Гражданский кодекс часть 1

представителей заинтересованного лица – Кавказского отдела государственного контроля, надзора и охраны биоресурсов Азово-Черноморского ТУ Росрыболовства ФИО2, участвующего в деле на основании доверенности № от ДД.ММ.ГГГГ и ФИО3, участвующей в деле на основании доверенности № от ДД.ММ.ГГГГ,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Карачаевского районного суда Карачаево-Черкесской Республики жалобу ПАО «РусГидро» на постановление Кавказского отдела государственного контроля, надзора и охраны водных биоресурсов Азово-Черноморского территориального управления Росрыболовства № от ДД.ММ.ГГГГ,

установил:

Постановлением Кавказского отдела государственного контроля, надзора и охраны водных биоресурсов Азово-Черноморского ТУ Росрыболовства (далее ТУ Росрыболовство) от 10.08.2018 года ПАО «Федеральная гидрогенерирующая компания – РусГидро» (далее ПАО «РусГидро») признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 8.42 КоАП РФ и подвергнуто штрафу в размере 200 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением ПАО «РусГидро» обратилось в суд с жалобой на данное постановление, мотивируя тем, что в соответствии с ч.1 ст. 34 Федерального закона от 10.01.2002 года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» природоохранные мероприятия, предусмотренные проектами строительства Зеленчукских ГЭС, Зеленчукской ГЭС-ГАЭС, направлены на сведение к минимуму негативного воздействия объектов на основные компоненты окружающей среды: атмосферный воздух, поверхностные и подземные воды, почвы, растительный и животный мир, что подтверждается заключением экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проекта «I очередь строительства Зеленчукских ГЭС. Строительство комплекса гидротехнических сооружений на р. Б. Зеленчук от ДД.ММ.ГГГГ№ и положительным заключением на объект капитального строительства «Зеленчукская ГЭС-ГАЭС. Корректировка ТЭО (проекта)» от ДД.ММ.ГГГГ№

Согласно ст. 50 Федерального закона от 20.12.2004 года №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (в ред. на момент строительства и пуска в эксплуатацию Зеленчукской ГЭС, 2006 год):

1. При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию хозяйственных и иных объектов, а также при внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных биоресурсов и среду их обитания.

2. Размещение хозяйственных и иных объектов, а также внедрение новых технологических процессов согласовываются с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, (а не с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства, как это указано в ред. Федерального закона от 03.12.2008 №250-ФЗ).

В соответствии с требованиями указанных норм, ПАО «РусГидро», а ранее его предшественником получено положительное заключение государственной экологической экспертизы от ДД.ММ.ГГГГ на Зеленчукскую ГЭС. Получено положительное заключение Росрыболовства по проекту Зеленчукской ГЭС-ГАЭС (письмо от ДД.ММ.ГГГГ№).

Постановление Правительства РФ от 30.04.2013 №384 «О согласовании Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства и технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на йодные биологические ресурсы и среду их обитания» вышло после ввода в эксплуатацию ГЭС. До этого действовало Постановление Правительства РФ от 28.07.2008 № 569 "Об утверждении Правил согласования размещения хозяйственных и иных объектов, а также внедрения новых технологических процессов, влияющих на состояние водных биологических ресурсов и среду их обитания», которое вышло тоже после введения в эксплуатацию ГЭС. В них «Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, планирующие размещение хозяйственных и иных объектов или внедрение новых технологических процессов, влияющих на состояние водных биологических ресурсов и среду их обитания (далее - заявитель), представляют в Федеральное агентство по рыболовству или его территориальные органы заявку на согласование размещения хозяйственных и иных объектов или внедрения новых технологических процессов, влияющих на состояние водных биологических ресурсов и среду их обитания. В связи с тем, что деятельность ведется с более раннего времени, Общество не подавал заявку на деятельность. До постановления Правительства от 2008 года правил согласования с Росрыболовством не существовало.

В соответствии с ч.1 ст. 4 ГК РФ Акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Постановление Правительства РФ от 30.04.2013 №384 и от 28.07.2008 №569 не содержат указаний на распространение их действия до даты их принятия.

Все работы по новому строительству, проводимые в ПАО «РусГидро (строительство ГЭС-ГАЭС, строительство рыбохода на р. Аксаут) имеют положительные заключения Росрыболовства.

Все запреты, установленные п. 15 ст. 65 Водного кодекса РФ ПАО «РусГидро» соблюдаются, либо указанные в данной статье действия не осуществляются.

В соответствии с Заключениями по экологической экспертизе по ГЭС и Главгосэкспертизе по ГЭС-ГАЭС приняты все меры, обеспечивающие безопасность объекта для окружающей среды. Данное Утверждение подтверждают результаты производственного Экологического контроля по программе ведения регулярных наблюдений за водным объектом и его водоохранной зоной.

ПАО «РусГидро также не ведет деятельность по направлениям, указанным п.17 ст. 65 Водного кодекса РФ.

Нормы ст. 22 ФЗ «О животном мире», ч. 1 ст. 34, ч. 3 ст. 42 Земельного кодекса РФ, ст. 42 Водного кодекса РФ, п. б Постановления Правительства РФ от 29.04.2013 № 380 «Об утверждении Положения о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания», ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды» (на которые ссылается ТУ Росрыболовство) регламентируют, что деятельность должна осуществляться с неуклонным соблюдением экологических норм, способами, не наносящими вред окружающей среде, а так же осуществлять мероприятия по восстановлению естественной среды. ТУ Росрыболовство не приводит доводов, о том какая из вышеперечисленных норм нарушена ПАО «РусГидро» и конкретных доказательств этого нарушения.

В соответствии со ст. 50 ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и Постановлением Правительства РФ от 30-04.2013 №384 «О согласовании Федеральным агентством по рыболовству строительства реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания» предусмотрена процедура согласования территориального планирования, градостроительного зонирования, планировка территорий, архитектурно-строительное проектирование, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществление иной деятельности.

Согласно пунктам 28, 33, 55 методики исчисления вреда, причинённого водным биологическим ресурсам, утвержденной приказом Федерального агентства по рыболовству от 25.11.2011 №1166 (далее - методика) при определении последствий негативного воздействия намечаемой деятельности учитывается характер ее воздействия на водные биоресурсы и среду их обитания, в том числе постоянный - в течение всего периода эксплуатации объекта, реализации проекта и дополнительного времени 10-15 лет, в зависимости от восстановления водных биоресурсов. Т.е. при выполнении оценки влияния на окружающую среду производится оценка всех факторов негативного воздействия при строительстве и при дальнейшей эксплуатации объекта. Отсутствие в оценке воздействия указания на какие-либо факторы воздействия при эксплуатации, говорит о том, что такие факторы воздействия на природную среду отсутствуют.

Для согласования деятельности в адрес уполномоченного органа направлялись материалы по проекту «Зеленчукская ГЭС-ГАЭС. Корректировка ТЭО (проекта). В представленном пакете документов содержалась информация о том, что согласно проекту предусматривается возведение новых зданий и сооружений и корректировка существующих сооружений ГЭС ввиду их переоборудования под нужды ГЭС-ГАЭС. В состав основных сооружений Зеленчукской ГЭС-ГАЭС входят: верхний бассейн; напорные водоводы верхнего бьефа; станционный узел; напорные водоводы нижнего бьефа; нижний бассейн и т.д.

Азово-Черноморским территориальным управлением Федерального агентства по рыболовству рассмотрены материалы проекта «Зеленчукская ГЭС-ГАЭС. Корректировка ТЭО (проекта)», о чем свидетельствует письмо ТУ Росрыболовства от ДД.ММ.ГГГГ№.

Действия сотрудников Росрыболовства при согласовании документации регламентированы Административным регламентом Федерального агентства - по рыболовству по предоставлению государственной услуги по согласованию строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания, утвержденным Приказом Минсельхоза России от 25.08.2015 № 381.

Анализ приведенных документов позволяет сделать вывод, что весь процесс согласования направлен на определение воздействия хозяйственной деятельности человека на природные объекты за весь период такой деятельности, определение возможных путей снижения негативного воздействия деятельности человека, а также мер компенсационного характера для устранения причинённого вреда. Деятельность же Росрыболовства и его сотрудников направлена на проверку представленных материалов, их полноты и достоверности. Процесс согласования не носит уведомительный характер, т.е. должностные лица уполномоченного органа имеют возможность отказать в согласовании, если представленная на согласование документация будет не в полном объеме, или недостоверна. Комплект документов, необходимый для согласования деятельности Зеленчукской ГЭС-ГАЭС в Росрыболовстово поступил; должностными лицами рассмотрен; замечания к количеству и качеству документации не высказывались; отказ в согласовании не выносился. Процесс согласования был доведен до конца. Таким образом, письмом Управления от ДД.ММ.ГГГГ№ деятельность Зеленчукской ГЭС-ГАЭС была согласована. Ранее деятельность Зеленчукской ГЭС осуществлялась на основании всей необходимой для этого разрешительной документации, а не являлась самовольной. Составление протокола и возбуждение дела об административном правонарушении, по сути, является попыткой пересмотра ранее выданного согласования (без изменения внешних условий, объема и характера воздействия на окружающую среду), что не предусмотрено действующим законодательством. Деятельность Зеленчукской ГЭС-ГАЭС так же проходит периодическое согласование с Росрыболовством в момент заключения договора водопользования. Так, согласно ст. 16 Водного кодекса РФ порядок заключения договора водопользования (для целей выработки электроэнергии) устанавливается Правительством РФ. В п. 22 Постановления Правительства РФ от 12.03.2008 № 165 «О подготовке и заключении договора водопользования» указано, что уполномоченный орган определяет условия использования водного объекта по согласованию, в том числе с Федеральным агентством по рыболовству - в случае использования полного объекта рыбохозяйственного значения. Таким образом, Росрыболовство согласовывало деятельность как Зеленчукской ГЭС (договор водопользования от 28.03.2013г., так и в последующем Зеленчукской ГЭС-ГАЭС (договор водопользования от ДД.ММ.ГГГГ.

ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ «О рыболовстве и сохранении родных биологических ресурсов» и Постановление Правительства РФ от J0.04.2013 № 384 «О согласовании Федеральным агентством по рыболовству Строительства реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания» регламентируют согласование территориального планирования, Градостроительного зонирования, планировку территорий, архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, внедрения новых Технологических процессов и осуществление иной деятельности (далее «Деятельность»). Причем в процессе согласования деятельности основным критерием является изучение оценки воздействия на окружающую среду (которая содержит, в том числе, и расчетную часть выполненного на весь Период воздействия на окружающую среду). Также учитывая, что уполномоченный орган вправе как согласовывать деятельность, так и отказать в согласовании можно сделать вывод, что предполагаемая деятельность подлежит согласования до ее начала (воздействия на окружающую среду). Эксплуатация Зеленчукской ГЭС-ГАЭС должна была согласовываться да ввода объекта в эксплуатацию. Ввод объекта состоялся, согласно акта приемной комиссии от 30.12.2016г. № приемки оконченного строительством объекта, в конце 2016 года (последний из вводимых в эксплуатацию объектов Зеленчукской ГЭС-ГАЭС).

Срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения. В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.

Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

В соответствии со ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности по ст. 8.42 КоАП РФ составляет один год. Если предположить, что административное правонарушение имело место быть, то предусмотренный срок давности истек.

При длящемся административном правонарушении срок давности привлечения к административной ответственности истек, поскольку согласно ч.2 ст. 4.5 КоАП РФ при длящемся правонарушении сроки, предусмотренные ч.1 ст. 4.5 КоАП РФ, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения, то есть в распоряжение органа поступила необходимая информация о совершенном правонарушении. Документы об эксплуатации Зеленчукской ГЭС-ГАЭС поступали в Росрыболовство как в период согласования проекта «Зеленчукская ГЭС-ГАЭС. Корректировка ТЭО (проекта)» (2013 год), так и в период заключения договора водопользования (ДД.ММ.ГГГГ), поэтому и при длящемся административном правонарушении срок давности истек.

По указанным основаниям ПАО «РусГидро» просит отменить вышеуказанное постановление ТУ Росрыболовство за отсутствием состава административного правонарушения, истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

В возражениях на жалобу представитель ТУ Росрыболовство ФИО3, считая обжалуемое постановление законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а жалобу без удовлетворения. В обоснование возражений указала, что основанием для составления протокола об административном правонарушении № от 30 июля 2018.года явилось выявление должностным лицом Азово-Черноморского территориального управления Федерального агентства по рыболовству факта осуществления хозяйственной деятельности юридическим лицом ПАО «Федеральная гидрогенерирующая компания - РусГидро» с использованием входящих в состав Зеленчукской ГЭС-ГАЭС верхнего бассейна ГАЭС, водоприемников, зданий ГАЭС, напорных водоводов, нижнего бассейна, иных механизмов, оборудования, зданий и сооружений ГАЭС, расположенных в границах водоохранной зоны реки Кубань.

Азово-Черноморским территориальным управлением Федерального агентства по рыболовству выдано положительное заключение от ДД.ММ.ГГГГ№ на проведение работ по строительству «Зеленчукской ГЭС - ГАЭС», которое не содержит информации о согласовании эксплуатации объекта. Согласование с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства осуществляется в соответствии с требованиями ст. 50 Федерального закона № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Положительные заключения иных органов (организаций, учреждений) не являются основанием для эксплуатации объекта. Проведение юридическим лицом каких-либо разработанных им, но несогласованных с Федеральным агентством по рыболовству природоохранных мероприятий также не соответствуют требованиям действующего природоохранного законодательства.

Росрыболовство (Федеральный орган исполнительной власти в области рыболовства) является уполномоченным на согласование указанной в статье деятельности федеральным органом исполнительной власти, что следует из названия Федерального закона № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и области его применения. Кроме того - согласование эксплуатации Зеленчукской ГЭС-ГАЭС с каким-либо иным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти также отсутствует.

Федеральные законы, которые содержат требования о необходимости согласования деятельности (Федеральный закон от 15.12.2001 г. № 166-ФЗ) и информацию о видах деятельности, которая подлежит согласованию (Федеральные законы № 52-ФЗ от 24.04.1995 г. «О животном мире» и № 7-ФЗ от 10.01.2002 «Об охране окружающей среды»), вступили в силу значительно раньше начала строительных работ на Зеленчукской ГЭС-ГАЭС и, тем более, раньше начала эксплуатации объекта и в обязанности юридического лица, независимо от действовавших на тот момент Правил и порядка согласования, входило согласование деятельности (по эксплуатации объекта) в строгом соответствии с действующим природоохранным законодательством.

Как сообщается в жалобе на постановление, эксплуатация объекта начата с 2017 года (как заявляет представитель юридического лица - ввод состоялся ДД.ММ.ГГГГ), т.е. после вступления в силу Правил согласования размещения хозяйственных и иных объектов, а также внедрения новых технологических процессов, влияющих на состояние водных биологических ресурсов и среду их обитания. Представитель юридического лица приводит доводы о том, что предприятие не проводит работ, на которые распространяются запреты и ограничения, предусмотренные ст. 65 Водного кодекса РФ (ч. 15 и 17 соответственно), однако им не учтен тот факт, что в указанных частях ст. 65 Водного кодекса РФ изложено описание основных видов работ, которые априори не могут быть проведены без причинения вреда окружающей среде (водному объекту, как среде обитания водных биологических ресурсов). В то же время, представитель юридического лица не принимает во внимание требования ч. 1 ст.65 Водного кодекса РФ, согласно которым в водоохранных зонах водных объектов устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира и именно с целью соблюдения указанных ограничений Федеральным законом № 7-ФЗ предусмотрено проведение оценки негативного воздействия осуществляемой деятельности на окружающую среду.

При проведении оценки негативного воздействия осуществляемой деятельности на окружающую среду принимается во внимание информация о той деятельности, которая указана в проекте. Соответственно, при проведении оценки воздействия на окружающую среду осуществления строительства, оценивалось воздействие непосредственно строительных работ на объекте, но не эксплуатации, сведения о которой не могли приниматься во внимание по причине их отсутствия в проекте. Аналогично, при подготовке положительного заключения о согласовании строительства, принимались во внимание только сведения о строительстве объекта, в соответствии с заявкой на согласование. По причине отсутствия в заявке необходимости согласования эксплуатации объекта и отсутствии в прилагаемых к заявке на согласование строительства документах оценки негативного воздействия эксплуатации, эксплуатация объекта не могла быть согласована Управлением.

Состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч.1 ст. 8.42 КоАП РФ, является формальным и не требует наступления каких-либо последствий. Соответственно, доводы представителя юридического лица о том, что Азово-Черноморским территориальным управлением не подтверждены факты причинения вреда окружающей среде, не являются объективными.

Согласно п. 31 Методики исчисления размера вреда, причиненного водным биологическим ресурсам, при определении последствий негативного воздействия намечаемой деятельности учитывается характер ее воздействия на водные биоресурсы и среду их обитания: постоянный-в течение всего периода эксплуатации объекта, реализации проекта, без возможности последующего восстановления водных биоресурсов. Расчет размера вреда производился для конкретных видов работ, предусмотренных проектом - возведение новых зданий, сооружений и корректировка существующих сооружений ГЭС ввиду их переоборудования под ГЭС-ГАЭС. Аналогичные работы (в соответствии с полученной заявкой о согласовании) были согласованы Управлением (положительное заключение от ДД.ММ.ГГГГ№).

Выводы представителя юридического лица о том, что весь процесс согласования направлен на определение воздействия хозяйственной деятельности на природные объекты за весь период такой деятельности обусловлены неверным пониманием требований природоохранного законодательства, т.к. в условиях отсутствия информации об эксплуатации объекта (как при расчете размера вреда, так и в заявке на согласование), юридическим лицом не могло быть получено положительное заключение на эксплуатацию ГЭС-ГАЭС. Перечень видов работ, указанный в заявке на согласование строительства и впоследствии - в положительном заключении на строительство ГЭС-ГАЭС, является исчерпывающим и не имеет отношения к эксплуатации объекта.

Выводы представителя юридического лица о согласовании Росрыболовством эксплуатации ГЭС-ГАЭС при заключении договором водопользования также необоснованны, т.к. договор водопользования является документом, дающим право пользования поверхностным водным объектом. По результатам рассмотрения предоставленных заявителем документов, Росрыболовство осуществляет согласование условий использования водного объекта, представляемого в пользование, а не согласование осуществления деятельности в границах водоохранной зоны или на акватории водного объекта, требование о чем изложено в статье 50 Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Таким образом, наличие договора водопользования не избавляет юридическое лицо от согласования хозяйственной деятельности - эксплуатации Зеленчукской ГЭС-ГАЭС, т.к. Договор водопользования и решение Росрыболовства о согласовании деятельности являются двумя различными документами, наличие которых необходимо в соответствии с требованиями водного законодательства и законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов.

Основными источниками загрязнения поверхностных водных объектов (в т.ч. реки Кубань) в период эксплуатации Зеленчукской ГЭС-ГАЭС являются сброс стоков бытовой и ливневой канализации, а также продукты загрязнения аварийных сбросов при работе технологического и электротехнического оборудования. Для очистки хозяйственно-бытовых стоков предусматривается станция биологической очистки бытовых сточных вод «КСКомплект-1-30-Б», после которой очищенные стоки сбрасываются в р. Кубань. Согласование указанной станции биологической очистки бытовых сточных вод с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства отсутствует.

Раздел 7 проектной документации содержит информацию об экологических последствиях при возможных аварийных ситуациях. Основными опасностями при эксплуатации Зеленчукской ГЭС-ГАЭС являются перелив воды через гребень дамбы БСР с оползанием откосов и образованием волны прорыва в результате нарушения работы дренажной системы и заклинивания затворов водоприемника ГЭС и прорыв воды из нижнего аккумулирующего бассейна вследствие разрушения подпорных стенок, разрушения напорных трубопроводов или потери устойчивости здания водоприемника. Возможными последствиями указанных аварийных ситуаций являются нарушение напорных водопроводов, перекрытие нижнего бассейна, размыв и разрушение дамбы, остановка турбин и т.д. Несмотря на возможное негативное воздействие планируемой эксплуатации Зеленчукской ГЭС-ГАЭС на водные биологические ресурсы и реку Кубань, как среду их обитания, юридическим лицом ПАО «Федеральная гидрогенерирующая компания - РусГидро» меры к проведению оценки воздействия и к согласованию эксплуатации объекта не приняты, положительное заключение на эксплуатацию Зеленчукской ГЭС-ГАЭС не получено, Зеленчукская ГЭС-ГАЭС эксплуатируется без согласования деятельности с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

Исходя из смысла приведенных в постановлении Федеральных законов, юридическое лицо, перед началом эксплуатации (вводом в эксплуатацию) Зеленчукской ГЭС-ГАЭС (двух новых гидроагрегатов), учитывая презумпцию экологической опасности планируемой эксплуатации ГЭС-ГАЭС, обязано было произвести оценку воздействия на окружающую среду и, разработав проект, согласовать планируемую эксплуатацию Зеленчукской ГЭС-ГАЭС с Азово-Черноморским территориальным управлением Росрыболовства.

Не выполнив указанные мероприятия, юридическое лицо нарушило одно из ограничений хозяйственной и иной деятельности в водоохранной зоне водного объекта, установленных для предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Также ошибочно мнение представителя юридического лица об истечении сроков привлечения к административной ответственности в связи с тем, что эксплуатация Зеленчукской ГЭС начата ДД.ММ.ГГГГ. Акт ввода в эксплуатацию объекта, оборудования, здания или любого другого ОС (на который ссылается представитель юридического лица) является важнейшим документом, подтверждающим принятие организацией приобретенного, построенного или реконструированного основного средства, соответственно, дата подписания акта не является датой начала совершения требований природоохранного законодательства, как это следует по мнению представителя юридического лица. Согласно ч.2 ст.4.5 КоАП РФ, при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Факт осуществления деятельности юридическим лицом (эксплуатация Зеленчукской ГЭС) выявлен ДД.ММ.ГГГГ, соответственно, срок привлечения к административной ответственности истекает ДД.ММ.ГГГГ. С учетом признаков объективной стороны некоторых административных правонарушений, они ни при каких обстоятельствах не могут быть признаны малозначительными, поскольку существенно нарушают охраняемые общественные отношения. Малозначительность деяния предполагает отсутствие каких-либо угроз для личности, общества или государства при формальном наличии признаков состава административного правонарушения. Правонарушение признается малозначительным, если степень его общественной опасности мала или отсутствует.

В соответствии со ст. 58 Конституции РФ каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Вышеуказанные конституционные положения нашли свое развитие в Федеральном законе от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в соответствии со ст. 11 которого каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной ил иной деятельностью.

Деятельность человека, так или иначе связанная с воздействием на окружающую среду или с использование природных ресурсов, неизбежно оказывает негативное влияние на окружающую среду. Поэтому в силу статьи 3 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», любая хозяйственная деятельность осуществляется на основе принципа презумпции экологической опасности соответствующей деятельности, необходимости снижения негативного воздействия хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду и необходимости оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной или иной деятельности. Водоохранные зоны устанавливаются для экологической охраны водных объектов. Их главная цель - предотвращение загрязнения, заиления, засорения водных объектов и истощения их вод, а также сохранение среды обитания водных биологических ресурсов и иных объектов животного и растительного мира.

Установленные природоохранным законодательством требования к организациям, осуществляющим хозяйственную деятельность в водоохранных зонах водных объектов, направлены на обеспечение безопасности условий их деятельности, соблюдение прав человека на благоприятную окружающую среду, невыполнение таких требований с учетом презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности свидетельствует о существенном нарушении охраняемых правоотношений, связи с чем рассматриваемое деяние не может обладать низкой степенью общественной опасности.

Управление согласовало проведение строительных работ при выполнении следующих условий: п. 6 - согласование забора воды и размещения рыбозащитного устройства на нормативный период эксплуатации объекта в установленном законодательством Российской Федерации порядке; п. 10 - изменение сроков производства работ (согласно проекта - продолжительность строительства объекта в соответствии с календарным графиком строительства составляет 26,0 месяцев, ввод в эксплуатацию сооружений ГЭС планируется в конце 2014 года) должно быть согласовано в установленном законодательством Российской Федерации порядке. Таким образом, юридическим лицом нарушены условия согласования проекта как в части, касающейся сроков проведения работ, так и в части отсутствия согласования забора воды и рыбозащитного устройства. При таких обстоятельствах характер и степень общественной опасности совершенного правонарушения соответствуют.

В судебном заседании представитель ПАО «РусГидро» ФИО1 поддержал поданную жалобу и просил отменить постановление ТУ Росрыболовство № от ДД.ММ.ГГГГ по основаниям, изложенным в жалобе.

Представители ТУ Росрыболоство ФИО3 и ФИО2 в судебном заседании поддержали доводы возражений на жалобу, просили оставить жалобу без удовлетворения, а постановление № от ДД.ММ.ГГГГ без изменения, считая его законным и обоснованным.

Суд, заслушав мнение сторон, исследовав материалы дела, проанализировав доводы жалобы и возражений к ней, приходит к следующему.

Ч.1 ст. 8.42 КоАП РФ установлена административная ответственность за использование прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта с нарушением ограничений хозяйственной и иной деятельности.

Объективную сторону указанного административного правонарушения составляют действия (бездействие), в том числе юридических лиц, выразившееся в использовании прибрежной защитной полосы и (или) водоохранной зоны водного объекта с нарушением предусмотренных действующим законодательством ограничений хозяйственной и иной деятельности в границах соответствующей территории.

В соответствии с ч.1 ст. 65 Водного кодекса РФ водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Согласно ст. 22 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ "О животном мире" любая деятельность, влекущая за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира.

Согласно ст. 50 Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (в ред. от 03.07.2016 года, действовавшей на момент начала эксплуатации Зеленчукской ГЭС 30.12.2016 года)

1. При территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания.

2. Деятельность, указанная в ч.1 ст.50 указанного закона, осуществляется только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства в порядке, установленном Правительством РФ.

3. Меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания, порядок их осуществления определяются Правительством РФ

Согласно ст. 42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в том числе, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Согласно ч.1 ст. 34 Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Согласно ч.1 и 2 ст. 39 ФЗ «Об охране окружающей среды» юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также наилучших доступных технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель в соответствии с законодательством.

В соответствии с ч.3 ст. 40 ФЗ «Об охране окружающей среды» при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидроэлектростанций должны учитываться реальные потребности в электрической энергии соответствующих регионов, а также особенности рельефов местностей; при размещении указанных объектов должны предусматриваться меры по сохранению водных объектов, водосборных площадей, водных биологических ресурсов, земель, почв, лесов и иной растительности, биологического разнообразия, обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических систем, сохранение природных ландшафтов, особо охраняемых природных территорий и памятников природы, а также приниматься меры по своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилищ и иные необходимые меры по недопущению негативных изменений природной среды, сохранению водного режима, обеспечивающего наиболее благоприятные условия для воспроизводства водных биологических ресурсов.

В силу п. б, е ст. 2 Положения «О мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания», утв. Постановлением Правительства РФ от 29.04.2013 № 380 мерами по сохранению биоресурсов и среды их обитания являются оценка воздействия планируемой деятельности на биоресурсы и среду их обитания; предупреждение и устранение загрязнений водных объектов рыбохозяйственного значения, соблюдение нормативов качества воды и требований к водному режиму таких водных объектов.

Согласно п. б, в ст. 9 "Правил согласования Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания", утв. Постановлением Правительства РФ от 30.04.2013 № 384 "О согласовании Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания", решение о согласовании (об отказе в согласовании) деятельности оформляется в виде заключения, которое подписывается руководителем или уполномоченным заместителем руководителя Федерального агентства по рыболовству (его территориального органа) и содержит, в числе прочего, меры по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания, планируемые в соответствии с документацией; условия и ограничения, необходимые для предупреждения или снижения негативного воздействия деятельности на водные биологические ресурсы и среду их обитания (условия забора воды и отведения сточных вод, условия работ в водоохранной и рыбоохранной зонах, прибрежной защитной полосе водного объекта и рыбохозяйственной заповедной зоне, ограничения по срокам и способам производства работ на акватории и другие условия).

Установлено, что ПАО «РусГидро» в ходе осуществления хозяйственной деятельности используются входящие в состав Зеленчукской ГЭС-ГАЭС верхний бассейн ГАЭС, водоприемники, здания ГАЭС, напорные водоводы, нижний бассейн, иные механизмы, оборудование, здания и сооружения ГАЭС, расположенные в границах водоохранной зоны р. Кубань (на берегу реки от 0 метров то береговой линии водного объекта, до 195 метров от береговой линии водного объекта), согласно ст. 65 Водного кодекса РФ, ширина водоохранной зоны р. Кубань составляет 200 метров. Данное обстоятельство сторонами не оспаривается и устанавливалось ТУ «Росрыболовство» с использованием публичной кадастровой карты. Положительное заключение о согласовании эксплуатации юридическим лицом ПАО «РусГидро» Зеленчукской ГЭС-ГАЭС, выданное федеральным органом исполнительной власти отсутствует.

30.07.2018 года по указанному факту составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст. 8.42 КоАП РФ.

Суд находит необоснованным довод ПАО «РусГидро» о том, что ими соблюдены все установленные на момент строительства Зеленчукских ГЭС мероприятия со ссылкой на то, что природоохранные мероприятия, предусмотренные проектами строительства Зеленчукских ГЭС, Зеленчукской ГЭС-ГАЭС, направлены на сведение к минимуму негативного воздействия объектов на основные компоненты окружающей среды. Заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проекта «I очередь строительства Зеленчукских ГЭС. Строительство комплекса гидротехнических сооружений на р. Б. Зеленчук» от ДД.ММ.ГГГГ№ и положительное заключение на объект капитального строительства Зеленчукская ГЭС-ГАЭС. Корректировка ТЭО (проекта) от ДД.ММ.ГГГГ№/ГГЭ-5357/07, на который ссылается в своей жалобе представитель ПАО «РусГидро», не могут заменить собой положительное заключение о согласовании эксплуатации ПАО «РусГидро» Зеленчукской ГЭС-ГАЭС, подлежащей выдаче федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства (предусмотренное постановлением Правительства №384от 30.04.2013 года). ПАО «РусГидро не представлены документы, подтверждающие согласование эксплуатации объекта.

Довод представителя ПАО «РусГидро» о том, что на момент строительства и пуска в эксплуатацию Зеленчукской КЭС (2006 год), ст. 50 Федерального закона №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов «содержала требование о согласовании деятельности с «уполномоченным органом исполнительной власти» также необоснован, поскольку в силу того же Федерального закона №166-ФЗ Росрыболовство и есть уполномоченный на согласование указанной в статье деятельности федеральным органом исполнительной власти. ПАО «РусГидро» не представлен документ, подтверждающий согласование эксплуатации Зеленчукской ГЭС-ГАЭС с иным уполномоченным органом. Положительное заключение Росрыболовства по проекту Зеленчукской ГЭС-ГАЭС (письмо от ДД.ММ.ГГГГ№) выдавалось по проекту строительства Зеленчукской ГЭС-ГАЭС и не содержит согласования по эксплуатации объекта.

Необоснован также довод представителя ПАО «РусГидро» о том, что постановление Правительства РФ от 30.04.2013 года №384 вышло после ввода в эксплуатацию ГЭС, а до этого действовало постановление Правительства РФ от 28.07.2008 года №569, которое также вышло после введения ГЭС в эксплуатацию, до постановления Правительства от 2008 года правил согласования с Росрыболовством не существовало. Так, на момент ввода в эксплуатацию ГЭС действовали Федеральные законы от 15.12.2001 года №166-ФЗ, от 24.04.1995 года №52-ФЗ «О животном мире», от 10.01.2002 года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», которые содержат требования о необходимости согласования деятельности и информацию о видах деятельности, которые подлежат согласованию.

Довод представителя ПАО «РусГидро» о том, что ТУ Росрыболовство в обжалуемом постановлении не приводит доводов о том, какая конкретно норма нарушена и доказательства этого нарушения, в судебном заседании также не нашел своего подтверждения. Так, в обжалуемом постановлении указано и установлено в судебном заседании, что основными источниками загрязнения поверхностны водных объектов (в том числе р. Кубань) в период эксплуатации Зеленчукской ГЭС-ГАЭС являются сброс стоков бытовой и ливневой канализации, а также продукты загрязнения аварийных сбросов при работе технологического и электротехнического оборудования. С целью минимизации причиняемого вреда предусматривается отвод загрязненных стоков бытовой и ливневой канализации, а также протечек замасленных стоков оборудования системной хозяйственно-бытовой канализации с отводом в существующую сеть п. Правокубанский и далее – на очистные сооружения биологической очистки. Для вновь строящихся зданий проектом разработана собственная система хозяйственно-бытовой канализации, отводящей стоки в проектируемую наружную сеть. Для очистки хозяйственно-бытовых стоков предусматривается станция биологической очистки бытовых сточных вод «КСКомплект-1-30-Б». Очищенные стоки сбрасываются в р. Кубань. Согласование станции биологической очистки бытовых сточных вод с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства отсутствует. Раздел 7 проектной документации содержит информацию об экологических последствиях при возможных аварийных ситуациях. Основными опасностями при эксплуатации ГЭС-ГАЭС являются перелив воды через гребень дамбы БСР с оползанием откосов и образованием волны прорыва в результате нарушения работы дренажной системы и заклинивания заторов водоприемника ГЭС и прорыв воды из нижнего аккумулирующего бассейна вследствие разрушения подпорных стенок, разрушения напорных трубопроводов или потери устойчивости здания водоприемника. Возможными последствиями указанных аварийных ситуаций являются нарушение водопроводов, перекрытие нижнего бассейна, размыв и разрушение дамбы, остановка турбин и т.д. Несмотря на возможное негативное воздействие планируемой эксплуатации Зеленчукской ГЭС-ГАЭС на водные биологические ресурсы и р. Кубань как среду их обитания, юридическим лицом ПАО «РусГидро» меры к проведения оценки воздействия и к согласованию эксплуатации объекта не приняты, положительное заключение на эксплуатацию Зеленчукской ГЭС-ГАЭС не получено, Зеленчукская ГЭС-ГАЭС эксплуатируется без согласования деятельности с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

Описанными действиями ПАО «РусГидро» нарушило требования вышеуказанных норм природоохранного законодательства РФ (ст. 22 Федерального закона от 24.04.1995 года №52-ФЗ «О животном мире», ст. 50 Федерального закона от 15.12.2001 года №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», Постановление Правительства №384 от 30.04.2013 года (п. б, в ст. 9), постановление Правительства №380 от 29.04.2013 года (п. б, е ст. 2), ст. 42 Земельного кодекса РФ, ч.1 ст. 34, ч.1 ст. 39, ч. 3 ст. 40 Федерального закона от 10.01.2002 года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Проведение оценки воздействия на окружающую среду при принятии решения об осуществлении хозяйственной или иной деятельности и согласование планируемой деятельности являются одним из ограничений хозяйственной и иной деятельности в водоохраной зоне водного объекта, установленным для предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Ч.1 ст. 8.42 КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение специального режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на прибрежной защитной полосе водного объекта, водоохраной зоны водного объекта либо режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, выразившиеся в использовании прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохраной зоны водного объекта с нарушением ограничений хозяйственной и иной деятельности.

Нормами действующего законодательства на юридическое лицо – ПАО «РусГидро» возложена обязанность использования водоохраной зоны водного объекта без допущения нарушений ограничений хозяйственной и иной деятельности.

В соответствии со ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности по ст. 8.42 КоАП РФ составляет 1 год.

Ввод в эксплуатацию Зеленчукской ГЭС-ГАЭС состоялся согласно акта приемной комиссии ДД.ММ.ГГГГ. Документы об эксплуатации Зеленчукскрй ГЭС-ГАЭС поступали в Росрыболовство как период согласования проекта «Зеленчукская ГЭС-ГАЭС». Корректировка ТЭО (проекта) в 2013 году, так и в период заключения договора водопользования (ДД.ММ.ГГГГ). Ввиду вышеуказанного, суд приходит к выводу о том, что установленный ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности истек, производство по делу необходимо прекратить за истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 30.7, 30.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях, суд

решил:

Жалобу ПАО «РусГидро» на постановление Кавказского отдела государственного контроля, надзора и охраны водных биоресурсов Азово-Черноморского территориального управления Росрыболовства от ДД.ММ.ГГГГ удовлетворить.

Постановление Кавказского отдела государственного контроля, надзора и охраны водных биоресурсов Азово-Черноморского территориального управления Росрыболовства № от ДД.ММ.ГГГГ отменить.

Производство по делу об административном правонарушении в отношении ПАО «РусГидро» по ч.1 ст. 8.42 КоАП РФ прекратить на основании п.6 ч.1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности и в соответствии со ст.4.5 КоАП РФ.

Мотивированное решение изготовлено 29 ноября 2018 года.

Решение может быть обжаловано в течение 10 дней в Верховный суд КЧР через Карачаевский районный суд с момента вручения мотивированного решения.

Председательствующая: М.К. Байрамкулова