Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев протест прокурора Инжавинского района Тамбовской области на постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области от 23.08.2019 о прекращении производства по делу об административном правонарушении по ч.1 ст. 7.29 КоАП РФ в отношении главы администрации Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области ФИО1,

УСТАНОВИЛ:

Постановлением прокурора Инжавинского района Тамбовской области от 28.06.2019 возбуждено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ, в отношении главы администрации Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области ФИО1 Данное постановление и материалы дела об административном правонарушении переданы для рассмотрения в Управление Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области.

Постановлением заместителя руководителя – начальника отдела контроля закупок и антимонопольного контроля органов власти Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области от 23.08.2019 производство по делу об административном правонарушении, возбужденному в отношении главы Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области ФИО1 по ч.1 ст. 7.29 КоАП РФ, прекращено в связи с отсутствием события административного правонарушения.

Прокурором Инжавинского района Тамбовской области принесен протест на данное постановление, в котором прокурор Инжавинского района Тамбовской области просит постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области от 23.08.2019 о прекращении производства по делу об административном правонарушении №068/04/7.29-520/2019, возбужденному в отношении главы администрации Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области ФИО1 по ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ, отменить и направить дело на новое рассмотрение. В обоснование протеста указано, что прокуратурой района в рамках проверки соблюдения законодательства в сфере реализации государственной программы Тамбовской области «Формирование современной городской среды в Тамбовской области» на 2018-2022 годы были выявлены нарушения требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в деятельности администрации Карай-Салтыковского сельсовета, выразившиеся в неверном способе определения заказчиком поставщика (подрядчика, исполнителя). В ходе проверки было установлено, что 30.05.2019, 31.05.2019, 15.06.2019 и 20.06.2019 администрацией Карай-Салтыковского сельсовета в рамках реализации государственной программы Тамбовской области «Формирование современной городской среды в Тамбовской области» на 2018-2022 годы заключены договора №№ 12, 13, 14, 15 на выполнение работ по благоустройству общественной территории – парковой зоны в районе ул. Почтовой в с.Карай-Салтыково с ИП ФИО2, т.е. принято решение о закупке работ у единственного поставщика. Цена договора № 12 – № руб., № 13 - № руб., № 14 - № руб., № 15 - № руб. № коп. Указанные договоры были заключены путем проведения закупки у единственного поставщика. Как установлено, договоры образуют единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную четырьмя самостоятельными договорами, поскольку заключены в течение одного месяца, их условия идентичны, имеют фактическую направленность на достижение единой цели, единый предмет, заказчиком и исполнителем являются одни и те же лица, заключены по единой форме. Не принимая во внимание требования действующего законодательства, главой администрации Карай-Салтыковского сельсовета ФИО1 фактически было произведено дробление единой закупки на четыре в целях избегания конкурентных процедур. В результате договоры заключались без какой-либо ценовой состязательности. Указанные действия главы администрации Карай-Салтыковского сельсовета нарушают ч.5 ст. 24, ч. 2 ст. 48 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ. В своем постановлении Управление Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области ссылается на положения ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ о контрактной системе, которая предусматривает случаи осуществления закупки у единственного поставщика. Однако, законодательством о контрактной системе установлено общее правило, что контракт должен быть заключен по результатам конкурентных процедур. При этом возможность осуществления закупки у единственного поставщика носит исключительный характер – только в прямо предусмотренных законом случаях, установленных ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ. По содержанию указанная норма предусматривает для заказчика возможность заключения закупок «малого объема» в случаях, когда проведение процедур конкурентного отбора нецелесообразно ввиду несоответствия организационных затрат на проведение закупки и стоимости закупки. Искусственное «дробление» единой закупки на множество закупок до 100000 руб. каждая, в целях избегания конкурентных процедур, не соответствует целям введения такой возможности заключения контракта без проведения торгов. Заключение администрацией сельсовета перечисленных договоров в порядке п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ не соответствует цели и содержанию указанного основания заключения контракта с единственным исполнителем, а также не соответствует принципу обеспечения конкуренции, поскольку такое заключение контрактов не обусловлено техническими и организационными особенностями исполнения контрактов, а исключительно намерениями избежать необходимость проведения аукциона при осуществлении закупки на сумму свыше 100000 руб. В соответствии с ч. 1 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Таким образом, ФИО1, осуществляя административно-хозяйственные и организационно-распорядительные функции в администрации Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района, не выполнил установленные требования Федерального закона № 44-ФЗ, что образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ. Сокращенные сроки по соглашению о предоставлении в 2019 году субсидий из бюджета Тамбовской области на поддержку муниципальных программ формирования современной городской среды от 28.03.2019 (не позднее 01.07.2019), на что обращает внимание в постановлении Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области, не может рассматриваться как обстоятельство, влекущее освобождение главы администрации от административной ответственности.

Управлением Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области представлен письменный отзыв на протест прокурора Инжавинского района Тамбовской области, согласно которому вынесенное 23.08.2019 постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении по ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ в отношении главы администрации Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области является законным и обоснованным, при его вынесении были исследованы все обстоятельства дела и им дана надлежащая оценка. Указанные прокурором Инжавинского района Тамбовской области в протесте доводы (в том числе, о неверном определении поставщика и искусственном дроблении закупки) в данном случае не применимы. Законодательство о контрактной системе не содержит понятия «дробление закупки» и соответственно, запрета на осуществление подобных действий. Квалификация действий главы администрации Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области по ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ в данном случае не применима, поскольку заключение четырех контрактов на выполнение работ по благоустройству общественной территории – парковой зоны в районе ул. Почтовой с. Карай-Салтыково Инжавинского района Тамбовской области не является нарушением Закона о контрактной системе. Кроме того, при выборе способа осуществления закупки работ по благоустройству общественной территории – парковой зоны администрация Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области была ограничена условиями соглашения о предоставлении в 2019 году субсидий из бюджета Тамбовской области от 28.03.2019, а именно сроком до 01 июля 2019 г.

В судебном заседании заместитель прокурора Инжавинского района Тамбовской области Безгин А.А. доводы протеста поддержал по основаниям, изложенным в нем.

В судебное заседание представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области не явился, о месте и времени рассмотрения дела извещен надлежащим образом, представил ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие.

В судебное заседание глава администрации Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области ФИО1 не явилась, о месте и времени рассмотрения дела извещена надлежащим образом, об отложении судебного заседания не ходатайствовала.

Выслушав заместителя прокурора Инжавинского района Тамбовской области, проверив материалы дела и доводы протеста, судья приходит к следующему выводу.

Статьей 24.1 КоАП РФ установлено, что задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

В соответствии со ст. 26.1 КоАП РФ при разбирательстве по делу об административном правонарушении выяснению подлежат обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а именно: наличие события административного правонарушения; виновность лица в совершении административного правонарушения; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Согласно части 1 статьи 7.29 КоАП РФ (в редакции на момент вынесения постановления о возбуждении дела об администрации правонарушении в отношении главы администрации Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области ФИО1) принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее также - законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок), за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 2.1 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере тридцати тысяч рублей.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок регулирует Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Закона № 44-ФЗ).

Из материалов дела следует, что прокуратурой Инжавинского района Тамбовской области проведена проверка исполнения требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в отношении муниципального заказчика - администрации Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области, в ходе которой установлено, что при заключении договоров на выполнение работ по благоустройству общественной территории – парковой зоны в районе ул. Почтовой в с.Карай-Салтыково № 15 от 20.06.2019 на сумму № руб. 05 коп., №14 от 15.06.2019 на сумму № руб., № 13 от 31.05.2019 на сумму № руб. и № 12 от 30.05.2019 на сумму № руб. с исполнителем ИП ФИО2 нарушены требования, предусмотренные законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

28.06.2019 прокурором Инжавинского района Тамбовской области Акаёмовым Д.В. вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении по ч.1 ст. 7.29 КоАП РФ в отношении должностного лица - главы администрации Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области ФИО1 При этом, прокуратурой Инжавинского района Тамбовской области указано, что договоры заключены с одним и тем же поставщиком в один и тот же временной промежуток (май, июнь 2019 года) и образуют единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную четырьмя договорами, что не соответствует принципу обеспечения конкуренции, поскольку такое заключение контрактов не обусловлено техническими и организационными особенностями исполнения контрактов, а исключительно намерениями избежать необходимость проведения аукциона при осуществлении закупки на сумму свыше 100000 руб.

Указанное постановление передано для рассмотрения в соответствии со ст.23.3 КоАП РФ в Управление Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области.

23.08.2019 заместителем руководителя – начальником отдела контроля закупок и антимонопольного контроля органов власти Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области ФИО3 по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении по ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ вынесено постановление о прекращении производства по делу в связи с отсутствием события административного правонарушения.

Основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении в отношении должностного лица главы администрации Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области ФИО1 по ч.1 ст. 7.29 КоАП РФ в связи с отсутствием события административного правонарушения послужили изложенные в постановлении Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области выводы о том, что контракты №15 от 20.06.2019 на сумму №., №14 от 15.06.2019 на сумму № руб., № 13 от 31.05.2019 на сумму № руб. и № 12 от 30.05.2019 на сумму № руб.) были заключены с соблюдением порядка, предусмотренного пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ.

Также должностным лицом Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области установлено, что выбор способа осуществления закупки работ администрацией Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области был ограничен условиями Соглашения о предоставлении в 2019 году субсидий из бюджета Тамбовской области бюджету Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области на поддержку муниципальных программ формирования современной городской среды от 28.03.2019 № 68608435-1-2019-001 (далее - Соглашение), заключенного между управлением топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Тамбовской области (получателем средств бюджета субъекта Российской Федерации) и администрацией Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области.

Согласно пункту 4.3.11 Соглашения муниципалитет (администрация Карай-Салтыковского совета Инжавинского района Тамбовской области) обязан, в том числе: обеспечить выполнение условия о предельной дате заключения соглашений по результатам закупки товаров, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд в целях реализации муниципальных программ не позднее 1 июля года предоставления субсидии - для заключения соглашений на выполнение работ по благоустройству общественных территорий, подготовить и утвердить не позднее 1 апреля 2019 г. с учетом обсуждения с представителями заинтересованных лиц дизайн-проект благоустройства общественной территории, включенной в муниципальную программу на 2019 год, а также дизайн-проект благоустройства общественной территории, в которые включаются текстовое и визуальное описание предлагаемого объекта, в том числе его концепция и перечень (в том числе визуализированный) элементов благоустройства, предлагаемых к размещению на соответствующей территории.

Аналогичные условия и сроки указаны в информационном сообщении управления топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Тамбовской области, полученном администрацией Карай-Салтыковского сельсовета 28.03.2019.

Осуществление закупки работ по благоустройству парковой зоны в с. Карай-Салтыково Инжавинского района Тамбовской области путем проведения конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) предполагает соблюдение всех необходимых сроков проведения процедур закупки, установленных Законом о контрактной системе, и, соответственно, значительных временных затрат на организацию проведения закупки и заключение контракта по её результатам.

Установление виновности предполагает доказывание вины лица в совершении противоправного действия (бездействия), то есть объективной стороны деяния.

Законом Тамбовской области от 17.09.2004 года № 231-З «О наделении муниципальных образований Тамбовской области статусом сельского, городского поселения, городского округа, муниципального района» Карай-Салтыковский сельсовет Инжавинского района Тамбовской области наделен статусом сельского поселения.

В части 1 статьи 24 Закона № 44-ФЗ, закреплено два способа определения исполнителей (поставщиков): конкурентный и осуществление закупки у единственного исполнителя.

В соответствии с положениями Закона № 44-ФЗ заказчик самостоятельно выбирает способ определения поставщика, подрядчика, исполнителя исходя из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд (ч. 1 ст. 12, ч. 5 ст. 24).

Закупка у единственного поставщика, не относящаяся к конкурентным способам закупки, может осуществляться только в случаях, установленных настоящим Законом.

Перечень случаев, осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) указан в части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ.

Наряду с остальными случаями заключения контрактов без торгов, предусмотрен пункт 5 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ, позволяющий заказчикам, заключать контракты с единственным поставщиком, с учетом особенностей этой статьи.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ (в редакции от 27.06.2019 года) закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае осуществление закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать пять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей. Указанные ограничения годового объема закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не применяются в отношении закупок, осуществляемых заказчиками для обеспечения муниципальных нужд сельских поселений.

Таким образом, на основании пункта 4 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ заказчик вправе заключать договоры, цена каждого из которых не должна превышать ста тысяч рублей, при этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать пять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей. Следовательно, при закупке у единственного поставщика по пункту 4 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ установлены исключительные ограничения - это по сумме контракта, по годовому объему таких закупок.

В соответствии с частью 13 статьи 22 Закона № 44-ФЗ идентичными товарами, работами, услугами признаются товары, работы, услуги, имеющие одинаковые характерные для них основные признаки. При определении идентичности товаров незначительные различия во внешнем виде таких товаров могут не учитываться. При определении идентичности работ, услуг учитываются характеристики подрядчика, исполнителя, их деловая репутация на рынке.

Каких либо иных ограничений, в том числе по количеству контрактов и одноименности закупаемых товаров, работ или услуг, Закон № 44-ФЗ не предусматривает.

Из материалов дела следует, что, между администрацией Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области и ИП ФИО2 были заключены договора на выполнение работ по благоустройству общественной территории – парковой зоны в районне ул. Почтовой с. Карай-Салтыково Инжавинского района Тамбовской области: №15 от 20.06.2019 на сумму №., №14 от 15.06.2019 на сумму № руб., № 13 от 31.05.2019 на сумму № руб. и № 12 от 30.05.2019 на сумму № руб.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что сумма каждого контракта не превышает 100000 рублей и, что общая сумма заключенных договоров в совокупности составляет не более 50% совокупного годового объема закупок заказчика, что не превышает предельный барьер, установленный пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ.

При этом, Закон № 44-ФЗ не содержит таких понятий как «искусственное дробление закупок», «единая сделка, искусственно дробленная и оформленная самостоятельными договорами», «одноименность».

Доводы протеста о том, что фактически указанные контракты образуют единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную самостоятельными контрактами с целью формального соблюдения требований закона, являются несостоятельными, поскольку данные суждения не основаны на материалах дела.

Таким образом, при принятии решения о способе определения подрядчика должностным лицом – главой администрации Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области ФИО1 требования Закона о контрактной системе нарушены не были.

Вопреки суждениям прокурора, заключение договоров не преследовало достижения результата, противоречащего публичным интересам, посредством использования юридической конструкции, которая прямо не запрещена императивной нормой. Оснований для признания указанных договоров единым контрактом не имеется.

В силу ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно ст. 2.4 КоАП РФ ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Действия главы администрации Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области ФИО1 по заключению являвшихся предметом проверки контрактов объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ, не образуют.

Кроме того, должностным лицом Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области в постановлении правильно обращено внимание на то, что объем выполняемых работ, а также их незначительная стоимость могут оказаться не привлекательными для потенциальных участников закупки, и конкурентная процедура может быть признана несостоявшейся, что повлечет осуществление новой конкурентной закупки с соблюдением всех необходимых сроков, что приведет к невыполнению условий Соглашения о предоставлении субсидии администрацией Карай-Салтыковского сельсовета, и, как следствие, к неполучению денежных средств, предусмотренных Соглашением.

В соответствии с ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

В данном случае должностным лицом при разбирательстве по делу об административном правонарушении в соответствии с требованиями ст. 26.1 КоАП РФ выяснены все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела и правомерно не установлено обстоятельств, свидетельствующих о виновности ФИО1 в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ.

В силу положений ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением случаев, предусмотренных примечанием к настоящей статье.

Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

При таких обстоятельствах, у должностного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области имелись правовые основания для применения положений п. 1 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ при разрешении вопроса о виновности ФИО1 в совершении административного правонарушения.

Каких-либо существенных нарушений процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, не позволивших всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, должностным лицом, вынесшим обжалуемое постановление не допущено, основания для отмены постановленного по административному делу акта отсутствуют.

Руководствуясь ст. ст. 30.6-30.8 КоАП РФ,

РЕШИЛ:

Постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области от 23.08.2019 года о прекращении производства по делу об административном правонарушении по ч.1 ст. 7.29 КоАП РФ в отношении главы администрации Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области ФИО1 – оставить без изменения, а протест прокурора Инжавинского района Тамбовской области – без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Тамбовский областной суд через Инжавинский районный суд Тамбовской области в течение 10 дней со дня вручения или получения копии постановления.

Судья: Е.Д. Земцова