Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по исковому заявлению прокурора Зеленоградского района Калининградской области в интересах многодетной семьи: ФИО1, ФИО2, несовершеннолетних ФИО3, ФИО4, ФИО5 к администрации МО «Зеленоградский городской округ» об обязании построить дорогу местного значения с твердым покрытием,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Зеленоградского района Калининградской области, действуя в интересах многодетной семьи: ФИО1, ФИО2, несовершеннолетних ФИО3, ФИО4, ФИО5, обратился в суд с исковым заявлением к администрации МО «Зеленоградский городской округ», указав, что проведена проверка по обращению ФИО1 и установлено, что многодетной семьей Р-вых Постановлением администрации МО «Зеленоградский городской округ» от 12.05.2014 № 661 предоставлен земельный участок площадью 1051 кв.м с кадастровым номером №, расположенный по адресу: Калининградская область, Зеленоградский район, пос. Мельниково, в собственность бесплатно. Какая-либо дорога или улица от ближайшей автодороги до земельного участка с кадастровым номером № отсутствуют, что лишает многодетную семью возможности реализовать свое право на строительство жилья.

Полагает, что создание условий для жилищного строительства включает в себя создание и обеспечение выделенных земельных участков объектами транспортной инфраструктурой, входит в компетенцию органа местного самоуправления.

Со ссылкой на положения п. 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 6 ст. 3 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», просит суд: Обязать администрацию МО «Зеленоградский городской округ» построить дорогу местного значения с твердым покрытием в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, действующими строительными нормами и правилами, обеспечивающую проезд к земельному участку с кадастровым номером №, расположенный по адресу: Калининградская область, Зеленоградский район, пос. Мельниково от земель общего пользования в срок до 31 декабря 2020 года.

В судебном заседании помощник прокурора Зеленоградского района Колтайс К.Д. иск поддержала по изложенным в нем основаниям, указывая на уточнение срока строительства дороги, принимая во внимание необходимость соблюдения процедуры – в течение двух лет.

В судебном заседании ФИО1, ФИО2, действующие за себя, а также в интересах своих несовершеннолетних детей, исковые требования поддержали, указывая на невозможность использования земельного участка для осуществления строительства в настоящее время по причине отсутствия какого-либо проезда к нему и невозможности проезда любого транспорта, что препятствует началу строительных работ при их готовности осуществлять такое строительство. При этом с уведомлением о начале строительства в орган местного самоуправления еще не обращались. Срок производства работ просили определить разумным.

Ответчик администрация МО «Зеленоградский городской округ» о дате, времени и месте судебного заседания извещен надлежаще, представитель в суд не явился, представленный письменный отзыв на иск, приобщенный к материалам дела, в котором заявлена просьба об отказе в удовлетворении иска. В качестве оснований указано на то, что место размещения земельного участка семья выбирала самостоятельно. Строительство и ремонт дорог в муниципалитете осуществляется в соответствии с утвержденной программой. В настоящее время в программе не предусмотрено строительство дороги в пос. Мельниково. Все участки находятся в частной собственности. Сформирован земельный участок с КН № с разрешенным использованием – для организации проезда/прохода, для общего пользования (уличная сеть), который предусматривает возможность проезда к земельному участку семьи Р-вых. В настоящее время на данной территории строительство не осуществляется. Строительство дороги будет рассматриваться после завершения строительства индивидуальных жилых домов. Законом не предусмотрена обязанность органа местного самоуправления по организации проездных путей. При удовлетворении требований будут нарушены права неопределенного круга лиц, т.к. будет нарушена очередность проведения ремонта и строительства дорог, последует увеличение денежных средств на строительство этой дороги, при уже произошедшем распределении денежных средств. При этом просит также учесть необходимость соблюдение процедурных вопросов выделения и изыскания денежных средств на осуществление такого строительства и экономическое положение муниципалитета.

Заслушав участников процесса, изучив письменные материалы дела, дав представленным доказательствам оценку в соответствии со ст. 67 ГПК РФ, суд считает иск подлежащим удовлетворению в силу следующих юридически значимых обстоятельств.

Судом установлено, что постановлением администрации муниципального образования «Зеленоградский район» от 07.12.2011 года № 1594 был утвержден список многодетных граждан, подавших заявление о постановке на учет в целях предоставления земельного участка в собственность бесплатно на территории МО, и ФИО1 в данном списке значилась под номером 85.

Постановлением администрации муниципального образования «Зеленоградский район» от 12 мая 2014 года № 661 ФИО1 на основании постановления администрации МО «Зеленоградский район» от 06.02.2014 № 104 «Об утверждении перечня земельных участков, предназначенных для предоставления многодетным гражданам в собственность бесплатно» предоставлен в собственность бесплатно земельный участок площадью 1051 кв.м, в пос. Мельниково Зеленоградского района Калининградской области, с кадастровым номером №, под строительство индивидуального жилого дома.

26.05.2014 между администрацией и ФИО1 подписан акт приема-передачи в собственность бесплатно земельного участка.

10.06.2014 в ЕГРН зарегистрировано право собственности ФИО1 на указанный земельный участок.

Какая-либо обустроенная дорога к спорному земельному участку отсутствует.

Как следует из представленных возражений ответчика на заявленные исковые требования, настоящее время в программе ремонта и строительства дорог, утвержденной постановлением от 17.07.2020 № 1505 на 2021-2022 годы, не предусмотрено строительство дороги в пос. Мельниково. Такое строительство дороги планируется лишь после освоения собственниками выделенных для ИЖД земельных участков. Сформирован земельный участок с КН № с разрешенным использованием – для организации проезда/прохода, для общего пользования (уличная сеть), который предусматривает возможность проезда к земельному участку семьи Р-вых.

Как следует из выписки из ЕГРН, действительно на кадастровом учете состоит земельный участок с КН № площадью 2631 кв.м, из земель населенных пунктов с разрешенным использованием – для организации проезда/прохода, для общего пользования (уличная сеть) в пос. Мельниково Зеленоградского района, из схемы которого следует, что он предназначен для прохода, проезда к земельным участкам кадастрового квартала №, в том числе к земельному участку Р-вых.

Р-вы в судебном заседании указывают, что в настоящее время, несмотря на формирование земельного участка для организации проезда/прохода и постановки его на кадастровый учет с марта 2014 года, никаких действий по организации такого проезда или прохода органом местного самоуправления не предпринято, участок не обозначен, на нем произрастает растительность и пользование им по назначению не представляется возможным. Кроме того, является очевидным, что в отсутствие обустроенной дороги к земельному участку осуществление на нем строительства индивидуального жилого дома невозможно.

Как следует из правовой позиции Конституционного Сура Российской Федерации, выраженной в Определении от 09.11.2017 № 2516-О, Конституция Российской Федерации, провозглашая Россию социальным государством (статья 7, часть 1), обязывает к осуществлению в Российской Федерации государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства (статья 7, часть 2), а также исходит из необходимости предоставления государственной защиты семьи, права которой составляют неотъемлемую часть конституционно-правового статуса личности в Российской Федерации (статья 38, часть 1; статья 64). В силу этих конституционных положений, рассматриваемых во взаимосвязи со статьями 9 (часть 2), 36 (части 1 и 2) и 40 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, законодатель, обладающий дискрецией в определении конкретных направлений и мер по реализации государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, правомочен, в частности, использовать для целей организации такой поддержки возможности поощрения органами государственной власти и органами местного самоуправления индивидуального жилищного строительства, в том числе путем предоставления для этого земельных участков бесплатно в собственность определенным категориям граждан и создания тем самым дополнительных условий осуществления права на жилище.

При этом, если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Конституция Российской Федерации также исходит из признания и гарантирования самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) и определяет решение вопросов местного значения предметной сферой его деятельности (статья 130, часть 1), предполагая при этом связанность местного самоуправления требованиями Конституции Российской Федерации и законов (статья 15, части 1 и 2) и необходимость взаимодействия между органами местного самоуправления и органами государственной власти для наиболее эффективного решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения. Наряду с этим допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (статья 132, часть 2, Конституции Российской Федерации), а также иные формы участия органов местного самоуправления в осуществлении совместно с органами государственной власти функций государства на конкретной территории.

Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, конституционная природа местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований, обусловливает необходимость учета особенностей данной публичной власти; это предопределяет необходимость достижения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, с одной стороны, и гарантированность гражданам соответствующих социальных прав, включая права, приобретенные на основании закона, независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой (постановления от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 15 мая 2006 года N 5-П, от 18 мая 2011 года N 9-П, от 5 июля 2017 года N 18-П и др.).

Приведенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации должна учитываться и при выработке организационно-правового механизма государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, имея в виду сам характер такой поддержки как исходящей в силу Конституции Российской Федерации (статья 7, часть 2; статья 38, часть 1) от государства в целом, что предполагает обеспечение оптимального распределения полномочий по осуществлению соответствующих мер и несению связанных с этим финансовых обязательств между органами государственной власти, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой. При этом нельзя не учитывать, что решение вопросов благоустройства территорий, включая инфраструктурные аспекты, является одним из традиционных направлений реализации функций местного самоуправления, основным предназначением которого является обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения конкретных муниципальных образований.

Конституционный Суд Российской Федерации уже обращался к определению полномочий и финансовых обязательств муниципальных образований в связи с анализом поименованных в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", включая его статью 16, вопросов местного значения. Смысл правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в постановлениях от 29 марта 2011 года N 2-П, от 13 октября 2015 года N 26-П, от 26 апреля 2016 года N 13-П и Определении от 28 марта 2017 года N 720-О, сводится к следующему.

Направления деятельности администраций городских округов - в рамках общих принципов правового регулирования компетенции муниципальных образований - выражены в правовых нормах общего характера, поэтому содержание такой деятельности, включая конкретные способы, методы, средства решения вопросов местного значения, должно раскрываться во взаимосвязи с положениями специального отраслевого, в том числе бюджетного, законодательства. Понятие "организация", используемое для целей определения вопросов местного значения, подразумевает необходимость решения органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера, в том числе регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организованно-властного воздействия, в целях реализации системы мер жизнеобеспечения населения в конкретной сфере и гарантирования соответствующих публично значимых услуг. Термин "организация" в любом случае не может трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности, поскольку в противном случае допускалась бы как возможность произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств, так и возможность выхода муниципальных образований за пределы своей компетенции. Поэтому содержательное наполнение компетенции муниципальных образований, определяемое указанным термином, не может раскрываться в отрыве от содержания компетенции иных территориальных уровней публичной власти, а также вне связи с обязанностями, которые могут быть возложены на участников гражданского оборота с учетом особенностей той или иной сферы отношений.

Соответственно, на положения пунктов 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", относящие часть определяемых посредством термина "организация" вопросов в сфере электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, а также отдельные вопросы в сфере дорожной деятельности к перечню вопросов местного значения городских округов, с тем чтобы гражданам, проживающим на данной территории, обеспечивался бесперебойный доступ к необходимому для нормальной жизнедеятельности объему соответствующих публичных услуг надлежащего качества и к транспортной инфраструктуре общего пользования, служащей необходимой предпосылкой для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод, распространяется правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в Постановлении от 20 декабря 2010 года N 22-П, в силу которой основная цель местного самоуправления - удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципальных образований. При этом названные законоположения, прямо отсылающие к отраслевому законодательству, предполагают лишь определенную степень участия городских округов в реализации соответствующих публичных задач и не ограничивают органы местного самоуправления в определении оптимальных вариантов их решения, в частности с учетом существующих финансовых возможностей муниципального образования.

Устанавливая такое правовое регулирование, законодатель принимал во внимание, в частности, цели улучшения жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставленных указанной категории граждан на бесплатной основе (подпункт "а" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг"; распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 июня 2012 года N 1119-р "Комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих 3 и более детей").

Между тем в системе как прежнего, так и действующего на уровне Российской Федерации законодательного регулирования не установлен специальный порядок обеспечения объектами инфраструктуры земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, при их предоставлении в собственность гражданам бесплатно в качестве одной из мер государственной поддержки семей, имеющих детей. Поскольку же земельные участки предоставляются для индивидуального жилищного строительства, подлежит учету нормативное регулирование застройки территорий городских и сельских поселений, которое должно осуществляться в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и основанными на его положениях актами территориального планирования, а также документами градостроительного зонирования - правилами землепользования и застройки, включающими в себя градостроительные регламенты (пункт 3 части 2 статьи 30 данного Кодекса). В таких регламентах, как следует из пункта 4 части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются в том числе расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур.

Следовательно, при решении вопроса о предоставлении земельного участка в собственность гражданам бесплатно должны приниматься во внимание реальные показатели пригодности конкретного земельного участка для целей ведения индивидуального жилищного строительства с точки зрения его оснащенности объектами необходимой инфраструктуры, что получило свое отражение в Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей (утверждены приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 9 сентября 2013 года N 372; подпункты 3 и 4 пункта 17).

Федеральный законодатель допускает возложение субъектом Российской Федерации на органы местного самоуправления обязанности по отчуждению находящихся в собственности муниципальных образований земельных участков в пользу граждан путем определения случаев и порядка предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в собственность граждан в качестве меры социальной поддержки. Однако это не предполагает определения органами государственной власти субъекта Российской Федерации конкретных подлежащих приватизации земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, - в силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 20 декабря 2010 года N 22-П, органы местного самоуправления в вопросе подбора земельных участков, пригодных для соответствующих целей, действуют по своему усмотрению, в том числе самостоятельно оценивая нуждаемость муниципального образования в тех или иных земельных участках для решения вопросов местного значения, при том что они соответствуют требованиям законодательства о составе объектов муниципальной собственности.

Таким образом, в системе как прежнего, так и действующего правового регулирования органы местного самоуправления при определении земельных участков для предоставления в установленных субъектом Российской Федерации случаях в собственность гражданам, имеющим трех и более детей (а равно в иных случаях реализации в такой форме государственной поддержки семей, имеющих детей), должны исходить из оснащенности такого земельного участка объектами необходимой инфраструктуры, организация которой возложена, в частности, на органы местного самоуправления городских округов положениями пунктов 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Как ранее отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в абзаце третьем пункта 1 и пункте 3 его статьи 86, а также статьях 129 и 135 (Постановление от 17 июня 2004 года N 12-П; определения от 12 апреля 2005 года N 142-О, от 13 июня 2006 года N 194-О, от 2 ноября 2006 года N 540-О и от 10 октября 2013 года N 1591-О).

Эта правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации актуальна и при решении вопросов, связанных с объективной невозможностью органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки семей, имеющих детей, в случаях, установленных субъектом Российской Федерации. Конкретные формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке, а для разрешения возможных разногласий могут быть использованы судебные процедуры.

Судом установлено, что земельный участок, предоставленный многодетной семье ФИО1 образован по инициативе органа местного самоуправления за счет земель населенного пункта п. Коврово Зеленоградского района, находящихся в ведении и распоряжении администрации МО «Зеленоградский городской округ», и во исполнение действующего законодательства, регулирующего порядок и условия предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности на территории Калининградской области.

Обязанность по обеспечению образованного земельного участка, предоставленного многодетной семье в собственность бесплатно, транспортной инфраструктурой, органом местного самоуправления – администрацией МО «Зеленоградский городской округ», не выполнена в нарушение действующего законодательства.

В настоящее время, какие-либо меры по выполнению требований закона по организацию транспортной инфраструктуры к данному земельному участку, администрацией не предприняты.

Таким образом, с учетом установленных обстоятельств и изложенных выше норм права, исковые требования подлежат удовлетворению.

Исходя из полномочий органа местного самоуправления, суд полагает необходимым возложить на администрацию МО «Зеленоградский городской округ» обязанность организовать устройство автомобильной дороги местного значения, обеспечивающей проезд к земельному участку с кадастровым номером 39:05:050808:182, расположенному по адресу: поселок Мельниково Зеленоградского района Калининградской области, в срок до 01 июля 2021 года.

Руководствуясь ст. 194-199 ГПК РФ,

РЕШИЛ:

Исковые требования прокурора Зеленоградского района Калининградской области в интересах многодетной семьи: ФИО1, ФИО2, несовершеннолетних ФИО3, ФИО4, ФИО5 к администрации МО «Зеленоградский городской округ» об обязании построить дорогу местного значения с твердым покрытием – удовлетворить.

Возложить на администрацию МО «Зеленоградский городской округ» обязанность организовать устройство автомобильной дороги местного значения, обеспечивающей проезд к земельному участку с кадастровым номером №, расположенному по адресу: поселок Мельниково Зеленоградского района Калининградской области, в срок до 01 июля 2021 года.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Калининградский областной суд через Зеленоградский районный суд Калининградской области в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме, т.е. 24.11.2020.

Решение в окончательной форме изготовлено 24.11.2020.

Судья: подпись. Копия верна.

Судья: И.Г. Прокопьева