Гражданский кодекс часть 1

Судья Обливского районного суда Ростовской области Михайлова А.Л., рассмотрев жалобу ФИО1, на постановление № от 12 октября 2017 года исполняющего обязанности начальника Миллеровского межрайонного отдела управления регионального государственного экологического надзора минприроды Ростовской области -государственного инспектора Ростовской области в области охраны окружающей среды ФИО2 (с учетом определения об исправлении описок от 20 ноября 2017 года) о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 4.5 Областного закона Ростовской области от 25.10.2002 N 273-ЗС "Об административных правонарушениях", в отношении заместителя Главы администрации Обливского сельского поселения ФИО1,

с участием ФИО1,

установил:

08 сентября 2017 года ведущим специалистом Миллеровского межрайонного отдела управления регионального государственного экологического надзора минприроды Ростовской области ФИО3 оформлен протокол об административном правонарушении за № 214/28.МО-02.9/578/582-ГК/ПР/2017 в отношении заместителя Главы администрации Обливского сельского поселения ФИО1 по части 2 статьи 4.5 Областного закона Ростовской области от 25.10.2002 N 273-ЗС "Об административных правонарушениях" (далее - Областной закон от 25.10.2002 N 273-ЗС), а именно за невыполнение или ненадлежащее выполнение мер по предотвращению выжигания сухой растительности, установленных нормативными правовыми актами Ростовской области.

Согласно протоколу об административном правонарушении, в ходе рейдовых мероприятий по выявлению нарушений природоохранного законодательства, проведенных Миллеровским межрайонным отделом управления регионального государственного экологического надзора минприроды Ростовской области на основании приказов от 24.07.2017 года № 582-ГК, на территории Обливского района выявлены нарушения порядка действий по предотвращению выжигания сухой растительности, допущенные в границах Обливского сельского поселения.

Так, 28.07.2017 года в 11 часов 10 минут, при обследовании территории Обливского сельского поселения Обливского района зафиксирован факт выжигания сухой растительности на западной окраине ст. Обливская, на земельном участке с координатами Ш-48,30,50, Д-42,25,12 (азимут 3145 градусов), выгорело 14 га.

Согласно протоколу об административном правонарушении, заместителем Главы администрации Обливского сельского поселения ФИО1 не приняты меры по недопущению выжигания сухой растительности на территории Обливского сельского поселения, а именно: не организована работа по уничтожению сухой растительности безогневым способом; не определен порядок утилизации сухой растительности с использованием технологий, позволяющих избежать выжигание послеуборочных остатков; не организовано проведение мероприятий по мониторингу выжигания сухой растительности на территории муниципального образования; не созданы защитные противопожарные полосы; отсутствуют информационные стенды о запрете выжигания сухой растительности; не проведена работа по привлечению лиц, виновных в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 4.5 Областного закона от 25.10.2002 N 273-ЗС.

Постановлением исполняющего обязанности начальника Миллеровского межрайонного отдела управления регионального государственного экологического надзора минприроды Ростовской области - государственного инспектора Ростовской области в области охраны окружающей среды ФИО2 за № от 12 октября 2017 года заместитель Главы администрации Обливского сельского поселения ФИО1 привлечен к административной ответственности по части 2 статьи 4.5 Областного закона от 25.10.2002 N 273-ЗС с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 10 000 рублей (т. 1 л.д. 12-13).

Определением указанного должностного лица административного органа от 20.11.2017 года исправлены описки в данном постановлении в части указания даты принятия Областного закона и в части указания даты выявления факта выжигания сухой растительности - «24.08.2017 года» вместо «28.07.2017 года» (т. 1 л.д. 203-204).

Заявитель ФИО1 обратился в Обливский районный суд Ростовской области с жалобой на указанное постановление должностного лица административного органа от 12.10.2017 года.

В жалобе ФИО1 просит отменить постановление должностного лица административного органа от 12.10.2017 года, ссылаясь на положения пункта 9 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также на положения Устава муниципального образования «Обливское сельское поселение», согласно которым к вопросам местного значения сельского поселения относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения, в то время как возгорание произошло на территории земельного участка, отнесенного к зоне сельскохозяйственного использования, расположенного в кадастровом квартале с № 61:27:0600011, который находится за чертой населенного пункта станицы Обливская, государственная собственность на указанный земельный участок не разграничена.

Податель жалобы также указал, что сделанный в обжалуемом постановлении от 12.10.2017 года вывод о том, что им как заместителем Главы администрации Обливского сельского поселения не приняты меры по недопущению выжигания сухой растительности на территории Обливского сельского поселения, не соответствует действительности, поскольку Администрацией Обливского сельского поселения в течение 2017 года проведено значительное количество противопожарных мероприятий в соответствии с рекомендациями, установленными Постановлением Правительства Ростовской области от 30.08.2012 N 810 "О мерах по противодействию выжиганию сухой растительности на территории Ростовской области".

21.11.2017 года решением судьи Обливского районного суда Ростовской области обжалуемое постановление должностного лица минприроды Ростовской области от 12.10.2017 года оставлено без изменения, жалоба ФИО1 - без удовлетворения.

На решение Обливского районного суда Ростовской области от 21.11.2017 года заявителем подана жалоба в Ростовский областной суд.

30.01.2018 года решением судьи Ростовского областного суда решение судьи Обливского районного суда Ростовской области от 21.11.2017 года отменено, дело по жалобе ФИО1 направлено на новое рассмотрение в Обливский районный суд Ростовской области. Основанием для отмены решения судьи районного суда явилось несоблюдение судьей районного суда положений статьей 26.1, 26.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а именно неисследование доказательств, подтверждающих нахождение спорного земельного участка в границах Обливского сельского поселения, а также наличия правовых оснований, устанавливающих правомочия именно должностного лица администрации сельского поселения в отношении спорного земельного участка.

В ходе нового рассмотрения жалобы ФИО1 19.03.2018 года Обливским районным судом Ростовской области установлено следующее.

Заместитель Главы администрации Обливского сельского поселения ФИО1 в судебное заседание 19.03.2018 года явился, доводы жалобы поддержал, просит отменить постановление должностного лица административного органа от 12.10.2017 года, производство по делу прекратить.

По ходатайству заявителя судом в материалы дела приобщена письменная информация Администрации Обливского сельского поселения от 06.03.2018 года № 432. Согласно данной информации, 28.07.2017 года произошло возгорание сухой растительности на территории земельного участка в кадастровом квартале с № 61:27:0600011, адрес (местоположение): Ростовская область, р-н Обливский, ст-ца Обливская, расположенного за чертой населенного пункта западной части, государственная собственность на данный земельный участок не разграничена. По данным ПЗЗ (Правила землепользования и застройки), земельный участок расположен в зоне СХ «зона сельскохозяйственного использования».

Также по ходатайству заявителя судом к материалам дела приобщена копия постановления Главы администрации Обливского сельского поселения от 21.10.2016 года № 537 «О внесении изменений в Постановление № 102 от 12.04.2011 г. «О создании комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Обливского сельского поселения»», которым (постановлением) в состав данной комиссии включен, в том числе, заместитель Главы администрации Обливского сельского поселения ФИО1

В судебное заседание представитель минприроды Ростовской области не явился, был надлежаще уведомлен о месте и времени рассмотрения жалобы, представил письменное ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя минприроды Ростовской области, просил отказать в удовлетворении жалобы ФИО1 (т. 2 л.д. 61).

Изучив материалы жалобы, доводы жалобы, выслушав явившегося в судебное заседание заявителя, проверив законность и обоснованность обжалуемого постановления должностного лица административного органа, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 4.5 Областного закона от 25.10.2002 N 273-ЗС невыполнение или ненадлежащее выполнение мер по предотвращению выжигания сухой растительности, установленных нормативными правовыми актами Ростовской области, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1000 до 3000 рублей; на должностных лиц - от 10000 до 25000 рублей; на юридических лиц - от 20000 до 50000 рублей.

Из материалов дела усматривается, что заместителю Главы администрации Обливского сельского поселения ФИО1 вменяется то, что в ходе рейдовых мероприятий по выявлению нарушений природоохранного законодательства, проведенных Миллеровским межрайонным отделом управления регионального государственного экологического надзора минприроды Ростовской области на основании приказов от 24.07.2017 года № 582-ГК, на территории Обливского района выявлены нарушения порядка действий по предотвращению выжигания сухой растительности, допущенные в границах Обливского сельского поселения.

Так, 24.08.2017 года, при обследовании территории Обливского сельского поселения Обливского района зафиксирован факт выжигания 28.07.2017 года сухой растительности на западной окраине ст. Обливская, на земельном участке с координатами Ш-48,30,50, Д-42,25,12 (азимут 3145 градусов), выгорело 14 га.

В соответствии сПорядком действий по предотвращению выжигания сухой растительности на территории Ростовской области, утвержденным Постановлением Правительства Ростовской области от 30.08.2012 N 810 (далее - Порядок), под под выжиганием сухой растительности понимается повреждение или уничтожение вследствие пожаров травянистой и древесно-кустарниковой растительности, лесных насаждений и иных насаждений, за исключением лесных насаждений, расположенных на землях лесного фонда, и, как следствие, уничтожение плодородного слоя почвы, среды обитания объектов животного мира, загрязнение атмосферного воздуха (п. 2 Порядка).

На территории Ростовской области запрещается выжигание сухой растительности, за исключением случаев, установленных федеральным законодательством (п. 3 Порядка).

В соответствии с п. 4.4 Порядка, при использовании земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков обязаны проводить предусмотренные действующим законодательством противопожарные мероприятия в соответствии с Правилами противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390, в том числе создавать защитные противопожарные полосы, своевременно уничтожать пожнивные остатки безогневыми способами, обеспечивать наличие достаточного количества первичных средств пожаротушения для локализации и ликвидации горения, обеспечивать охрану земельных участков от поджога, размещать информационные стенды о запрете выжигания сухой растительности.

На основании п.п. 5.1, 5.2, 5.3, 5.4 и 5.5. Порядка главам муниципальных образований Ростовской области рекомендовано организовать работу по уничтожению сухой растительности безогневыми способами; организовать проведение мероприятий по мониторингу случаев выжигания сухой растительности на территории муниципального образования; определить порядок утилизации сухой растительности с использованием технологий, позволяющих избежать выжигания и предусматривающих вторичное использование растительных и послеуборочных остатков; обеспечить информирование населения и хозяйствующих субъектов о запрете выжигания сухой растительности. Организовать "горячую линию" по приему от населения информации о выжигании сухой растительности; в пожароопасный период создавать мобильные группы патрулирования с привлечением в установленном порядке сотрудников органов внутренних дел, казачьих дружин для оперативного выявления фактов сжигания сухой растительности и информирования должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях за нарушение порядка выжигания сухой растительности в соответствии с Областным законом от 25.10.2002 N 273-ЗС "Об административных правонарушениях".

Административный орган пришел к выводу о наличии в действиях заместителя Главы администрации Обливского сельского поселения ФИО1 состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 4.5 Областного закона от 25.10.2002 N 273-ЗС, указав, что привлекаемым должностным лицом не приняты меры по недопущению выжигания сухой растительности на территории Обливского сельского поселения, а именно: не организована работа по уничтожению сухой растительности безогневым способом; не определен порядок утилизации сухой растительности с использованием технологий, позволяющих избежать выжигание послеуборочных остатков; не организовано проведение мероприятий по мониторингу выжигания сухой растительности на территории муниципального образования; не созданы защитные противопожарные полосы; отсутствуют информационные стенды о запрете выжигания сухой растительности; не проведена работа по привлечению лиц, виновных в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 4.5 Областного закона от 25.10.2002 N 273-ЗС.

Однако с таким выводами должностного лица административного органа согласиться не представляется возможным по следующим основаниям.

Статьей 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Согласно статье 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к числу обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, относятся: наличие события административного правонарушения, лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

В силу части 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Должностной инструкцией заместителя Главы администрации Обливского сельского поселения ФИО1 предусмотрено полномочие составлять протоколы об административных правонарушениях по статье 4.5 Областного закона от 25.10.2002 N 273-ЗС (т. 2 л.д. 12).

Постановлением Главы администрации Обливского сельского поселения от 21.10.2016 года № 537 «О внесении изменений в Постановление № 102 от 12.04.2011 г. «О создании комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Обливского сельского поселения»» в состав данной комиссии включен, в том числе, заместитель Главы администрации Обливского сельского поселения ФИО1

Согласно п. 9 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения сельского поселения относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения.

Согласно статье 19 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" к полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов, внутригородских районов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов относятся: создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах; создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях; оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем; организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре; принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы; включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов; оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения; установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

Таким образом, специальный Федеральный закон об организации местного самоуправления наделяет органы местного самоуправления полномочием по обеспечению первичных мер пожарной безопасности только в границах поселения.

Территориальные основы местного самоуправления закреплены в главе 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". По смыслу названного закона местное самоуправление осуществляется в пределах соответствующей территории (муниципального образования).

Статьей 1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район положениями данной нормы определен как несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом межселенной территорией является территория, находящаяся вне границ поселений.

В соответствии с Уставом муниципального образования «Обливский район», принятым решением Собрания депутатов Обливского сельского поселения от 03.08.2017 № 48, к вопросам местного значения Обливского сельского поселения относится, в том числе, обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов Обливского сельского поселения (подп. 10 п. 1 ст. 2). В состав Обливского сельского поселения входят населенные пункты: станица Обливская (административный центр), х. Ковыленский, х. ФИО4, х. Дубовой, пос. Средний Чир, х. ФИО5, пос. Северный, х. ФИО6, х. Кзыл-Аул, х. Глухомановский, х. ФИО7, х. Попов (п. 3 ст. 1).

В соответствии с имеющейся в административном материале минприроды Ростовской области справкой Администрации Обливского сельского поселения от 03.08.2017 года № 773, 28.07.2017 года в 11 часов 10 минут произошло возгорание сухой растительности на территории земельного участка в кадастровом квартале с № 61:27:0600011, адрес (местоположение): Ростовская область, р-н Обливский, ст-ца Обливская, за чертой населенного пункта, государственная собственность не разграничена. По данным ПЗЗ, земельный участок расположен в зоне СХ «зона сельскохозяйственного использования» (л. 5 административного материала).

Ссылка на данную справку содержится и в письме минприроды Ростовской области от 04.09.2017 года, адресованном Главе администрации Обливского сельского поселения, содержащем информацию о дате оформления протокола об административном правонарушении (л. 12 административного материала).

Также согласно публичной кадастровой карте установлено, что очаг возгорания находится за границами территорий населенных пунктов (т. 1 л.д. 8-9).

Из приложенной в административный материал ведомости лесных и нелесных пожаров усматривается, что возгорание произошло на земельном участке с координатами 48 градусов 30`50``, 42 градуса 25`12``, в районе н.п. ФИО8, азимут 314 градусов, удаление 4 км (л. 4 административного материала).

Однако населенный пункт ФИО8, согласно положениям Устава МО «Обливское сельское поселение», не включен в состав Обливского сельского поселения.

Согласно рапорту начальника ОНДиПР по Морозовскому и Обливскому районам УНД и ПР ГУ МЧС России по Ростовской области от 02.08.2017 года, возгорание произошло 27.08.2017 года, приблизительно в 10 час. 33 мин., на территории Обливского сельского поселения, на землях неразграниченной собственности (т. 1 л.д. 10).

По информации Администрации Обливского района от 06.03.2018 года № 451, предоставленной по запросу суда, спорный земельный участок находится на межселенной территории и не входит в черту населенных пунктов (т. 2 л.д. 68).

Таким образом, доказательств тому, что спорный земельный участок находится в границах населенных пунктов, включенных в состав Обливского сельского поселения, либо имеются иные правовые основания, устанавливающие правомочия именно должностного лица Администрации Обливского сельского поселения в отношении спорного земельного участка, в материалы дела не представлено и судом не добыто.

Кроме того, следует отметить, что Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, законодателем не отнесено к числу вопросов местного значения поселения.

Согласно статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

То есть обязанность по принятию вышеуказанных мер может быть возложена на орган местного самоуправления только в случае делегирования ему в установленном порядке данных полномочий.

Между тем, доказательства наделения Администрации Обливского сельского поселения в установленном законом порядке полномочиями по решению вопросов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности за границами населенных пунктов сельского поселения в материалы дела не представлены и судом не добыты.

Таким образом, в действиях заместителя Главы администрации Обливского сельского поселения ФИО1 отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 4.5 Областного закона от 25.10.2002 N 273-ЗС.

Пунктом 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии отсутствия состава административного правонарушения.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 30.7 названного Кодекса по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 настоящего Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

При таких обстоятельствах оспариваемое постановление должностного лица административного органа о привлечении заместителя Главы администрации Обливского сельского поселения ФИО1 к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 4.5 Областного закона от 25.10.2002 N 273-ЗС подлежит отмене, а производство по делу об административном правонарушении - прекращению, в связи с отсутствием в действиях ФИО1 состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 4.5 Областного закона от 25.10.2002 N 273-ЗС.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Обливский районный суд Ростовской области

решил:

постановление исполняющего обязанности начальника Миллеровского межрайонного отдела управления регионального государственного экологического надзора минприроды Ростовской области - государственного инспектора Ростовской области в области охраны окружающей среды ФИО2 № от 12 октября 2017 года (с учетом определения об исправлении описок от 20 ноября 2017 года) о привлечении заместителя Главы администрации Обливского сельского поселения ФИО1 к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 4.5 Областного закона Ростовской области от 25.10.2002 N 273-ЗС "Об административных правонарушениях", отменить.

Производство по указанному делу об административном правонарушении в отношении заместителя Главы администрации Обливского сельского поселения ФИО1 прекратить на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Настоящее решение может быть обжаловано в Ростовский областной суд через Обливский районный суд в течение десяти суток со дня вручения или получения копии решения.

Судья__Михайлова А.Л.____________