Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу должностного лица – главы Администрации г.Мурманска ФИО1 на постановление руководителя Федеральной антимонопольной службы по <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ№А о привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст. 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

УСТАНОВИЛ:

Постановлением руководителя УФАС России от ДД.ММ.ГГГГ№А должностное лицо – глава Администрации г.Мурманска ФИО1 привлечен к административной ответственности по ч. 7 ст. 14.32 Кодекса РФ об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 50 000 рублей.

Не согласившись с данным постановлением, должностное лицо обратился в суд с жалобой, в обосновании которой указал, что не является субъектом вмененного административного правонарушения. В период начала соглашения он не являлся главой администрации г.Мурманска, назначен на должность в ДД.ММ.ГГГГ, то есть не являлся должностным лицом органа местного самоуправления, а следовательно не мог участвовать в заключении и реализации антиконкурентного соглашения.

При производстве по делу административный орган не осуществлял сбор и оценку каких-либо объективных доказательств.

Доказательством по делу признано одно лишь доказательство – решение комиссии УФАС по <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ по делу №, которое в настоящее время обжалуется в арбитражном суде и не отвечает признакам допустимости.

Постановление содержит выводы об участии в антикоррупционном соглашении иных лиц, в том числе депутатов Совета депутатов г.Мурманска, Главы муниципального образования г.Мурманска, должностных лиц администрации г.Мурманска, однако, несмотря на заявленное ходатайство, они к участию в деле не привлечены и не опрошены.

Более того, ни он, ни другие лица не были заслушаны при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства, результатом которого стало решение комиссии УФАС по <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ№.

Полагает, что приведенные действия административного органа противоречат ст. 26.11 КоАП РФ.

Считает, что УФАС по <адрес>, привлекая его к административной ответственности, нарушил принцип равенства всех перед законом, презумпцию невиновности и право на защиту.

Указывает, что административный орган при производстве по делу вышел за пределы предоставленных законом полномочий, вмешался и дал оценку деятельности органов местного самоуправления по изменению модели управления в муниципальном образовании г.Мурманск, нарушил конституционные основы организации местного самоуправления.

Просит постановление руководителя УФАС по <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ№А отменить, производство по делу прекратить за недоказанностью обстоятельств.

Должностное лицо ФИО1 о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом, в судебное заседание не явился, не просил рассмотреть дело в свое отсутствие.

В соответствии со статьей 25.15 КоАП РФ жалоба рассмотрена в отсутствие должностного лица ФИО1

Защитники должностного лица ФИО1 в судебном заседании на удовлетворении жалобы настаивали, дополнительно пояснили, что объективная сторона вмененного административного правонарушения состоит в заключении, реализации и участии в соглашении, которое привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, совершение которого подтверждается материалами дела № и решением Комиссии Мурманского УФАС России от ДД.ММ.ГГГГ.

При вынесении постановления административным органом не учтено, что в соответствии со ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Уставом муниципального образования г.Мурманск, утвержденным решением Совета депутатов г.Мурманска от 10.03.2006 № 20-235 с изменениями и дополнениями, установлено, что в структуру местного самоуправления входят: 1) Совет депутатов муниципального образования город Мурманск - представительный орган города Мурманска (далее по тексту Устава - Совет депутатов города Мурманска); 2) глава муниципального образования город Мурманск - высшее должностное лицо города Мурманска (далее по тексту Устава - глава муниципального образования); 3) администрация муниципального образования город Мурманск - исполнительно-распорядительный орган города Мурманска (далее по тексту Устава - администрация города); 4) контрольно-счетный орган города Мурманска - контрольно-счетная палата города Мурманска (далее по тексту Устава - контрольно-счетная палата). (ст.12 Устава).

Каждый из указанных органов местного самоуправления имеет собственную компетенцию, установленную уставом муниципального образования г.Мурманск, в связи с чем совершение каких-либо действий в пределах установленной компетенции одним органом местного самоуправления г.Мурманска не могут рассматриваться как действия, совершенные иным органом местного самоуправления.

Между тем, антимонопольный орган не принимает во внимание приведенные нормы и отождествляет целый ряд действий, совершенных <данные изъяты> с Администрацией, при этом совершение таких действий рассматривается Комиссией как доказательство участия Администрации в антиконкурентном соглашении, однако сведения о действиях <данные изъяты> действиями Администрации не являются.

В качестве доказательства участия Администрации в антиконкурентном соглашении антимонопольный орган считает принятие <данные изъяты> решения от ДД.ММ.ГГГГ, в котором утверждена Концепция строительства социального жилья в. Мурманске, решения от ДД.ММ.ГГГГ, <данные изъяты>, решения от ДД.ММ.ГГГГ№, <данные изъяты>, решения от ДД.ММ.ГГГГ№ «О положении о конкурсе на замещение должности Главы администрации г.Мурманска, условиях контракта для Главы администрации г.Мурманска», решения от ДД.ММ.ГГГГ№, <данные изъяты>

Однако названные решения <данные изъяты> не являются противоправными.

В материалах дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие о том, что Администрация непосредственно или через других участников соглашения (<данные изъяты>») совершила действия, обеспечивающие принятие указанных решений <данные изъяты>. При этом лицами, «вступившими в антикоррупционное соглашение» считают Администрацию, <данные изъяты>». <данные изъяты>, являясь отдельным органом местного самоуправления, не поименован участником антикоррупционного соглашения.

Кроме того, антимонопольный орган не принял во внимание, что ФИО8 на тот период времени замещал должность Главы муниципального образования г.Мурманск и в соответствии с ч.1 ст.12 Устава г.Мурманска являлся самостоятельным органом местного самоуправления.

В соответствии с ч.2 ст.40 Устава г.Мурманска Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования г.Мурманск, выборным должностным лицом местного самоуправления, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования, как самостоятельный орган местного самоуправления, не был привлечен к участию в рассмотрении дела, комиссия Мурманского УФАС России на основании совокупности всех обстоятельств дела не сделал вывод о том, что Глава муниципального образования является участником антикоррупционного соглашения.

В нарушение статей 24.1, 26.1 КоАП РФ указанные сведения предметом проверки по делу об административном правонарушении и оценки не являлись.

Полагает, что при изложенных обстоятельствах выводы о наличии в действиях Главы администрации г.Мурманска состава вмененного административного правонарушения, не соответствует закону и опровергаются материалами дела.

Также из протокола по делу об административном правонарушении невозможно сделать вывод о том, когда совершено вмененное Главе администрации г.Мурманска правонарушение. Указание в протоколе и постановлении времени совершения правонарушения – с ДД.ММ.ГГГГ не может считаться с достоверностью установленным временем совершения правонарушения.

Старший прокурор отдела прокуратуры Мурманской области в судебном заседании полагала жалобу не подлежащей удовлетворению. Просила постановление оставить без изменения.

Представитель административного органа в судебном заседании просил жалобу оставить без удовлетворения, постановление о привлечении к административной ответственности - без изменения.

Заслушав участников процесса, исследовав материалы дела и материалы дела об административном правонарушении, проверив доводы жалобы, прихожу к следующему.

В соответствии с требованиями ч.3 ст.30.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях судья при рассмотрении жалобы на постановление об административном правонарушении не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме.

Частью 7 статьи 14.32 КоАП РФ установлена административная ответственность за заключение федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органом или организацией либо государственным внебюджетным фондом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения, либо за осуществление указанными органами или организациями недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий, что влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет. Диспозиция указанной нормы является бланкетной, основанной на положениях Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон РФ № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

Пунктом 4 статьи 16 Закона РФ № 135-ФЗ установлен запрет на заключение соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

В соответствии с пунктом 18 статьи 4 Закона РФ № 135-ФЗ соглашением является договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Исходя из содержания пунктов 1 и 2 части 1 статьи 8 Закона РФ № 135-ФЗ, для признания действий согласованными необходимо установление фактов, что они направлены на достижение общего результата и заранее известны каждому из участвующих в них субъектов в связи с публичным заявлением одного из них о совершении таких действий.

Из материалов административного дела следует, что поводом для его возбуждения послужило решение комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по <адрес> по делу о нарушении антимонопольного законодательства № от ДД.ММ.ГГГГ, принятое по результатам проверки поступивших из <адрес> материалов, указывающих на возможное нарушение Администрацией г.Мурманска пункта 4 статьи 16 Закона РФ № 135-ФЗ.Указанным решением Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по <адрес> признала в действиях Администрации г.Мурманска, <данные изъяты> нарушение пункта 4 статьи 16 Закона РФ № 135-ФЗ, выразившееся в заключении соглашения с целью ограничения доступа хозяйствующим субъектам на рынок гражданского строительства в городе Мурманске.

Комиссией было установлено, что в ДД.ММ.ГГГГ появилось антиконкурентное соглашение.

Вопреки доводам жалобы, в судебном заседании установлено, что решение принято по результатам проверки, непосредственного изучения и оценки всех доказательств в совокупности, с учетом представленных всеми сторонами возражений, а также пояснений лиц, участвующих в деле, и проверки, заявленных в них доводов.

Решением Арбитражного суда <адрес> по делу № А42-6919/2017 от ДД.ММ.ГГГГ, оставленным без изменений решением Тринадцатого Арбитражного апелляционного суда от ДД.ММ.ГГГГ, в удовлетворении требований Администрации г.Мурманска, <данные изъяты>» к Управлению Федеральной антимонопольной службы по <адрес> о признании недействительными решения от ДД.ММ.ГГГГ по делу № отказано.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ установлено, что фактические обстоятельства сторонами не оспаривались, началом соглашения, выраженного в конкретных действиях сторон, явилась разработка «Концепции строительства социального жилья в городе Мурманске с использованием возможностей <данные изъяты>»» (далее - Концепция).

Решением Совета депутатов г. Мурманска от ДД.ММ.ГГГГ№ на должность главы администрации города Мурманска назначен ФИО1.

Фактически предметом соглашения, возникшего в ДД.ММ.ГГГГ стало создание преимущественных условий для <данные изъяты>» на рынке жилья.

В ДД.ММ.ГГГГ стороны приступили к фактической реализации соглашения. При этом Администрация города Мурманска самостоятельно и через структурные подразделения осуществляла общий контроль за реализацией соглашения путём формирования и получения финансирования на программу, разработки муниципальных программ с целью участия в федеральной программе и обоснования выделения муниципальных средств, изменение программы переселения.

Арбитражный суд пришел к выводу о наличии между Администрацией, <данные изъяты> соглашения с целью ограничения доступа хозяйствующих субъектов на рынок строительства жилья в городе Мурманске на условиях конкуренции, наличия в действиях указанных лиц нарушения, предусмотренного пунктом 4 статьи 16 Закона № 135-ФЗ, выразившегося в утверждении Положения о закупке товаров, работ, услуг для собственных нужд <данные изъяты>» с положениями, ограничивающими количество участников торгов, как антиконкурентного соглашения.

За совершение недопустимых действий в соответствии с антимонопольным законодательством при вышеизложенных обстоятельствах постановлением руководителя УФАС по <адрес>№ от ДД.ММ.ГГГГ ФИО1, как должностное лицо – Глава администрации г.Мурманска, привлечен к административной ответственности по части 7 статьи 14.32 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 1.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Выводы должностного лица административного органа о виновности ФИО1 в совершении административного правонарушения, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на доказательствах, с достаточной полнотой и правильно приведенных в постановлении. Данным доказательствам дана надлежащая оценка в соответствии с требованиями статьи 26.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вопреки доводам заявителя и его защитников в протоколе и постановлении по делу указано время совершения согласованных действий, на момент совершения которых ФИО1 исполнял обязанности главы администрации г.Мурманска.

В рассматриваемый период полномочия главы администрации были определены статьей 45.2 Устава муниципального образования г.Мурманск, утвержденного решением Совета депутатов г.Мурманска от 10.03.2006 № 20-235, утративший силу 02.04.2018, согласно пункта 2 которой глава администрации города организует и обеспечивает исполнение полномочий администрации города по решению вопросов местного значения, а также исполнение государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Мурманской области.

Пунктом 6 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа, помимо прочего, относится обеспечение проживающих в городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством.

Таким образом, ФИО1 в силу занимаемого положения - высшего должностного лица администрации города Мурманска, наделённого в установленном законом порядке распорядительными полномочиями - должен был знать о недопустимости нарушения антимонопольного законодательства, а при исполнении своих служебных обязанностей должен и имел возможность предвидеть и не допустить наступление негативных последствий.

ФИО1 имел возможность для соблюдения правил и норм, закреплённых Законом о защите конкуренции, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

В соответствии со статьей 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Административное правонарушение выразилось в заключении и участии должностным лицом органа местного самоуправления в недопустимом в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашении в нарушение требований статьи 16 Закона о защите конкуренции.

В силу Устава муниципального образования город Мурманск, утвержденного решением Совета депутатов г. Мурманска от ДД.ММ.ГГГГ№ (действовавшего в период действия соглашения), а также Устава, утвержденного решением Совета депутатов г. Мурманска от 02.04.2018 № 45-787, ни Комитет имущественных отношений, ни иные другие комитеты не являются самостоятельными органами местного самоуправления, таковые образования являются структурными подразделениями администрации города Мурманска, осуществляют полномочия администрации и действуют в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами и законами Мурманской области, Уставом муниципального образования город Мурманск, решениями Совета депутатов города Мурманска, постановлениями и распоряжениями администрации города Мурманска, настоящим Положением и иными нормативными правовыми актами, регулирующими правоотношения в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью, подотчетны непосредственно Главе администрации города Мурманска. Структурные подразделения Администрации, в том числе Комитет имущественных отношений без одобрения высших должностных лиц самостоятельно не смогли бы реализовать антиконкурентное соглашение.

Дело рассмотрено должностным лицом с соблюдением правил подведомственности и подсудности дел об административных правонарушениях, при исследовании доказательств.

Согласно части 6 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьей 14.32 настоящего Кодекса, начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения законодательства Российской Федерации.

Постановление вынесено в пределах срока давности привлечения к административной ответственности, установленного ч. 6 ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях для данной категории дел.

При этом презумпция невиновности лица, привлекаемого к административной ответственности, и право на защиту не были нарушены.

Нарушений норм материального и процессуального закона, влекущих отмену обжалуемого постановления, в ходе производства по делу об административном правонарушении не допущено.

Обстоятельств, которые в силу статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях могли бы повлечь прекращение производства по делу, не установлено.

С учетом конкретных обстоятельств дела, характера деяния, ответственность за совершения которого наступает независимо от возникновения опасных последствий, оснований считать данное административное правонарушение малозначительным не имеется.

Оснований для применения санкции ст. 4.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и замены назначенного наказания в виде административного штрафа на предупреждение не имеется.

Оснований для освобождения ФИО1 от административной ответственности, предусмотренной ч. 7 ст. 14.32 КоАП РФ, не имеется, поскольку условия, предусмотренные в примечании к статьей 14.32 КоАП РФ, ФИО1 не выполнены.

Назначенное ФИО1 административное наказание в виде административного штрафа в размере 50 000 рублей не соответствует тяжести совершенного административного правонарушения и не обеспечивает достижение целей административного наказания, предусмотренных ч.1 ст.3.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Как следует из пояснений представителя административного органа и материалов дела об административном правонарушении, отягчающих ответственность ФИО1 обстоятельств, не установлено, в том числе не установлено повторное совершение однородного административного правонарушения.

С учетом установленных по делу обстоятельств, прихожу к выводу, что обжалуемое постановление подлежит изменению в части размера назначенного административного наказания.

Полагаю возможным постановление изменить, назначить размер административного штрафа в пределах минимального размера административного штрафа, предусмотренного санкцией ч. 7 ст. 14.32 КоАП РФ, то есть в размере 20 000 рублей.

Иных процессуальных нарушений, влекущих отмену принятого по делу постановления, из материалов дела не усматривается.

Иные доводы жалобы не могут повлиять на правильность выводов, которые сделаны должностным лицом административного органа при принятии обжалуемого постановления.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.6 - 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья

РЕШИЛ:

Жалобу должностного лица – главы Администрации г.Мурманска ФИО1 на постановление руководителя Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области от ДД.ММ.ГГГГ№А о привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст. 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, удовлетворить частично.

Постановление руководителя Федеральной антимонопольной службы по <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ№А в отношении должностного лица – главы Администрации г.Мурманска ФИО1 изменить, снизив размер назначенного ФИО1 административного наказания в виде административного штрафа, предусмотренного частью 7 статьи 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, до 20 000 (двадцати тысяч) рублей.

В остальной части жалобу должностного лица – главы Администрации г.Мурманска ФИО1 оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Мурманский областной суд через Октябрьский районный суд г. Мурманска в течение 10 суток с момента вручения или получения копии решения.

Судья И.В. Хуторцева