Гражданский кодекс часть 1

Судья Магаданского областного суда Филенко М.А., рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Магаданского областного суда жалобу лица, привлеченного к административной ответственности - Замиралова В.В. на решение судьи Магаданского городского суда Магаданской области от 10 декабря 2020 года, постановление заместителя министра финансов – руководителя управления государственного финансового контроля министерства финансов Магаданской области № 40фз-2020 от 10 ноября 2020 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении:

должностного лица – контрактного управляющего (ведущего специалиста по закупкам) областного государственного казенного учреждения здравоохранения «Магаданский областной детский противотуберкулезный санаторий № 2» Замиралова В.В., <.......>

с участием Замиралова В.В.,

при секретаре Вечтомовой Т.С.

У С Т А Н О В И Л:

постановлением заместителя министра финансов – руководителя управления государственного финансового контроля министерства финансов Магаданской области № 40фз-2020 от 10 ноября 2020 года должностное лицо – контрактный управляющий (ведущий специалист по закупкам) областного государственного казенного учреждения здравоохранения «Магаданский областной детский противотуберкулезный санаторий № 2» Замиралов В.В. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 10 000 руб.

Решением судьи Магаданского городского суда Магаданской области от 10 декабря 2020 года, указанное постановление заместителя министра финансов – руководителя управления государственного финансового контроля министерства финансов Магаданской области оставлено без изменения.

В жалобе, поданной в Магаданский областной суд, Замиралов В.В. просит отменить решение судьи, постановление административного органа и прекратить производство по делу.

В обоснование доводов жалобы утверждает, что им не допущено нарушения требований Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ).

Указывает на то, что Актом внеплановой камеральной проверки от 1 июня 2020 года, протоколом об административном правонарушении от 5 ноября 2020 года, а также постановлением о привлечении к административной ответственности от 10 ноября 2020 года ему вменяется в вину нарушение порядка обоснования начальной (максимальной) цены контракта (далее – НМЦК), выразившееся в не применении положений приказа министерства здравоохранения Российской Федерации от 19 декабря 2019 года № 1064н «Об утверждении Порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок лекарственных препаратов для медицинского применения» (далее – приказ Минздрава России № 1064н).

Не согласен с выводами административного органа в связи с тем, что в постановлении Правительства Магаданской области от 4 апреля 2020 года № 251-пп «О внесении изменений в постановление Правительства Магаданской области от 11 июля 2019 г. № 494-пп» в качестве метода обоснования НМЦК на оказание услуг по закупке, приемке, хранению, учету, отпуску и доставке лекарственных препаратов, медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания у ОГАУ «Магаданфармация» указан единственный метод – «иной».

Поскольку постановление Правительства Магаданской области от 11 июля 2019 года № 494-пп «Об утверждении Порядка организации обеспечения лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания, экстемпоральными лекарственными формами государственных медицинских организаций Магаданской области, участвующих в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи» не отменено, считает, что вывод административного органа о нарушении им требований приказа Минздрава России № 1064н является необоснованным.

Утверждает, что в настоящее время тот же Заказчик заключает аналогичные контракты с использованием «иного метода» и министерство финансов Магаданской области в порядке взаимодействия согласовывает проекты таких контрактов, то есть соглашается с законностью применения «иного метода».

Внеплановые проверки по фактам заключения новых контрактов без применения Приказа Минздрава России № 1064н административным органом не назначались и не проводились, что, по его мнению, вызывает сомнения в объективности выводов министерства финансов Магаданской области и в наличии события административного правонарушения в его действиях.

Считает, что при таких обстоятельствах, должностными лицами министерства финансов Магаданской области не доказаны обстоятельства совершения административного правонарушения.

Обращает внимание на то, что из постановления от 10 ноября 2020 года № 40фз-2020 о привлечении к административной ответственности не ясно, в чем конкретно выразилась объективная сторона вмененного ему правонарушения: в не применении методов, предусмотренных Приказом Минздрава № 1064н или неправильное применение затратного метода.

Данное обстоятельство, по его мнению, свидетельствует об отсутствии состава правонарушения по части 2 статьи 7.29.3 КоАП РФ.

Кроме того полагает, что для квалификации состава правонарушения по части 2 статьи 7.29.3 КоАП РФ наличие вины в форме умысла является обязательным условием, однако в материалах дела доказательств его вины не имеется.

Утверждает, что мнение административного органа об ответственности должностных лиц вне зависимости от формы вины противоречит требованиям статей 1.5, 2.2, 26.1 КоАП РФ.

Недоказанность его вины свидетельствует об отсутствии субъективной стороны состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.29.3 КоАП РФ.

Также указывает на то, что применить методы определения НМЦК, перечисленные в приказе Минздрава России № 1064н, не предоставлялось возможным, так как они применяются при использовании конкурентных процедур закупок и закупок у единственного исполнителя.

При этом, в соответствии со статьей 3.1 Закона Магаданской области от 2 ноября 2012 года № 1545-ОЗ «О регулировании отдельных вопросов в сфере охраны здоровья граждан в Магаданской области», ОГАУ «Магаданфармация» является единственным поставщиком (исполнителем) по закупкам, хранению и доставке лекарственных препаратов для подведомственных министерству здравоохранения и демографической политики Магаданской области медицинских организаций, к числу которых относится и ОГКУЗ «Магаданский областной детский противотуберкулезный санаторий № 2».

Постановление Правительства Магаданской области от 11 июля 2019 года № 494-пп «Об утверждении Порядка организации обеспечения лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания, экстемпоральными лекарственными формами государственных медицинских организаций Магаданской области, участвующих в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи» определяло порядок взаимодействия, в том числе и заключения контракта с данным единственным поставщиком.

В связи с этим утверждает, что предусмотренные приказом Минздрава России № 1064н метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), тарифный и иные методы использованы быть не могли, фактически, при обосновании НМЦК им правомерно применен, предусмотренный пунктом 5 части 1 статьи 22 Закона № 44-ФЗ, затратный метод.

Считает, что не обязан указывать причины невозможности применения иных методов, в силу частей 1 и 12 статьи 22 Закона № 44-ФЗ.

Утверждает, что при вынесении решения по его жалобе судья городского суда не дала оценку всем его доводам, необоснованно отвергла его пояснения и приняла во внимание доводы министерства финансов Магаданской области.

В судебном заседании Замиралов В.В. доводы жалобы поддержал, дополнительно пояснил, что одновременное включение в объективную сторону правонарушения противоречащих друг другу нарушений, одно из которых выражается в неправильном применении затратного метода, а второе – в неприменении приказа Минздрава России № 1064н, который затратный метод не устанавливает, считает не соответствующим положениям КоАП РФ и свидетельствует о том, что административным органом состав правонарушения не установлен.

В соответствии с частью 3 статьи 30.6 КоАП РФ судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме.

Рассмотрев доводы жалобы, выслушав пояснения Замиралова В.В., исследовав материалы дела, прихожу к следующему.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулирует Закон № 44-ФЗ.

Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (статья 6 Закона № 44-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 18 Закона № 44-ФЗ обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, определенным с учетом положений статьи 13 данного Федерального закона (в том числе решениям, поручениям, указаниям Президента Российской Федерации, решениям, поручениям Правительства Российской Федерации, законам субъектов Российской Федерации, решениям, поручениям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальным правовым актам), а также законодательству Российской Федерации и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок.

Статьей 93 Закона №44-ФЗ предусмотрены случаи, когда осуществление закупки возможно у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) без использования конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 93 указанного Закона допускается закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), в случае закупки работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями, либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, либо акционерным обществом, сто процентов акций которого принадлежит Российской Федерации, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации

Согласно части 4 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, предусмотренных пунктом 6 части 1 статьи 93, заказчик обязан определить и обосновать цену контракта в порядке, установленном данным Федеральным законом. При осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, предусмотренных этой частью, контракт должен содержать обоснование цены контракта.

В соответствии с частью 1 статьи 22 Закона № 44-ФЗ начальная (максимальная) цена контракта, в том числе, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяется и обосновывается заказчиком посредством применения одного или нескольких следующих методов:

1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);

2) нормативный метод;

3) тарифный метод;

4) проектно-сметный метод;

5) затратный метод.

В силу части 6 названной статьи метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта. Использование иных методов допускается в случаях, предусмотренных частями 7 - 11 данной статьи.

Согласно части 10 статьи 22 Закона № 44-ФЗ затратный метод применяется в случае невозможности применения иных методов, предусмотренных пунктами 1 - 4 части 1 данной статьи, или в дополнение к иным методам. Этим методом начальная (максимальная) цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяется как сумма произведенных затрат и обычной для определенной сферы деятельности прибыли. При этом учитываются обычные в подобных случаях прямые и косвенные затраты на производство или приобретение и (или) реализацию товаров, работ, услуг, затраты на транспортировку, хранение, страхование и иные затраты.

В соответствии с частью 22 статьи 22 Закона № 44-ФЗ Правительство Российской Федерации вправе определить сферы деятельности, в которых при осуществлении закупок устанавливается порядок определения НМЦК, и федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные устанавливать такой порядок, с учетом положений данного Федерального закона.

На основании указанной нормы, приказом Минздрава России № 1064н утвержден Порядок определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок лекарственных препаратов для медицинского применения, который применяется в отношении закупок, извещения (приглашения) о которых размещены после 4 января 2020 года.

Порядок, утвержденный приказом Минздрава России № 1064н, определяет единые правила расчета заказчиками НМЦК, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при осуществлении закупок лекарственных препаратов для медицинского применения для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с данным Порядком НМЦК определяется после установления начальной цены единицы лекарственного препарата (пункт 9), которая в свою очередь устанавливается посредством одновременного применения методов, указанных в его пункте 2 (пункт 8).

Пункт 2 устанавливает, что для определения начальной цены единицы лекарственного препарата используются методы, предусмотренные пунктами 1 и 3 части 1 статьи 22 Закона № 44-ФЗ (т.е. метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) и тарифный метод), расчет средневзвешенной цены, в соответствии с пунктом 5 данного Порядка, а также используется цена, рассчитываемая автоматически в единой государственной информационной системе в сфере здравоохранения, в соответствии с пунктом 6 данного Порядка.

Таким образом, Порядок, установленный приказом Минздрава России № 1064н, не предусматривает возможности применения затратного метода (часть 10 статьи 22 Закона № 44-ФЗ) при обосновании НМЦК при осуществлении закупок лекарственных препаратов для медицинского применения, в том числе у единственного поставщика.

Частью 2 статьи 7.29.3 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за несоблюдение порядка или формы обоснования начальной (максимальной) цены контракта, обоснования объекта закупки (за исключением описания объекта закупки), что влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере десяти тысяч рублей.

Из материалов дела следует, что в результате внеплановой камеральной проверки соблюдения заказчиком и контрактным управляющим заказчика положений Закона № 44-ФЗ, административным органом установлено нарушение требований данного Закона при следующих обстоятельствах.

26 марта 2020 года заказчиком - областным государственным казенным учреждением здравоохранения «Магаданский областной детский противотуберкулезный санаторий № 2» заключен с областным государственным автономным учреждением «Магаданфармация» министерства здравоохранения и демографической политики Магаданской области контракт № 1, на оказание услуг по закупке, приемке, хранению, учету и отпуску лекарственных препаратов, медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания.

Как следует из спецификации (приложение № 1 к Контракту), фактически заказчиком приобретены только лекарственные препараты 23-х наименований на общую сумму 64 834 руб. 52 коп.

То есть, медицинские изделия и специализированные продукты лечебного питания заказчиком, в данном случае, не приобретались.

По утверждению Замиралова В.В. извещение о проведении указанной закупки размещено в единой информационной системе в марте 2020 года.

Как следует из обоснования цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, для установления НМЦК контрактным управляющим использован затратный метод в соответствии с частью 10 статьи 22 Закона № 44-ФЗ. В качестве причины применения такого метода указано на невозможность применения методов, предусмотренных пунктами 1-4 части 1 статьи 22 Закона № 44-ФЗ или в дополнение к ним.

В описании приведено понятие затратного метода, изложенное в части 10 статьи 22 Закона № 44-ФЗ, в том числе о том, что НМЦК определяется как сумма произведенных затрат и обычной для данной сферы прибыли, с учетом прямых и косвенных затрат на производство или приобретение и (или) реализацию товаров, работ, услуг, затрат на транспортировку, хранение, страхование и иные затраты.

Административным органом в протоколе об административном правонарушении при этом отмечено, что расчет цены контракта в обосновании приведен не был.

Такой расчет от 17 марта 2020 года представлен контрактным управляющим в ходе проверки, но в нем отсутствовала информация о произведенных затратах и прибыли (соответствующие разделы содержат нулевые показатели), а кроме того, отсутствовала информация о причинах невозможности применения иных методов обоснования НМЦК.

Между тем содержание протокола об административном правонарушении от 5 ноября 2020 года указывает на то, что контрактным управляющим заказчика, при обосновании начальной цены контракта от 26 марта 2020 года допущено только нарушение части 22 статьи 22 Закона № 44-ФЗ, выразившееся в неприменении Положения, утвержденного приказом Минздрава России № 1064н.

Нарушение порядка применения затратного метода при определении НМЦК в протоколе об административном правонарушении Замиралову В.В. не вменялось.

Факт неприменения приказа Минздрава России № 1064н Замираловым В.В. не отрицается.

Его доводы о невозможности применения Положения, утвержденного приказом Минздрава России № 1064н, не могут быть приняты во внимание, поскольку указанный приказ Минздрава России является нормативным актом и обязателен для применения всеми медицинскими учреждениями при осуществлении закупки у единственного поставщика.

Постановление № 40фз-2020 о назначении административного наказания от 10 ноября 2020 года также содержит указание на то, что должностным лицом заказчика допущено нарушение части 22 статьи 22 Закона № 44-ФЗ, выразившееся в неприменении Положения, утвержденного приказом Минздрава России № 1064н.

Однако, как следует из текста постановления, должностное лицо административного органа, оценивая возражения Замиралова В.В., пришло к выводу о том, что правонарушение контрактного управляющего, помимо неприменения Положения, утвержденного приказом Минздрава России № 1064н, заключается в применении затратного метода с нарушением части 10 статьи 22 Закона № 44-ФЗ (страница 14 Постановления).

Такое дополнительное вменение произведено должностным лицом в нарушение положений статей 24.1, 26.1, 28.2, 29.10 КоАП РФ, поскольку при вынесении постановления по делу не допускается превышение пределов обвинения, изложенных в протоколе об административном правонарушении.

Поскольку не примененное Замираловым В.В. Положение, утвержденное приказом Минздрава России № 1064н, не предусматривает возможности использования затратного метода как такового при определении НМЦК, факт его неверного применения контрактным управляющим при оформлении контракта от 26 марта 2020 года правового значения не имеет.

Между тем, вопреки доводам жалобы Замиралова В.В., это обстоятельство не свидетельствует о том, что административным органом не установлена объективная сторона правонарушения.

Ссылки лица, привлеченного к административной ответственности, на положения постановления Правительства Магаданской области от 4 апреля 2020 года № 251-пп, которым внесены изменения в постановление Правительства Магаданской области от 11 июля 2019 г. № 494-пп «Об утверждении Порядка организации обеспечения лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания, экстемпоральными лекарственными формами государственных медицинских организаций Магаданской области, участвующих в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи», в соответствии с которыми в качестве метода обоснования НМЦК на оказание услуг по закупке, приемке, хранению, учету, отпуску и доставке лекарственных препаратов, медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания у ОГАУ «Магаданфармация» установлен единственный метод – «иной», признаются несостоятельными, в связи с тем, что такой метод при оформлении рассматриваемой закупки им не применялся.

Кроме того, указанный способ определения НМЦК применяется с момента вступления в силу данного постановления № 251-пп, то есть с апреля 2020 года, в то время как рассматриваемый контракт заключен 26 марта 2020 года.

В силу статьи 1.5 КоАП РФ, лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В настоящем случае имеющиеся в материалах дела доказательства свидетельствуют о том, что у должностного лица заказчика - Замиралова В.В. имелась возможность для соблюдения законодательства, за нарушение которого частью 2 статьи 7.29.3 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по его соблюдению.

Таким образом, доводы жалобы Замиралова В.В. об отсутствии вины в его действиях являются несостоятельными.

В целом, доводы жалобы аналогичны по своему содержанию доводам, приведенным в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении, которые были предметом исследования и оценки, как должностным лицом, так и судьей, они не влекут отмену обжалуемого постановления и решения судьи, поскольку не опровергают правильные выводы о наличии в действиях Замиралова В.В. состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.29.3 КоАП РФ.

Постановление по делу об административном правонарушении вынесено с соблюдением срока давности привлечения к административной ответственности, установленного статьей 4.5 названного Кодекса.

Административное наказание назначено Замиралову В.В. в соответствии с санкцией части 2 статьи 7.29.3 КоАП РФ, с соблюдением требований статей 3.1, 3.5 и 4.1 КоАП РФ.

Обстоятельства, влекущие в силу положений статей 2.9, 24.5 КоАП РФ прекращение производства по делу об административном правонарушении, по делу не установлены.

В силу пункта 2 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление.

Учитывая изложенное, оспариваемые постановление № 40фз-2020 от 10 ноября 2020 года и решение судьи Магаданского городского суда от 10 декабря 2020 года, подлежат изменению путем исключения из объема вмененного Замиралову В.В. административного правонарушения указания на нарушение им части 10 статьи 22 Закона № 44-ФЗ.

Так как санкция части 2 статьи 7.29.3 КоАП РФ предусматривает в качестве единственной меры наказания административный штраф в размере 10 000 руб. исключение из объема обвинения факта нарушения части 10 статьи 22 Закона № 44-ФЗ не может повлечь изменения оспариваемого постановления в части размера установленного административного наказания.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ, судья Магаданского областного суда

Р Е Ш И Л:

постановление заместителя министра финансов – руководителя управления государственного финансового контроля министерства финансов Магаданской области № 40фз-2020 от 10 ноября 2020 года, решение судьи Магаданского городского суда от 10 декабря 2020 года, вынесенные в отношении Замиралова В.В. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 7.29.3 КоАП РФ изменить, исключив из объема вмененного Замиралову В.В. административного правонарушения указание на нарушение им части 10 статьи 22 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

В остальной части указанные акты оставить без изменения, жалобу Замиралова В.В. - без удовлетворения.

Настоящее решение вступает в силу с момента его вынесения и может быть обжаловано в порядке ст. 30.12 КоАП РФ лицами, указанными в ст.ст. 25.1 - 25.5.1 указанного Кодекса, должностным лицом, вынесшим постановление, либо опротестовано прокурором.

Судья М.А. Филенко