Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев протест Бокситогорского городского прокурора Ермакова А.А. на определение от 05.05.2022, вынесенное заместителем руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области ФИО1 о возвращении постановления прокурора об административном правонарушении и других материалов по делу об административном правонарушении

УСТАНОВИЛ:

ДД.ММ.ГГГГ и.о. Бокситогорского городского прокурора старшим советником юстиции В.А. Тепляковым возбуждено дело об административном правонарушении в отношении должностного лица - главы администрации Борского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области ФИО2 , в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ.

В постановлении указано, что администрацией Борского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области, расположенной по адресу: , в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Закона № 44-ФЗ) без проведения конкурентных процедур путем «дробления» заключено 4 муниципальных контракта на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов Борского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области, а именно:

- в период с 00 ч. 01 мин. до 23 ч. 59 мин ДД.ММ.ГГГГ муниципальный контракт № на выполнение работ по зимнему содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения в границах населенных пунктов: Бор, Большой Остров, Сельхозтехника, Ларьян, Славково, Селище (Борское), Жилоток, в границах Борского сельского поселения БМР ЛО со сроком действия договора с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ, заключенного с ООО «Пассажиравтотранс-2» на сумму 86 634,13 руб.,

- в период с 00 ч. 01 мин. до 23 ч. 59 мин ДД.ММ.ГГГГ муниципальный контракт № на выполнение работ по зимнему содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения в границах населенных пунктов: Бор, Большой Остров, Сельхозтехника, Ларьян, Славково, Селище (Борское), Жилоток, вне границ населенных пунктов: подъезд к городу Бокситогорск в границах Борского сельского поселения БМР ЛО со сроком действия договора с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ, заключенного с ООО «Пассажиравтотранс-2» на сумму 402 247,08 руб.;

- в период с 00 ч. 01 мин. до 23 ч. 59 мин ДД.ММ.ГГГГ муниципальный контракт № на выполнение работ по зимнему содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения в границах населенных пунктов: Бор, Большой Остров, Сельхозтехника, Ларьян, Славково, Селище (Борское), Жилоток, в границах Борского сельского поселения БМР ЛО с применением экскаватора-погрузчика JCB 4CX гос. рег. знак 47 ХЕ 0005 со сроком действия договора с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ, заключенного с ООО «Пассажиравтотранс-2» на сумму 240 000,00 руб.

Заключение 4 контрактов с ООО «Пассажиравтотранс-2» повлекло предоставление отдельному хозяйствующему субъекту возможности получить доступ к оказанию одной и той же услуги по максимально возможной цене без участия в какой-либо конкурентной борьбе и извлечь материальную выгоду.

Тождественность предмета закупки (выполнение работ по зимнему содержанию автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов Борского сельского поселения БМР ЛО), временной интервал в течение которого заключены вышеуказанные контракты, сроки исполнения контрактов, свидетельствуют о факте «дробления» одной закупки на сумму до 600 000 руб. в целях их заключения с единственным поставщиком без проведения конкурентных процедур. При решении вопроса о выборе способа определения поставщика для поставки продукции, в целях уклонения от проведения конкурентных процедур, был выбран заведомо неверный способ осуществления закупки с единственным поставщиком, предусмотренный п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ.

Таким образом, в данных контрактах предусмотрено выполнение одних и тех же работ одним подрядчиком, в одни сроки, что свидетельствует об искусственном дроблении одного заказа, т.к. работы по всем контрактам являются, фактически, выполнением работ по содержанию автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов Борского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области, стоимость которых составляет по контрактам, заключенным с ООО «Пассажиравтотранс-2» 1132924,65 руб. и, следовательно, должны были заключаться не с единственным поставщиком, а посредством проведения конкурентных процедур.

По мнению прокурора, действия администрации Борского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области по заключению таких контрактов с единственным поставщиком не соответствуют требованиям Закона № 44-ФЗ, направлены на ограничение круга возможных претендентов на участие в закупке, создают преимущественное право одному поставщику, что нарушает права и законные интересы других участников предпринимательской деятельности и не отвечает принципам справедливой конкуренции. При таких обстоятельствах администрация Борского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области, неверно избрав способ закупки, допустила нарушение ч. 2 ст. 8 Закона № 44-ФЗ, что влечет административную ответственность по ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ.

При этом, в постановлении указано время совершения административного правонарушения: в период с 00 ч. 01 мин. до 23 ч. 59 мин ДД.ММ.ГГГГ, место совершения административного правонарушения: .

ДД.ММ.ГГГГ заместитель руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области ФИО1 вынес определение о возврате Постановления от ДД.ММ.ГГГГ и материалов по делу об административном правонарушении в отношении должностного лица – Главы Администрации Борского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области ФИО2 для устранения недостатков.

В обоснование принятого определения указано, что в ходе рассмотрения материалов данного дела об административном правонарушением установлено, что администрацией Борского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области, расположенной по адресу: , в соответствии с Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) без проведения конкурентных процедур путем «дробления» заключено 4 муниципальных контракта на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов Борского сельского поселения Бокситогорского муниципального района , а именно:

- в период с 00 ч. 01 мин. до 23 ч. 59 мин ДД.ММ.ГГГГ муниципальный контракт № на выполнение работ по зимнему содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения в границах населенных пунктов: Бор, Большой Остров, Сельхозтехника, Ларьян, Славково, Селище (Борское), Жилоток, вне границ населенных пунктов: подъезд к городу Бокситогорск в границах Борского сельского поселения БМР ЛО со сроком действия договора с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ, заключенного с ООО «Пассажиравтотранс-2» на сумму 402 247,08 руб.;

- в период с 00 ч. 01 мин. до 23 ч. 59 мин ДД.ММ.ГГГГ муниципальный контракт № на выполнение работ по зимнему содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения в границах населенных пунктов: Бор, Большой Остров, Сельхозтехника, Ларьян, Славково, Селище (Борское), Жилоток, в границах Борского сельского поселения БМР ЛО с применением экскаватора-погрузчика JCB 4CX гос. рег. знак 47 ХЕ 0005 со сроком действия договора с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ, заключенного с ООО «Пассажиравтотранс-2» на сумму 240 000,00 руб.

Вместе с тем, заместитель руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области ФИО1 выявил, что в Постановлении заместителя городского прокурора от ДД.ММ.ГГГГ не верно определено время совершения административного правонарушения, в постановлении указано: «в период с 00 часов 01 мин. до 23 часов 59 минут 13.01.2022», таким образом, прокурор указывая период времени полагает, что правонарушение является длящимся, то есть происходящим 24 часа.

Вместе с тем, оснований полагать, что выявленное правонарушение является длящимся не имеется, поскольку выбор способа определения поставщика произведен в определенное время. Привлекаемое к административной ответственности лицо приняло решение о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя) заключив 4 контракта с единственным поставщиком в конкретный момент времени, а его действия не носили длительного непрекращающегося характера, которые позволяют трактовать нарушение как длящиеся, в связи с чем, руководствуясь ст. 29.1, п. 4 ч. 1 статьи 29.4 КоАП РФ заместителем руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области ФИО1 было вынесено определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, поскольку допущенные при вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении недостатки не могут быть устранены на этапе рассмотрения дела об административном правонарушении.

ДД.ММ.ГГГГ в Бокситогорский городской суд Ленинградской области поступил протест Бокситогорского городского прокурора Ермакова А.А. на определение от ДД.ММ.ГГГГ, вынесенное заместителем руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области ФИО1 о возвращении постановления прокурора об административном правонарушении и других материалов по делу об административном правонарушении.

В обоснование своей позиции прокурор указывает, что не согласен с выводом о том, что событие вменяемого главе администрацииБорского сельского поселения правонарушения носит длящийся характер, в постановлении о возбуждении дела об административномправонарушении время совершения правонарушения указано в пределах 1суток - дня заключения контракта, при этом указание времени совершения правонарушения в пределах 24 часов одних суток не отвечает критериямдлящегося правонарушения. Указанный период времени вменяется лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, поскольку более точное время совершения административного правонарушения (время заключения договора от ДД.ММ.ГГГГ с единственным поставщиком с точностью до часов и минут) установить не представилось возможным. Вменение главе администрации Борского сельского поселения времени совершения административного правонарушения в виде периода времени нарушения прав последнего не влечет, препятствия для рассмотрения дела по существу не создает.

Также указывает на то, что определение о возвращении протокола может быть вынесено только на стадии подготовки дела к судебному разбирательству и в установленных случаях, не может быть вынесено при рассмотрении дела по существу, вместе с тем, как следует из содержания определения о возвращении постановления, определение вынесено по итогам рассмотрения дела (абзац 3 страницы 2 Определения). В данном случае заместителем руководителя УФАС по Ленинградской области ФИО1 нарушены положения часть 2 статьи 29.9 КоАП РФ.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 30.7, 30.10 КоАП РФ, прокурор просит: определение заместителя руководителя УФАС по Ленинградской области ФИО1 от ДД.ММ.ГГГГ о возвращении постановления прокурора об административном правонарушении в отношении главы администрации Борского сельского поселения отменить, возвратить дело об административном правонарушении в УФАС по Ленинградской области на новое рассмотрение.

Помощник Бокситогорского городского прокурора Смирнов И.А. поддержал протест прокурора, просил его удовлетворить. Показал суду, что правонарушение не является длящимся, установить точное время совершения административного правонарушения не представилось возможным, в связи с чем время совершения правонарушения было указано в пределах одних суток - дня заключения контракта.

Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области ФИО3 не согласилась с протестом прокурора и показала суду, что отсутствие времени в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении является существенным нарушением процессуальных норм, диспозиция ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ предусматривает четкое определение времени принятия должностным лицом решения, доводы прокурора о невозможности установления времени совершения административного правонарушения являются безосновательными.

Должностное лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении - глава администрации Борского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области ФИО2 на рассмотрение протеста прокурора не явился, о времени и месте рассмотрения извещен надлежащим образом, просил дело рассмотреть в его отсутствии.

Исследовав материалы дела, выслушав доводы участников процесса, суд приходит к следующему:

В соответствии с ч. 1 ст. 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных статьей 28.4, частями 1, 3 и 4 статьи 28.6 настоящего Кодекса.

В соответствии с ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Из положений ст. 28.4 КоАП Ф следует, что при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации, о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 настоящего Кодекса.

В соответствии с разъяснениями, данными в п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 (ред. от 23.12.2021) "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" в порядке подготовки дела к рассмотрению судья должен также установить, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении с точки зрения полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также соблюдения процедуры оформления протокола.

Существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении (например, отсутствие данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, языком, на котором ведется производство по делу, а также данных о предоставлении переводчика при составлении протокола и т.п.).

Несущественными являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также нарушение установленных статьями 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье, поскольку эти сроки не являются пресекательными, либо составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, если этому лицу было надлежащим образом сообщено о времени и месте его составления, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или причины неявки были признаны неуважительными.

В том случае, когда протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом либо когда протокол или другие материалы оформлены неправильно, материалы представлены неполно, судье на основании пункта 4 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ необходимо вынести определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган или должностному лицу, которыми составлен протокол. Определение судьи должно быть мотивированным, содержать указание на выявленные недостатки протокола и других материалов, требующие устранения.

Возвращение протокола возможно только при подготовке дела к судебному рассмотрению и не допускается при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу, поскольку часть 2 статьи 29.9 КоАП РФ не предусматривает возможности вынесения определения о возвращении протокола и иных материалов органу или должностному лицу, составившим протокол, по результатам рассмотрения дела.

В связи с тем, что определение о возвращении протокола об административном правонарушении исключает возможность дальнейшего движения дела, оно может быть обжаловано лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшим, поскольку затрагивает право указанных лиц на судебную защиту, а также опротестовано прокурором. Вместе с тем КоАП РФ не предусматривает возможность обжалования такого определения должностным лицом, составившим протокол об административном правонарушении.

ДД.ММ.ГГГГ заместитель руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области ФИО1, рассматривая в порядке ст. 29.4 КоАП РФ материалы по делу об административном правонарушении в отношении должностного лица – Главы Администрации Борского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области ФИО2, вынес определение о возвращении постановления прокурора об административном правонарушении и других материалов по делу об административном правонарушении указывая, что в Постановлении заместителя городского прокурора от ДД.ММ.ГГГГ не верно определено время совершения административного правонарушения, в постановлении указано: «в период с 00 часов 01 мин. до 23 часов 59 минут 13.01.2022», таким образом, прокурор указывая период времени полагает, что правонарушение является длящимся, то есть происходящим 24 часа, вместе с тем, оснований полагать, что выявленное правонарушение является длящимся не имеется.

В своем протесте Бокситогорский городской прокурор указывает, что не согласен с выводом о том, что событие вменяемого главе администрации Борского сельского поселения правонарушения носит длящийся характер, в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении время совершения правонарушения указано в пределах 1 суток - дня заключения контракта, при этом указание времени совершения правонарушения в пределах 24 часов одних суток не отвечает критериям длящегося правонарушения. Указанный период времени вменяется лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, поскольку более точное время совершения административного правонарушения (время заключения договора от ДД.ММ.ГГГГ с единственным поставщиком с точностью до часов и минут) установить не представилось возможным. Вменение главе администрации Борского сельского поселения времени совершения административного правонарушения в виде периода времени нарушения прав последнего не влечет, препятствия для рассмотрения дела по существу не создает. Также прокурор указывает, что определение о возвращении протокола вынесено при рассмотрении дела по существу, чем нарушены положения часть 2 статьи 29.9 КоАП РФ.

Разрешая протест прокурора суд находит, что доводы прокурора о том, что определение от ДД.ММ.ГГГГ вынесено при рассмотрении дела по существу не подтверждается материалами дела об административном правонарушении, из текста определения следует, что оно вынесено в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ, ст. 29.1 КоАП РФ, то есть при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении, ссылки прокурора на абзац 3 страницы 2 Определения не свидетельствуют о рассмотрении дела об административном правонарушении по существу, поскольку содержит текст о рассмотрении материалов дела, без изучения которых проведение подготовки дела к рассмотрению невозможно. Как видно из материалов дела об административном правонарушении, заместитель руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области ФИО1 не приступил к рассмотрению дела об административном правонарушении по существу, а потому в силу п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ имел право с этой стадии, при наличии к тому оснований, возвратить постановление о возбуждении дела об административном правонарушении прокурору для устранения недостатков.

С учетом положений ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, разъяснений, данных в п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 в протоколе об административном правонарушении указываются, в том числе событие административного правонарушения, место и время совершения административного правонарушения, при этом, установление места и времени совершения административного правонарушения имеет существенное значение для правильного рассмотрения дела об административном правонарушении, в частности для защиты лица, привлекаемого к административной ответственности. Протокол об административном правонарушении, в данном случае постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, это процессуальный документ, где фиксируется противоправное деяние лица, в отношении которого возбуждено производство по делу, формулируется вменяемое данному лицу обвинение.

В соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ событием административного правонарушения является действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Согласно п. 1 ст. 24.5 КоАП РФ при отсутствии события административного правонарушения производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению.

Признаками, характеризующими событие правонарушения, выступают место, время, способ, характер совершенного деяния и другие обстоятельства его совершения, которые не раскрыты в ст. 26.1 КоАП РФ. Вместе с тем в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, посвященной центральному доказательству - составлению протокола об административном правонарушении (постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении), содержится требование обязательного указания на место и время совершения правонарушения.

Однако, как усматривается из постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении, в нем не указано время совершения административного правонарушения, прокурор ошибочно отождествил различные по своей правовой природе понятия: время и дату совершения административного правонарушения, отсутствие в постановлении в описании события административного правонарушения времени совершения административного правонарушения свидетельствует о существенных нарушениях предусмотренных ст. 24.1, п. 1 ст. 26.1, ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ процессуальных требований, составившим постановление о возбуждении дела об административном правонарушении лицом, выразившихся в не выяснении юридически значимых обстоятельств дела.

На основании изложенного и руководствуясь абз. шестым п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 (ред. от 23.12.2021) "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", суд,

решил:

Протест Бокситогорского городского прокурора Ермакова А.А. на определение от ДД.ММ.ГГГГ, вынесенное заместителем руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области ФИО1 о возвращении постановления прокурора об административном правонарушении и других материалов по делу об административном правонарушении оставить без удовлетворения.

Судья: