарского края от 13 сентября 2018 г. не может быть признано законным и обоснованным, поскольку судьей районного суда при его вынесении допущены нарушения требований, предусмотренных КоАП РФ, которые не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении суд вышестоящей инстанции, в том числе вправе вынести решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

При таких обстоятельствах, судья краевого суда считает необходимым решение судьи первой инстанции отменить, а дело возвратить на новое рассмотрение в тот же суд.

Руководствуясь ст.ст. 30.6 – 30.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья краевого суда

решил:

решение судьи Новокубанского районного суда Краснодарского края от 13 сентября 2018 г. – отменить, дело возвратить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Судья Краснодарского краевого суда