Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Волжского межрайонного прокурора Республики Марий Эл в интересах неопределенного круга лиц о признании противоречащим закону пункта 9 решения Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» от 29 мая 2013 года № 388 «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа «Город Волжск»,

установил:

Волжский межрайонный прокурор Республики Марий Эл обратился в суд с иском в интересах неопределенного круга лиц о признании противоречащим закону пункта 9 решения Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» от 29 мая 2013 года № 388 «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа «Город Волжск».

Прокурор требования мотивировал тем, что Собранием депутатов городского округа «Город Волжск» принято решение от 29.05.2013 № 388 «О внесении изменений и дополнений в Устав Городского округа «Город Волжск», пункт 9 которого противоречит федеральному законодательству и подлежит отмене в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих правилах организации местного самоуправления».

Согласно ч. 4 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию с одновременным опубликованием установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Не требуется официальное опубликование порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные мнения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами. Также согласно п. 1 ч. 3 ст. 28 вышеуказанного Федерального закона на публичные слушания должны выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Пункт 9 Решения дополняет пункт 2 статьи 62 Устава городского округа «Город Волжск», утвержденного решением Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» от 30.06.2005 г. № 89, абзацем третьим следующего содержания: «Расходы, связанные с депутатской деятельностью, осуществляются в соответствии с решением Собрания депутатов». Указанные дополнения внесены в Устав городского округа «Город Волжск» не в целях приведения устава муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации», федеральными законами, кроме того, публичные слушания в городском округе «Город Волжск» по данному вопросу проведены не были.

Так, Собранием депутатов городского округа «Город Волжск» приняты решения от 03.04.2013 г. № 379 «О проекте решения «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа «Город Волжск» и № 378 «О назначении публичных слушаний на территории городского округа «Город Волжск», которые были опубликованы в газете «Волжская правда» от 10.04.2013 г. № 15. 29 апреля 2013 года были проведены публичные слушания по проекту решения «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа «Город Волжск», итоговый документ которых был опубликован в газете «Волжская правда» от 08.05.2013 г. № 19.

Однако в проекте решения Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» «О внесении изменений в Устав городского округа «Город Волжск», утвержденного решением Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» от 03.04.2013 г. № 379, отсутствует пункт, дополняющий пункт 2 статьи 62 Устава городского округа «Город Волжск», утвержденного решением Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» от 30.06.2005 г. № 89, абзацем третьим следующего содержания: «Расходы, связанные с депутатской деятельностью, осуществляются в соответствии с решением Собрания депутатов».

Таким образом, проект решения Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» о внесении изменений в Устав городского округа «Город Волжск», утвержденный решением Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» от 30.06.2005 г. № 89 о дополнении пункта 2 статьи 62 Устава городского округа «Город Волжск», абзацем третьим следующего содержания: «Расходы, связанные с депутатской деятельностью, осуществляются в соответствии с решением Собрания депутатов», не был официально опубликован не позднее, чем за тридцать дней до дня рассмотрения вопроса о внесении соответствующих изменений в Устав уродского округа «Город Волжск» с одновременным опубликованием установленного Собранием депутатов городского округа «Город Волжск» порядка учета предложений по проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении, публичные слушания по проекту решения в указанной части проведены не были.

Кроме того, в соответствии с ч. 5.1 ст. 40 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 18.1 Закона Республики Марий Эл от 04.03.2005 г. № 3-3 «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл» гарантии главы муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления и иных лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе, устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами Республики Марий Эл.

Таким образом, нормы частей 1 и 2 ст. 44 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-Ф3 во взаимосвязи с нормами ч. 1 ст. 18.1 названного закона Республики Марий Эл предусматривают, что гарантии осуществления полномочий депутата отнесены к исключительному предмету регулирования устава муниципального образования, т.е. такие гарантии не могут быть разрешены ни в каком ином правовом акте органов местного самоуправления, и такие гарантии могут быть установлены в пределах, определяемых законом субъекта Российской Федерации. Кроме того, Законом Республики Марий Эл установлено, что гарантии устанавливаются только для выборных должностных лиц местного самоуправления и иных лиц, осуществляющих полномочия на постоянной основе.

Согласно п. 4 ст. 29 Устава городского округа «Город Волжск» от 30.06.2005 г. № 89 депутаты Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе.

Однако в нарушение ч. 5.1 ст. 40 Федерального закона от 06 октября 2003 г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч. 1 ст. 18.1 Закона Республики Марий Эл от 04.03.2005 г. № 3-3 «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл» абз. 4 ст. 56 Устава городского округа «Город Волжск» от 30.06.2005 г. № 89 пункт 9 Решения определяет, что расходы, связанные с депутатской деятельностью, осуществляются в соответствии с решением Собрания депутатов, и не определяет конкретного порядка осуществления расходов, связанных с депутатской деятельностью, и, образом, допускает гарантии депутатам, в том числе осуществляющим полномочия на непостоянной основе.

Вместе с тем, согласно п.п. «ж» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства российской Федерации от 26.02.2011 г. № 96, отсутствие или неполнота административных процедур, то есть отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления определенных действий либо одного из элементов такого порядка является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Таким и образом, пункт 9 вышеуказанного решения противоречит федеральному законодательству и в целом незаконно устанавливает гарантии депутатов городского округа «Город Волжск» в виде осуществления расходов, связанных с депутатской деятельностью, в соответствии с решением Собрания депутатов городского округа «Город Волжск». Кроме того, п. 9 данного решения создает предпосылки для осуществления расходов, связанных с депутатской деятельностью, в том числе, за счет расходов бюджета городского округа «Город Волжск», предназначенного для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления, являющегося, в свою очередь формой осуществления народом своей власти. Кроме того, нарушены права населения городского округа «Город Волжск» на участие в публичных слушаниях по указанному вопросу, и тем самым нарушено право граждан на местное самоуправление, поскольку согласно главы 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» публичные слушания являются формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении Устного самоуправления. Круг указанных лиц является неопределенным, поскольку их невозможно индивидуализировать, то есть четко определить, привлечь в процесс в качестве истцов, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела.

На данный нормативный правовой акт в указанной части был принесен протест от 21.06.2013 г. № 08-02-2013, который ответчиком не удовлетворен.

На основании изложенного, руководствуясь ч. 1 ст. 45, ст. 251 ГПК РФ, ст.ст. 22, 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Волжский межрайонный прокурор просил суд пункт 9 решения Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» от 29.05.2013 г. № 388 «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа «Город Волжск» признать противоречащим закону, недействующим и подлежащими применению со дня его принятия.

Помощник Волжского межрайонного прокурора Янгабышев С.Г. в судебном заседании заявленные требования поддержал, суду пояснил соответствующее изложенному в иске.

Представитель заинтересованного лица ФИО1 с заявленными требованиями не согласилась, суду пояснила, что в порядке статьи 35, части 2 статьи 149 ГК Российской Федерации Собрание депутатов городского округа «Город Волжск» возражает против заявленных требований Волжского межрайонного прокурора.

По правилам части 6 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 2 части 4 статьи 1 и статьи 3 Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Марий Эл, на основании представленных главой городского округа «Город Волжск» документов для государственной регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав предварительно провело проверку установленного Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядка принятия правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

01 июля 2013 года Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Марий Эл было зарегистрировано решение Собрания депутатов № 388 от 29.05.2013 года «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа «Город Волжск».

Таким образом, государственная регистрации уполномоченным федеральным органом исполнительной власти правового акта о внесении изменений и дополнений в устав подтверждает соблюдение порядка его принятия, а также соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции Республики Марий Эл, законам Республики Марий Эл.

На момент принятия оспариваемого положения Устава статус депутата (осуществляющего свои полномочия на постоянной основе и непостоянной основе) регулировался положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии с частью 5.1. статьи 40 указанного Федерального закона гарантии осуществления полномочий депутата устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Ошибочным является вывод прокурора о том, что гарантии могут быть установлены только депутатам, работающим на постоянной основе, в то время как часть 5.1. статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает гарантии осуществления депутатских полномочий в отношении всех депутатов представительного органа (осуществляющих свои полномочия на постоянной основе и непостоянной основе).

Во исполнение этой нормы вышеназванного федерального закона в статье 29 Устава городского округа «Город Волжск» прописаны гарантии депутатской деятельности.

Довод прокурора относительно противоречия пункта 9 решения Собрания депутатов № 388 от 29.05.2013 года «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа «Город Волжск» федеральному законодательству являются несостоятельным, поскольку не принимает во внимание императивную норму абзаца 2 части 15 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов».

Решение вопроса финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления, в том числе средств, направляемых на обеспечение деятельности депутатов, осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджета городского округа и относится к полномочиям органов местного самоуправления. По данному вопросу органы местного самоуправления имеют право самостоятельно принимать муниципальные правовые акты. Как следствие этого, формулировка оспариваемого пункта 9 решения Собрания о том, что «расходы, связанные с депутатской деятельностью, осуществляются в соответствии с решением Собрания депутатов», соответствует вышеназванным нормам Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Устава городского округа «Город Волжск».

Кроме того, прокурор не учитывает положения статьей 12, 132 Конституции Российской Федерации, которые устанавливают конституционный принцип, наделяющий органы местного самоуправления самостоятельностью в формировании, утверждении и исполнении местного бюджета.

Согласно представленной справке Финансового управления городского округа «Город Волжск» расходы, связанные с депутатской деятельностью, производятся за счет собственных доходов бюджета городского округа «Город Волжск».

При этом часть 1 статьи 53 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит норму, согласно которой расходы местного бюджета осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. В силу статьей 9 и 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств муниципальных образований относится к бюджетным полномочиям муниципального образования. Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. Данные расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета городского округа «Город Волжск».

В силу части 3 статьи 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в вопросе установления и исполнения расходных обязательств нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации являются нормами высшей юридической силы, а значит, имеют преимущество над нормой меньшей юридической силы - Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 12, 132 Конституции Российской Федерации; частью 9 статьи 34, абзацем 2 части 15 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; статьями 9, 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации,

Собрание депутатов городского округа «Город Волжск» возражает против требований прокурора и просит в их удовлетворении отказать, полагая, что пункт 9 решения Собрания депутатов № 388 от 29.05.2013 года «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа «Город Волжск» соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции Республики Марий Эл, законам Республики Марий Эл».

Выслушав участников процесса, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно ч.1 ст.251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Согласно ч.2 ст.76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии сними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления осуществляется нормами Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской федерации, органов местного самоуправления.

При этом муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В ходе рассмотрения дела судом установлено, что решением Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» от 30.06.2005. за №89 (принят Устав муниципального образования – городской округ «Город Волжск», он зарегистрирован в Управлении Министерства юстиции РФ по Республики Марий Эл 06 октября 2005 года.

В последующем в данный Устав вносились изменения.

Согласно действующего законодательству Устав, муниципальные правовые акты о внесении изменений в устав считаются противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, если они:

- содержат положения, которые прямо противоречат Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству;

- регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством не могут регулироваться уставом, муниципальными правовыми актами о внесении изменений в устав;

- не регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством в обязательном порядке должны устанавливаться уставом и при этом не могут устанавливаться иными муниципальными правовыми актами;

- содержат положения, противоречащие решениям, принятым путем прямого волеизъявления населения муниципального образования.

Под нарушениями установленных требований, касающихся порядка принятия устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав, считается:

- принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав ненадлежащим органом местного самоуправления;

- принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав представительным органом местного самоуправления или собранием (сходом) граждан при отсутствии необходимого кворума;

- принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав без учета мнения населения, повлекшее нарушение гарантированных законом прав граждан на участие в разработке устава;

- нарушение регламента представительного органа местного самоуправления или порядка проведения собрания (схода) граждан, повлекшее невозможность установить результаты волеизъявления депутатов или граждан при голосовании по проекту устава.

Пункт 9 Решения дополняет пункт 2 статьи 62 Устава городского округа «Город Волжск», утвержденного решением Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» от 30.06.2005 г. № 89, абзацем третьим следующего содержания: «Расходы, связанные с депутатской деятельностью, осуществляются в соответствии с решением Собрания депутатов». Указанные дополнения внесены в Устав городского округа «Город Волжск» без проведения публичных слушаний в городском округе «Город Волжск» по данному вопросу проведены не были.

В этой части суд считает. Что доводы прокурора соответствуют обстоятельствам дела и нормам закона. На основании изложенного суд приходит к выводу, что требования Волжского межрайонного прокурора подлежат удовлетворению.

В части требований о признании вносимых изменений, касающихся расходов, связанных с депутатской деятельностью как незаконные и несоответствующие действующему законодательству, суд приходит к следующему. Решение вопроса финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления, в том числе средств, направляемых на обеспечение деятельности депутатов, осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджета городского округа и относится к полномочиям органов местного самоуправления. По данному вопросу органы местного самоуправления имеют право самостоятельно принимать муниципальные правовые акты.

Часть 1 статьи 53 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит норму, согласно которой расходы местного бюджета осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. В силу статьей 9 и 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств муниципальных образований относится к бюджетным полномочиям муниципального образования. Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. Данные расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета городского округа «Город Волжск».

Суд с учетом положения статьей 12, 132 Конституции Российской Федерации, которые устанавливают конституционный принцип, наделяющий органы местного самоуправления самостоятельностью в формировании, утверждении и исполнении местного бюджета, при отсутствии законодательством прямого запрета на несения таких расходов, не усматривает противоречий действующему законодательству, в том числе не усматривает коррупциогенного фактора в принятом решении.

Требования прокурора суд удовлетворяет исходя из того, что суд пришел к выводу о нарушении порядка принятия оспариваемых прокурором изменений.

Руководствуясь ст.ст.194-199 ГПК РФ, суд

Решил:

Требования Волжского межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц о признании противоречащим закону пункта 9 решения Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» от 29 мая 2013 года № 388 «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа «Город Волжск»- удовлетворить.

Решение может быть обжаловано в Верховный суд Республики Марий Эл через Волжский городской суд Республики Марий Эл в месячный срок со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Е.Б. Емельянова

В окончательной форме

решение принято 14 октября 2013 года.