Гражданский кодекс часть 1

Судья Октябрьского районного суда г. Архангельска Ярмолюк С.Р., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу директора муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения «Долматовская средняя школа № 6» ФИО1 на постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области ФИО2 от 19 апреля 2021 года о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № 79мз-21а,

УСТАНОВИЛ:

Постановлением заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (далее – УФАС по Архангельской области) ФИО2 от 19 апреля 2021 года № 79мз-21а муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение «Долматовская средняя школа № 6» (далее – МБОУ «ФИО3 № 6») признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 100 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, директор МБОУ «ФИО3 № 6» ФИО1 подала жалобу о его отмене.

ФИО1 в судебном заседании поддержала доводы жалобы, пояснив, что в обжалуемом постановлении неправильно определен объем работ, а также просила учесть статус и финансовое положение школы как бюджетного учреждения.

Выслушав законного представителя, изучив жалобу, проверив дело в полном объеме и оценив все в совокупности с нормами действующего законодательства, судья приходит к следующим выводам.

Поскольку жалоба на рассмотрение суда поступила из вышестоящего суда по подсудности и согласно определению Конституционного Суда РФ от 09.07.2020 № 1638-О спор о подсудности недопустим, жалоба подлежит рассмотрению Октябрьским районным судом г. Архангельска, основания для передачи по подсудности в арбитражный или в иной суд отсутствуют.

Как следует из протокола об административном правонарушении, МБОУ «ФИО3 № 6» вменялось в вину правонарушение, предусмотренное частью 5 статьи 7.32 КоАП РФ, выразившееся в том, что между сторонами муниципального контракта № 2 от 27.07.2020 на выполнение работ по капитальному ремонту здания школы (т.е. между данным учреждением и ООО «Промышленные технологии») заключено дополнительное соглашение от 08.09.2020 № 1, предусматривающее изменение срока выполнения работ и увеличение объема работ более чем на 10 процентов, что привело к дополнительному расходованию средств муниципального и областного бюджетов в размере 762884,03 руб.

Из обжалуемого постановления следует, что при рассмотрении дела должностным лицом произведена переквалификация деяния с части 5 статьи 7.32 КоАП РФ на часть 4 той же статьи.

При этом переквалификация произведена со ссылкой на то, что изначально размер субсидии, выделяемой учреждению из местного бюджета, составлял 9 089 470 руб. и, следовательно, увеличенная цена контракта не превысила размер субсидии.

Из пояснений Архангельского УФАС России от 03.11.2021 на запрос суда следует, что изменение контракта не повлекло дополнительное расходование средств бюджетов, поскольку цена контракта увеличилась менее чем на 10 процентов, а в случае привлечения лица по части 5 статьи 7.32 КоАП РФ размер штрафа составил бы 1 536 052,72 руб., что значительно превышает размер санкции по части 4 статьи 7.32 КоАП РФ.

Как следует из материалов дела, 27 июля 2020 года между МБОУ «ФИО3 № 6» и ООО «Промышленные технологии» заключен муниципальный контракт № 2 на выполнение работ по капитальному ремонту здания школы на сумму 7 726 049 рублей 50 копейки (далее – Контракт).

08 сентября 2020 года между МБОУ «ФИО3 № 6» и ООО «Промышленные технологии» заключено дополнительное соглашение № 1 к Контракту, которым в п. 3.1 Контракта внесено изменение, путем изложения его в следующей редакции «Срок выполнения работ, указанных в пункте 3.1 настоящего договора: начальный срок выполнения работ не позднее следующего рабочего дня со дня заключения договора. Срок завершения работ: работы должны быть закончены в срок не позднее 30 сентября 2020 года включительно». А в соответствии с п. 3 дополнительного соглашения цена Контракта, указанная в п. 2.1 Контракта, увеличивается пропорционально увеличению объема выполняемых работ и составляет 8 494 075 рублей 86 копеек.

Согласно части 2 статьи 34 Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ), при заключении контракта указывается, что цена контракта является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта, а в случае, предусмотренном частью 24 статьи 22 данного Федерального закона, указываются цены единиц товара, работы, услуги и максимальное значение цены контракта, а также в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, указываются ориентировочное значение цены контракта либо формула цены и максимальное значение цены контракта, установленные заказчиком в документации о закупке. При заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей и статьей 95 настоящего Федерального закона.

В силу частью 1 статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением предусмотренных указанной статьей случаев. В соответствии с подпунктом «б» пункта 1 части 1 статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ изменение контракта допускается в случае, если по предложению заказчика увеличиваются предусмотренные контрактом (за исключением контракта, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведению работ по сохранению объектов культурного наследия) количество товара, объем работы или услуги не более чем на десять процентов или уменьшаются предусмотренные контрактом количество поставляемого товара, объем выполняемой работы или оказываемой услуги не более чем на десять процентов. При этом по соглашению сторон допускается изменение с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации цены контракта пропорционально дополнительному количеству товара, дополнительному объему работы или услуги исходя из установленной в контракте цены единицы товара, работы или услуги, но не более чем на десять процентов цены контракта.

В силу статьи 34 Федерального закона № 44-ФЗ и статьи 432 ГК РФ условия о характере и объеме работ, а также их стоимости являются существенными.

Материалами дела подтверждается и подателем жалобы не оспаривается, что сторонами контракта в сентябре 2020 года внесены указанные изменения в контракт, в том числе изменена общая цена контракта, а также изложен в новой редакции раздел «Объем выполняемых работ» Технического задания и Локальный сметный расчет (приложение № 2 к контракту).

В соответствии со статьей 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. При этом в силу частей 3 и 4 статьи 1.5 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, а неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Из положений статей 1.5, 2.1, 2.4, 24.1, 26.1, 28.1, 28.2, 28.7, 29.10 КоАП РФ следует, что при принятии решения о возбуждении дела об административном правонарушении, при административном расследовании и при рассмотрении дела уполномоченное должностное лицо выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, и собирает подтверждающие их доказательства.

При этом из положений статей 1.6 и 28.2 КоАП РФ, пункта 20 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» следует, что переквалификация деяния не может быть произвольной и возможна только в случае неправильной первоначальной квалификации деяния, наличия однородного предмета посягательства и установления того, что не ухудшается положение лица, привлекаемого к ответственности.

Из материалов дела следует, что указанные процессуальные требования не были выполнены в полном объеме, что повлекло неполное установление и исследование обстоятельств дела.

При соблюдении указанных процессуальных норм при рассмотрении деяния в соответствии с первоначальной квалификацией деяния по части 5 статьи 7.32 КоАП РФ подлежало установлению в том числе то, объем каких конкретных работ был изменен более чем на 10 процентов и повлекло ли это нарушение требований закона и дополнительное расходование средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Из протокола и обжалуемого постановления следует, что, со ссылкой на письмо прокуратуры Вельского района, должностное лицо полагало установленным тот факт, что дополнительным соглашением к контракту произведено изменение объема работ по капитальному ремонту кровли со 153 кв.м до 2167 кв.м, т.е. более чем в 14 раз. Однако сведения о проверке данного утверждения отсутствуют, а само утверждение противоречит имеющимся материалам дела.

Из анализа материалов дела, в том числе первоначального локального сметного расчета и с учетом изменений, внесенных соглашением от 08.09.2020, следует, что такой отдельный вид работ как «ремонт кровли» с объемом 153 кв.м контрактом не был предусмотрен, а работы по ремонту кровли включали различные строительные работы – первоначально 39 позиций (видов работ), а после изменений – 44 позиции.

Более того, из материалов дела следует, что как по первоначальному, так и по измененному локальному сметному расчету и техническому заданию работы по ремонту кровли затрагивали кровлю в объеме не менее 2100 кв.м, что следует, в частности, из пунктов 1, 20 и 43 первоначального расчета.

Следовательно, изменение отдельных работ до 2167 кв.м не могло повлечь увеличение общего объема (площади) ремонтируемой кровли в 14 раз, как это вменено в вину в обжалуемом постановлении.

Таким образом, при проведении административного расследования и рассмотрении дела не учтено, что общий размер кровли, на которой проводились работы, не равнозначен объему конкретных измененных работ.

Из сопоставления локальных сметных расчетов следует, что изменение общей стоимости было связано с изменением состава, стоимости и объема различных работ по кровле, а также применяемых материалов. Однако из протокола и обжалуемого постановления следует, что данные обстоятельства не исследовались и не было установлено, объем какой конкретной работы (или нескольких видов работ) был увеличен более чем на 10 процентов. В то же время в случае необходимости для анализа документов могли быть привлечены специалисты или эксперты, запрошены дополнительные сведения.

С учетом того, что лицу вменено нарушение указанной нормы статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ, т.е. увеличение объема конкретной работы (работ) более чем на 10 процентов, данное обстоятельство является существенным, поскольку от его установления зависит наличие или отсутствие события правонарушения и размер наказания.

От установления данного обстоятельства (объема конкретного вида работ или видов работ и степени его изменения в денежном выражении) зависит и решение вопроса о квалификации и переквалификации деяния, а также о том, повлекло ли это дополнительное расходование средств и в каком объеме – исходя из стоимости соответствующих измененных работ, вмененных в вину, а не исходя из общего изменения стоимости контракта, которое не вменялось в вину юридическому лицу и не превышало допустимые 10 процентов.

С учетом того, что данные обстоятельства фактически не были установлены, отсутствует возможность проверить довод об улучшении положения лица при переквалификации деяния, что также требует направления дела на новое рассмотрение.

Довод о том, что дополнительные расходы не превысили общий размер субсидии, не может свидетельствовать о том, что в результате изменения контракта не произошло дополнительное расходование средств бюджетов. Из анализа диспозиций частей 4 и 5 статьи 7.32 КоАП РФ следует, что наличие или отсутствие дополнительных расходов определяется не исходя из степени освоения или перерасхода субсидии, поскольку субсидия, выделенная из бюджета, не может быть израсходована в большем размере, чем она выделена. Более того, при наличии определенных условий в рамках бюджетного процесса субсидия может быть как увеличена, так и уменьшена. Следовательно, наличие или отсутствие такого последствия, как дополнительное расходование средств бюджета может быть определено только исходя из сравнения конкретных первоначально предусмотренных контрактом расходов за счет бюджета и расходов, фактически понесенных соответствующим бюджетом вследствие внесенных в контракт изменений.

В связи с этим датой совершения правонарушения по части 5 статьи 7.32 КоАП РФ является дата наступления соответствующих последствий для бюджета, а не дата заключения дополнительного соглашения или исполнения работ.

В материалах дела отсутствуют сведения о проверке наступления указанных последствий для местного или иных бюджетов. Поскольку без этого не может быть сделан вывод о наличии или отсутствии события и состава правонарушения по части 5 статьи 7.32 КоАП РФ, решение о переквалификации деяния является преждевременным.

Более того, в случае, если в результате указанной проверки будет установлено, что изменение контракта не повлекло дополнительное расходование средств бюджета, то переквалификация будет ухудшать положение лица, поскольку вместо прекращения производства по делу в связи с отсутствием события или состава правонарушения лицо будет привлечено к ответственности.

В случае, если в результате указанной проверки будет установлено, что изменение контракта повлекло дополнительное расходование средств бюджета, то оснований для переквалификации также не будет, независимо от того, будет ли сумма штрафа превышать ту, которая предусмотрена частью 4 статьи 7.32 КоАП РФ.

В силу статей 1.6 и 28.2 КоАП РФ если при составлении протокола составителем выбран определенный вменяемый в вину состав правонарушения, то в дальнейшем при рассмотрении дела должностное лицо или суд не вправе изменить квалификацию деяния со ссылкой на то, что размер наказания в результате оказался чрезмерно высок или низок.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Вследствие того, что обстоятельства, связанные с фактическим наступлением указанных в диспозиции части 5 статьи 7.32 КоАП РФ последствий, не установлены, дата совершения вменяемого в вину деяния является неопределенной, в связи с чем отсутствуют основания для вывода об истечении срока давности привлечения к административной ответственности и о необходимости прекращения производства по делу.

С учетом указанных нарушений процессуальных требований имеются основания для отмены постановления и направления дела на новое рассмотрение. При новом рассмотрении дела данные обстоятельства подлежат проверке в целях полной и всесторонней оценки указанных обстоятельств и норм права.

Судья, руководствуясь статьями 30.7, 30.8 КоАП РФ,

решил:

жалобу ФИО1 удовлетворить частично.

Постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области ФИО2 от 19 апреля 2021 года о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № 79мз-21а отменить, дело возвратить на новое рассмотрение.

Решение может быть обжаловано в Архангельском областном суде в течение 10 суток со дня вручения или получения копии решения.

Судья

С.Р. Ярмолюк