Гражданский кодекс часть 1

Фрунзенский районный суд г. Ярославля в составе судьи Тарасовой Елены Валентиновны, при секретаре Шиповой И.А., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу ФИО1 на постановление временно исполняющего обязанности руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области ФИО2 № 05-06/268А-17 от 05.12.2017 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), в отношении ФИО1,

у с т а н о в и л:

Вышеуказанным постановлением ФИО1 как должностное лицо признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ, ей назначено наказание в виде административного штрафа в размере 50000 руб.

Как указано в постановлении, ФИО1, будучи заведующей МДОУ «Детский сад № 25», не обеспечила соблюдение законодательства Российской Федерации при принятии решения о выборе способа определения исполнителя оказания услуг по организации горячего питания воспитанников МДОУ «Детский сад № 25», что повлекло нарушение принципов, предусмотренных контрактной системой в сфере закупок: МДОУ «Детский сад № 25» осуществило закупки у одного и того же исполнителя на основании п. 5 ч. 1 ст. 93 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» путем заключения двух самостоятельных контрактов от 17.10.2017 и от 31.10.2017, имеющих единый неделимый предмет – оказание услуг по организации горячего питания, на сумму 400000 руб. каждый, с целью уклонения от конкурсных процедур, чем допустила нарушение ч. 5 ст. 24 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ.

Не согласившись с указанным постановлением, ФИО1 в лице защитника Завьялова М.Ф. обратилась в суд с жалобой, в которой просит его отменить и прекратить производство по делу. Жалоба мотивирована тем, что нормы права, указанные в обжалуемом постановлении, фактически не нарушались. Ч. 5 ст. 24 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Закон) применена неверно, указанная норма не регулирует закупки у единственного поставщика, поскольку закупка у единственного поставщика не является способом определения поставщика в смысле ч. 5 ст. 24 Закона. Ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ устанавливает ответственность только за те случаи, когда закон содержит императивное указание относительно порядка заключения контракта. В то же время, ни одной императивной нормы материального права, устанавливающей в данном случае необходимость осуществления закупки конкурентным способом, закон не содержит и административный орган в постановлении не приводит. В соответствии с ч. 2 ст. 59 Закона случай осуществления закупки у единственного поставщика является исключением из перечня случаев осуществления закупки путем аукциона. В свою очередь закупка у единственного поставщика была осуществлена в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 93 Закона. Законодатель при этом не устанавливает никаких ограничений в применении указанного основания для осуществления закупки. При этом, Ярославское УФАС ссылается на нарушение принципов конкуренции при осуществления закупки, однако, существует также принцип эффективности осуществления закупочной деятельности. В рамках реализации указанного принципа, законодатель умышленно предоставил заказчикам возможность осуществлять закупки с одинаковым предметом у единственного поставщика в течение определенного периода. Это очевидно следует из того, что ранее аналогичная норма Федерального закона № 94-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд» подобное ограничение содержала. Фактические обстоятельства установлены Ярославским УФАС неверно и не полностью. Директор МДОУ «Детский сад № 25» обязана организовать питание воспитанников. В то же время, в своих пояснениях заведующая указывала на то, что еще в октябре 2017 г. Мэрия г. Ярославля планировала осуществлять закупки общественного питания централизованно, путем проведения конкурсов Управлением образования мэрии г. Ярославля. При этом переход на централизованные закупки питания был также отражен в Дорожной карте МДОУ № 25. В то же время, к указанному сроку стало очевидно, что централизованные закупки организованы не будут, в этой связи ФИО1 пришлось экстренно организовывать закупку самостоятельно. При этом в Мэрию г. Ярославля было направлено письмо, в котором ФИО1 просила указать, в какой срок будут проведены централизованные закупки и каким образом следует поступать в настоящее время. В ответ Мэрия г. Ярославля сообщила, что централизованная закупка будет организована в ближайшее время, в связи с чем директору рекомендуется заключить краткосрочный контракт с единственным поставщиком. В связи с такой позицией первый контракт был заключен на срок до 31.10.2017. Заключая контракт именно на данный срок, ФИО1 руководствовалась, в том числе п. 15.3. СаНПиН 2.4.1.3049-13, в соответствии с которым питание должно быть организовано в соответствии с примерным меню, утвержденным руководителем дошкольной образовательной организации, рассчитанным не менее чем на 2 недели, с учетом физиологических потребностей в энергии и пищевых веществах для детей всех возрастных групп и рекомендуемых суточных наборов продуктов для организации питания детей в дошкольных образовательных организациях. Таким образом, именно на 2 недели и был заключен контракт с расчетом на то, что далее со стороны Мэрии г. Ярославля будут проведены необходимые конкурсы. Однако к 31.10.2017 вновь стало очевидно, что конкурсы проведены не будут, в связи с чем в Мэрию г. Ярославля было направлено повторное письмо практически аналогичного содержания, в котором ФИО1 просила указать более конкретно, когда будут организованы конкурсы и что следует делать в настоящее время. В ответ было получено практически идентичное указание на то, что конкурсы готовятся, документация проходит согласование, они будут проведены в ближайшее время. Указывалось также на то, что при наличии лимитов можно заключить краткосрочный контракт с единственным поставщиком. В итоге, конкурсы были проведены только в декабре 2017 г., при этом очевидно, что директор отдельно взятого детского сада не имела возможности повлиять на процесс и лишь действовала оптимальным образом в тех обстоятельствах, которые объективно сложились. ФИО1 не имела намерений ограничивать конкуренцию, а действовала в интересах воспитанников детских садов, которых невозможно было оставить без питания в условиях наличия ограниченной информации о проведении централизованных закупок. В случае установления вины в совершении правонарушения ФИО1 просила о признании правонарушения малозначительным, снижении размера штрафа.

В судебном заседании ФИО1 не участвовала, ранее в судебном заседании жалобу поддерживала, поясняла, что самостоятельно по собственной инициативе детские сады не стали бы переходить на систему централизованных закупок. Дата перехода на централизованные закупки 16.10.2017 была указана в дорожной карте, которая была разослана Департаментом образования мэрии г. Ярославля по электронной почте в сентябре 2017 г. С 17.10.2017 МДОУ «Детский сад № 25» перешел на систему централизованной закупки. Вопрос о переходе на единое меню велся с весны 2017 г., на аутсорсинг – с лета 2017 г. В октябре 2017 г. закупить еду по прежней системе не было возможности, поскольку договоры с поставщиками были расторгнуты, трудовые отношения с сотрудниками прекращены.

Защитник Завьялов М.Ф. в судебном заседании жалобу поддержал, просил в случае установления вины в совершении правонарушения признать правонарушение малозначительным, снизить размер штрафа. Добавил, что поскольку были проведены мероприятия по подготовке к переходу на централизованное питание, работать по старой схеме закупок продуктов питания не было возможности, это привело бы к излишним организационным затратам и перерасходу денежных средств. Дорожная карта была воспринята заведующей детского сада как указание к действию, в ней был указан план перехода на аутсорсинг. Антимонопольный орган, указывая, что действия по дроблению закупки нарушают закон о конкуренции, подтверждают тем самым, что аутсорсинг не был инициативой ФИО1, это была инициатива мэра, то есть вина ФИО1 отсутствует, на сроки подготовки документации заявитель повлиять не могла. Дробление закупок не запрещено законом, если это не ограничивает конкуренцию, а если ограничивает, то это состав правонарушения по ст. 14.35 КоАП РФ. Продукты всегда закупались по разовым контрактам, никогда никаких аукционов не производилось.

Представитель Ярославского УФАС ФИО3 (доверенность л.д. 133) в судебном заседании возражала против жалобы, полагала обжалуемое постановление законным и обоснованным, указала, что ст. 24 Закона предусматривает способы определения поставщика, поэтому закупка у единственного поставщика – это тоже способ определения поставщика, но не конкурентный. Дробление заявок и раньше признавалось нарушением, оно не запрещено в том случае, если это не приведет к ограничению количества участников закупки. В данной ситуации контракты охвачены одной целью, предмет контрактов должен был быть объединен. Рекомендация Мэрии г. Ярославля по централизации закупок – не обязанность, заявитель могла принять меры для закупки в установленном законом порядке.

Помощник прокурора Верещагина К.Н. в судебном заседании полагала обжалуемое постановление законным и обоснованным.

Судом определено рассмотреть дело при имеющейся явке.

Выслушав участников производства, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно ч. 2 ст. 30.6. КоАП РФ при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении проверяются законность и обоснованность вынесенного постановления.

В соответствии с ч. 1 ст. 24 Закона заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (ч. 2 ст. 24 Закона). Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки (ч. 5 ст. 24 Закона).

Согласно ч. 2 ст. 48 Закона заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных ст. 56, 57, 59, 72, 83, 84 и 93 Закона.

Заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством Российской Федерации, либо в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации, за исключением случаев закупок товаров, работ, услуг путем проведения запроса котировок, запроса предложений, осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с учетом требований Закона.

Согласно Распоряжению Правительства Российской Федерации от 21.03.2016 № 471-р «О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)» услуги общественного питания входят в перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион), за исключением входящих в указанные коды ОКПД2 товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых, заказчик вправе проводить конкурс с ограниченным участием в соответствии с ч. 2 ст. 56 Закона.

В силу ч. 2 ст. 56 Закона заказчик осуществляет закупки путем проведения конкурса с ограниченным участием в случаях, если поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны осуществить только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации (п. 1); выполнения работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, реставрации музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, документов Архивного фонда Российской Федерации, особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечных фондов, выполнения работ, оказания услуг, связанных с необходимостью допуска подрядчиков, исполнителей к учетным базам данных музеев, архивов, библиотек, к хранилищам (депозитариям) музея, к системам обеспечения безопасности музейных предметов и музейных коллекций, архивных документов, библиотечного фонда (п. 2).

В соответствии с п. 6 Приложения № 2 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 04.02.2015 № 99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям» (вместе с «Дополнительными требованиями к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются путем проведения конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов или аукционов») к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, относят оказание услуг общественного питания и (или) поставки пищевых продуктов, закупаемых для организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в случае, если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) превышает 500000 руб.

Согласно п. 5 ч. 1 ст. 93 Закона закупка товара, работы или услуги у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться муниципальной образовательной организацией на сумму, не превышающую четырехсот тысяч рублей, при этом годовой объем закупок не должен превышать пятьдесят процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем двадцать миллионов рублей.

В силу ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), в случае, если определение поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок должно осуществляться путем проведения конкурса или аукциона, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей.

Основанием для привлечения ФИО1 к административной ответственности послужило то обстоятельство, что заявитель, осуществив закупки у единственного исполнителя на основании п. 5 ч. 1 ст. 93 Закона, путем заключения двух самостоятельных контрактов от 17.10.2017 и 31.10.2017 с одной и той же организацией, имеющих единый неделимый предмет – оказание услуг по организации горячего питания, на сумму в размере 400000 руб. каждый, допустила нарушение ч. 5 ст. 24 Закона.

Из материалов дела следует, что 17.10.2017 и 31.10.2017 заведующей МДОУ «Детский сад № 25» с ООО «Комбинат социального питания» заключены контракты на оказание услуг по организации горячего питания воспитанников детского сада (л.д. 44-50, 54-57), в соответствии с которыми ООО «Комбинат социального питания» обязуется оказать МДОУ «Детский сад № 25» услуги по организации горячего питания воспитанников, а МДОУ «Детский сад № 25» принять и оплатить оказанные услуги. Цена каждого контракта составляет 400000 руб. Срок действия контракта от 17.10.2017 – с 17.10.2017 по 31.10.2017, контракта от 31.10.2017 – с 31.10.2017 по 14.11.2017.

Анализ условий договора позволяет прийти к выводу, что контракты заключены с одним и тем же исполнителем, на оказание одних и тех же услуг, на одних и тех же условиях, с временными периодами, следующими один за другим, в одном детском саду, то есть имеют признаки идентичности.

Таким образом, административным органом сделан обоснованный вывод об искусственном дроблении закупки на две части с целью соблюдения требований п. 5 ч. 1 ст. 93 Закона, что свидетельствует о выборе заказчиком ненадлежащего способа определения поставщика в соответствии с требования Закона.

Как следует из материалов дела, при заключении государственных контрактов ФИО1 осознавала характер своих действий, желала наступления последствий от заключения государственных контрактов. Довод заявителя о том, что применение иных способов определения поставщика было нецелесообразным из-за необходимости срочной организации питания воспитанников детского сада, не исключает ее вину, поскольку при проявлении должной степени заботливости и осмотрительности она могла организовать заключение контракта с соблюдением требований Закона. Таким образом, доводы ФИО1 о соответствии её действий положениям Закона, а также о наличии в её действиях крайней необходимости подтверждения не нашли.

Вина ФИО1 подтверждается собранными по делу доказательствами. Все доказательства по делу собраны в соответствии с законом.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что состав вмененного административного правонарушения в деянии ФИО1 имеется.

Действия ФИО1 обоснованно квалифицированы как нарушающие законодательство о контрактной системе и образующие состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ. Признаков состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 14.33 КоАП РФ, отнесенной к главе о правонарушениях в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций, не имеется.

Малозначительным совершенное правонарушение не является, поскольку неправомерное осуществление закупки услуг у единственного поставщика повлекло необоснованное ограничение прав неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности на участие в осуществлении такой закупки.

Административное наказание в виде административного штрафа в размере 50000 руб. назначено ФИО1 в соответствии с санкцией ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ.

Между тем, согласно ч. 2.2 ст. 4.1 КоАП РФ при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, личностью и имущественным положением привлекаемого к административной ответственности физического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса, в случае, если минимальный размер административного штрафа для граждан составляет не менее десяти тысяч рублей, а для должностных лиц - не менее пятидесяти тысяч рублей.

Согласно ч. 2.3 ст. 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания в соответствии с ч. 2.2 настоящей статьи размер административного штрафа не может составлять менее половины минимального размера административного штрафа, предусмотренного для граждан или должностных лиц соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса.

Принимая во внимание характер правонарушения и степень вины нарушителя, учитывая, что противоправные действия ФИО1 были продиктованы намерением своевременно исполнить свои непосредственные должностные обязанности, и причинение ими материального ущерба бюджету муниципального образования не установлено, принимая во внимание, что наказание должно отвечать целям административного наказания, а также исходя из общих принципов справедливости и соразмерности наказания, суд находит возможным снизить назначенный административный штраф до 25000 руб.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 30.6-30.8 КоАП РФ, суд

решил:

Постановление временно исполняющего обязанности руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области ФИО2 № 05-06/268А-17 от 05.12.2017 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ, в отношении ФИО1, изменить в части наказания, назначив наказание в виде административного штрафа в размере 25000 рублей.

Решение может быть обжаловано в Ярославский областной суд через Фрунзенский районный суд г. Ярославля в течение 10 суток со дня вручения или получения копии решения.

Судья Е.В. Тарасова