Гражданский кодекс часть 1

Судья Петропавловск - Камчатского городского суда Камчатского края Лаевская Римма Петровна, при секретаре ФИО3, рассмотрев жалобу председателя Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа ФИО1 на постановление мирового судьи судебного участка № 13 Петропавловск-Камчатского судебного района Камчатского края от 02 июля 2018 года о прекращении в отношении директора Муниципального казенного учреждения «Управление дорожного хозяйства Петропавловск-Камчатского городского округа» ФИО2 производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 20 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, в связи с отсутствием состава административного правонарушения,

УСТАНОВИЛ:

Постановлением мирового судьи судебного участка № 13 Петропавловск-Камчатского судебного района Камчатского края от 02 июля 2018 года в отношении директора Муниципального казенного учреждения «Управление дорожного хозяйства Петропавловск - Камчатского городского округа» (далее – МКУ «УДХ», Учреждение) ФИО2 прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 20 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Не соглашаясь с постановлением, председатель Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа (далее - КСП ПКГО) ФИО1 обратился с жалобой, просил постановление отменить, дело возвратить на новое рассмотрение, в связи с существенным нарушением действующего законодательства, выразившимся в необоснованном принятии мировым судьей полномочий, отнесенных к полномочиям арбитражного суда, а также ошибочному определению периода правонарушения, указав, в частности, следующее. При рассмотрении дела судья должен выяснить законность вынесенного представления, является ли лицо, составившее протокол, должностным лицом; проверить полномочия должностного лица аудитора КСП на право составления протокола; содержатся ли характеристики указанных нарушений в представлении; содержатся ли требования об устранении нарушений. Аудитор ФИО5 является должностным лицом КСП ПКГО (органа внешнего финансового контроля), в силу ст. 23. 2 Закона Камчатского края от 19 декабря 2008 № 209 «Об административных правонарушениях» наделен полномочиями по составлению протоколов по ст. 19.5 КоАП РФ. В Представлении от 26 декабря 2017 года № 7 содержится характеристика нарушений, выразившихся в необоснованном принятии и оплате невыполненных работ по зимнему содержанию автомобильных дорог городского округа, требование об устранении нарушений, принятие мер к поступлению в бюджет городского округа указанных сумм, то есть, представление является законным, что подтверждается отказом должностного лица, в адрес которого оно направлено, от реализации своего права на обжалование представления в суд. При рассмотрении дела, мировой судья определил, что проверка доводов и обстоятельств, изложенных в ненормативном правовом акте, в том числе, документов и доказательств, на основании которых он вынесен, наделены не арбитражные суды, а мировой судья, и совместил в процессе привлечения к административной ответственности полномочия как мирового суда, так арбитражного суда. В этой связи, суд посчитал, что необходимо проверить порядок проведения контрольного мероприятия по административному делу, необходимо предоставлять все доказательства, добытые при проведении контрольного мероприятия, в частности журналы выполнения работ подрядчиками, из содержания которых следует, что подрядчики расчистку в указанный период фактически не осуществляли, данный факт отражен в акте проверки и не оспорен. Подрядчики предоставившие журналы выполненных работ не скрывали, что фактически очистку дорого с использованием плужной техники в ноябре, декабре 2015 года не осуществляли. При этом, суд счел, что именно он должен убедится в достоверности обстоятельств, отраженных в акте проверки и самостоятельно изучить журналы выполнения работ подрядчиков, а, так как, к материалам дела журналы представлены не были, суд ошибочно счел, что подрядчики могли в указанный период производить очистку. У суда не имеется оснований для проверки законности выводов и предложений, изложенных в акте проверки, однако, суд не учел данный довод должностных лиц КСП ПКГО и не отразил его в оспариваемом судебном акте. Суду пояснялось, что представление законно и обоснованно, поскольку до 27 марта 2018 года оно не обжаловано, согласно пояснению защитника, «команды не было», что не свидетельствует о добросовестности действий привлекаемого должностного лица. Одновременно с этим, именно эти бездействия должностного лица привели к тому, что суд изначально требовал предоставление доказательств виновности должностного лица в период подписания актов выполненных работ в 2015 году, а потом и намерения исследовать указанные доказательства при рассмотрении дела и давать им правовую оценку. Считал, что периодом административного правонарушения является период действия представления с 27 декабря 2017 года по 30 марта 2018 года, в этот период необходимо давать оценку действиям (бездействиям) должностного лица. Однако, суд установил, что при проверке законности выданного представления, основанием для его выдачи послужил факт нарушения ФИО2 действующего законодательства в части необоснованно принятых и оплаченных в ноябре, декабре 2015 года невыполненных работ подрядчиками по муниципальным контрактам на общую сумму 27 423 600 руб. Таким образом, суд, фактически не проверив действия (бездействия) должностного лица в период действия представления, начал проверять его действия (бездействия) по законности подписания им актов выполненных работ в 2015 году или за пределами периода совершения административного правонарушения. В этой связи, суд очень подробно описывает действия должностного лица в период подписания актов выполненных работ 2015 года, не давая оценку действиям в период действия представления. Настаивал, что должностное лицо привлекается к административной ответственности не за нарушения порядка подписания первичных документов (актов выполненных работ), а за неисполнение представления в установленный срок, что влечет ответственность, предусмотренную ч. 20 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Полагал, что указанные нарушения привели к неверному установлению фактических обстоятельств по делу и вынесению ошибочного судебного акта.

В рассмотрении жалобы начальник МКУ «УДХ» ФИО2 участия не принимал, извещен, ходатайств не направлял.

Защитник Пляскин В.В., действующий на основании доверенности, полагал обжалуемое постановление законным и обоснованным, не подлежащим отмене, а жалобу, не подлежащей удовлетворению. Представил сведения о переименовании с 13 июля 2018 года МКУ «УДХ» на МКУ «Служба автомобильных дорог Петропавловск-Камчатского городского округа».

Председатель КСП ПКГО ФИО1 участия в рассмотрении жалобы не принимал, извещен, ходатайств не направлял.

Изучив материалы дела, доводы жалобы, заслушав защитника Пляскина В.В., прихожу к следующему.

В соответствии с ч. 20 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях невыполнение в установленный срок законного предписания (представления) органа государственного (муниципального) финансового контроля, влечет привлечение к административной ответственности.

Как установлено исследованием материалов дела, с 03 августа 2017 года по 18 сентября 2017 года, на основании п. 2.6 плана работы КСП ПКГО на 2017 год, направления на право проведения контрольного мероприятия от 27 июля 2017 года № 01-069/13-н, должностными лицами КСП ПКГО проведен аудит муниципальных закупок на содержание автомобильных дорог Петропавловск-Камчатского городского округа за 2015-2016 годы, по результатам которого составлен Акт № 01-06/13-2.6 аудита муниципальных закупок на содержание автомобильных дорог Петропавловск-Камчатского городского округа от 17 ноября 2017 года. Объектом контрольного мероприятия являлось МКУ «УДХ». Согласно выводам, изложенным в Акте № 01-06/13-2.6, руководством МКУ «УДХ» необоснованно приняты и оплачены невыполненные работы по зимнему содержанию дорог Петропавловск-Камчатского городского округа в проверяемый период на общую сумму 27 413 660 руб. 37 коп. Установлено нарушение ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, выразившееся в неэффективном использовании Учреждением средств бюджета городского округа на общую сумму 4 783 444 руб. 96 коп. (л.д. 10-48, 98).

Согласно отчету о результатах проверки аудита муниципальных закупок на содержание автомобильных дорог Петропавловск-Камчатского городского округа от 26 декабря 2017 года, и.о. председателя КСП ПКГО ФИО5 сделан вывод, что руководством Учреждения необоснованно приняты и оплачены невыполненные работы по зимнему содержанию дорог Петропавловск-Камчатского городского округа в проверяемый период 2015-2016 годы на общую сумму 27 413 660 руб. 37 коп. Установлено нарушение ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, выразившееся в неэффективном использовании Учреждением средств бюджета городского округа на общую сумму 4 783 400 руб. 00 коп. Предложено направить отчет Главе ПКГО, Председателю Городской Думы ПКГО, в прокуратуру г. Петропавловска-Камчатского, направить представление в МКУ «УДХ», информационное письмо направить в Управление городского хозяйства администрации ПКГО (л.д. 5-9).

26 декабря 2017 года КСП ПКГО директору МКУ «УДХ» ФИО2 направлено представление № 7 о принятии мер: к возврату необоснованно принятых и оплаченных невыполненных работ по муниципальным контрактам на общую сумму 27 413 600 руб.; дисциплинарному взысканию к работникам, допустившим указанные нарушения; по недопущению в дальнейшем указанных замечаний и нарушений (л.д. 99-103).

Предписание получено МКУ «УДХ» 27 декабря 2017 года.

О принятом по представлению решении и о мерах по его реализации директору МКУ «УДХ» ФИО2 надлежало уведомить КСП ПКГО в срок до 30 марта 2018 года.

26 марта 2018 года в КСП ПКГО поступило письмо директора МКУ «УДХ» ФИО2, согласно которому в феврале 2018 года ОБЭП УМВД России Камчатскому краю проведена проверка деятельности МКУ «УДХ» на основании акта от 17 ноября 2017 года № 01-06/13-2.6 аудита муниципальных закупок на содержание автомобильных дорог Петропавловск-Камчатского городского округа. По результатам проверки УМВД России по Камчатскому краю по обращению КСП ПКГО в действиях МКУ «УДХ» при принятии работ по зимнему содержанию за ноябрь-декабрь 2015 года нарушений не выявлено. Ввиду отсутствия нарушений при принятии работ по муниципальным контрактам по зимнему содержанию дорог за ноябрь-декабрь 2015 года, оснований для принятия мер к возврату принятых и оплаченных работ по муниципальным контрактам за ноябрь-декабрь 2015 года у МКУ «УДХ» нет. Ввиду отсутствия нарушений при принятии работ по муниципальным контрактам по зимнему содержанию дорог за ноябрь-декабрь 2015 года, оснований для привлечения к дисциплинарной ответственности работников у МКУ «УДХ» нет. С работниками Учреждения проведена устная беседа по усилению ответственности и внимательности при осуществлении приемки работ по муниципальным контрактам (л.д. 104).

По факту невыполнения представления № 7 от 26 декабря 2017 года аудитором КСП ПКГО ФИО5 09 апреля 2018 года в отношении начальника МКУ «УДХ» ФИО2 составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 20 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях (л.д. 80-84).

На основании совокупности исследованных материалов дела, 02 июля 2018 года мировым судьей судебного участка № 13 Петропавловск-Камчатского судебного района Камчатского края в отношении начальника МКУ «УДХ» ФИО2 прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 20 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, в связи с отсутствием состава административного правонарушения (л.д. 161-173).

Полагая постановление подлежащим отмене, а дело возвращению на новое рассмотрение, председатель КСП ПКГО ФИО1 сослался на наличие существенных нарушений действующего законодательства, выразившихся в том, что мировой судья не выяснил законность вынесенного представления, является ли лицо, составившее протокол, должностным лицом; не проверены полномочия должностного лица на право составления протокола; содержатся ли характеристики указанных нарушений в представлении; содержатся ли требования об устранении нарушений.

Доводы председателя КСП ПКГО ФИО4 заслуживают внимания, в силу следующего.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (ст. 24.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

В силу ст. 26.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях по делу об административном правонарушении подлежит установлению наличие события административного правонарушения, лицо, его совершившее, виновность указанного лица в совершении административного правонарушения, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Установление виновности предполагает доказывание того факта, что именно данное лицо совершило административное правонарушение. Выяснение указанного вопроса имеет основополагающее значение для всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела и своевременного привлечения виновного лица к административной ответственности.

Положения о праве контрольно-счетных органов на вынесение представления и предписания по результатам проведения контрольных мероприятий предусмотрены ст. 16 Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Федеральный закон 3 6-ФЗ), устанавливающего общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Статья 16 Федерального закона № 6-ФЗ закрепила, что в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий, контрольно-счетные органы направляют в органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание (ч. 4), которое должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания его вынесения. Предписание контрольно-счетного органа подписывается председателем контрольно-счетного органа либо его заместителем (ч. 5). Предписание контрольно-счетного органа должно быть исполнено в установленные в нем сроки (ч. 6).

Понятия «представления» и «предписания» также даны в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее – БК РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

В силу ч.ч. 2, 3.1 ст. 270.2 БК РФ под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан. Представления органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Директору МКУ «УДХ» ФИО2 вменяется невыполнение в установленный срок представления и.о. КСП ПКГО ФИО5 № 7 от 26 декабря 2017 года, что предусматривает административную ответственность по ч. 20 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Из буквального толкования диспозиции ч. 20 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях следует, что объективная сторона предусмотренного ею состава административного правонарушения состоит в невыполнении в установленный срок законного предписания (представления) органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Одним из обстоятельств, подлежащих выяснению, при рассмотрении дела об административном правонарушении, предусмотренном данной статьей, является законность предписания (представления), выданного органом государственного (муниципального) финансового контроля.

Судья, рассматривающий дело об административном правонарушении, должен соблюдать принцип непосредственного исследования доказательств.

Вместе с тем, при рассмотрении дела мировым судьей требования действующего законодательства не были выполнены.

Так, прекращая производство по делу, мировой судья пришел к выводу о недоказанности вины директора МКУ «УДХ» ФИО2 в совершении вменяемого административного правонарушения.

В обоснование указанного вывода мировой судья, подробно исследовав обстоятельства, послужившие основанием для вынесения КСП ПКГО представления № 7 от 26 декабря 2017 года, анализ которых приведен в обжалуемом постановлении, пришел к выводу об отсутствии доказательств, достоверно подтверждающих законность предписания, поскольку документы, на которые ссылается должностное лицо в Акте № 01-06/13-2.6 аудита муниципальных закупок на содержание автомобильных дорог Петропавловск-Камчатского городского округа от 17 ноября 2017 года, послужившие основанием для выдачи представления, суду не представлены.

На этом основании мировой судья пришел к выводу о незаконности представления № 7 от 26 декабря 2017 года.

По смыслу приведенного правового регулирования законность представления означает, что на лицо, которому оно адресовано, может быть возложена обязанность по устранению тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимыми.

При этом, исполнимость представления является важным требованием, предъявляемым к данному виду ненормативных правовых актов, и одним из элементов законности представления, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер, и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

С изложенными в постановлении выводами мирового судьи и порядком установления законности выданного представления согласиться нельзя, поскольку при решении вопроса о законности представления необходимо исходить из соответствия его содержания приведенным выше требованиям бюджетного законодательства.

Таким образом, мировым судьей не в полном объеме установлены юридически значимые обстоятельства дела, подлежащие доказыванию и имеющие значение для его правильного разрешения, поскольку, учитывая диспозицию ч. 20 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, одним из обстоятельств, подлежащих выяснению, при рассмотрении дела об административном правонарушении, предусмотренном данной статьей, в соответствии со ст. 26.1 настоящего Кодекса является законность предписания, выданного органом муниципального финансового контроля.

Учитывая изложенное, прекращение производства по делу в отношении директора МКУ «УДХ» ФИО2, в связи с отсутствием состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 20 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, по изложенным в постановлении мировым судьей выводам, является преждевременным, поскольку нарушены требования о всестороннем, полном и объективном и выяснении всех обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела.

В силу п. 4 ч. 1 ст. 30.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Согласно ч. 3 ст. 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения.

Санкцией ч. 20 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрено наказание в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификации на срок от одного года до двух лет.

Учитывая положения ч. 3 ст. 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, срок давности привлечения директора МКУ «УДХ» ФИО2 к административной ответственности на момент рассмотрения жалобы не истек.

Поскольку существенное нарушение процессуальных требований, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях, не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, обжалуемое постановление от 02 июля 2018 года в отношении директора МКУ «УДХ» ФИО2 подлежит отмене с возвращением дела на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела следует принять во внимание указанные выше обстоятельства, исследовать доводы жалобы, все представленные в деле доказательства, дать им правовую оценку, и вынести законное и обоснованное решение по делу в соответствии с требованиями КоАП РФ.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 30.7, 30.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях,

РЕШИЛ:

Жалобу председателя Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа ФИО1 - удовлетворить.

Постановление мирового судьи судебного участка № 13 Петропавловск-Камчатского судебного района Камчатского края от 02 июля 2018 года о прекращении в отношении директора Муниципального казенного учреждения «Управление дорожного хозяйства Петропавловск-Камчатского городского округа» ФИО2 производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 20 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, в связи с отсутствием состава административного правонарушения, - отменить, дело возвратить на новое рассмотрение мировому судье того же судебного участка.

Судья Р.П. Лаевская