Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело №2-1428/13 по заявлению Первого заместителя прокурора Самарской области в интересах РФ и неопределенного круга лиц о признании незаконным и отмене постановления главы администрации Красноярского района от ДД.ММ.ГГГГ № «Об обмене земельных участков лесного фонда»

УСТАНОВИЛ:

Первый заместитель прокурора Самарской области обратился в Красноярский районный суд с вышеуказанным заявлением, в котором просит восстановить срок на подачу в суд заявления об оспаривании постановления главы администрации Красноярского района № от ДД.ММ.ГГГГ «Об обмене земельных участков лесного фонда», признать данное постановление незаконным и отменить его.

Свои требования заявитель мотивирует тем, что оспариваемым постановлением был произведен обмен земельного участка лесного фонда площадью 1,1 га в 77 квартале Большецаревщинского лесничества Красноярского лесхоза на равноценный и равновеликий участок леса на землях ОПХ «Сокское», который данным постановлением был отведен Светлопольской волости для строительства индивидуальных жилых домов. Данное постановление по мнению заявителя вынесено с превышением полномочий, поэтому 28 июня 2013 г. в администрацию муниципального района Красноярский был направлен протест, который был отклонен, в связи с чем заявитель вынужден обратиться в суд.

Представитель заинтересованного лица – Администрация муниципального района Красноярский – по доверенности ФИО8 ФИО1 просила в удовлетворении заявления отказать.

Представитель заинтересованного лица – ТУ Росимущества по Самарской области – в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом, причина неявки суду не известна.

Представитель заинтересованного лица – Министерство лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области – по доверенности ФИО9 ФИО2 заявленные требования поддержала, пояснив, что не предоставлено сведений о пропуске срока заявителем.

Выслушав пояснения сторон, показания свидетеля ФИО6, исследовав материалы гражданского дела, суд приходит к выводу, что требования заместителя прокурора Самарской области удовлетворению не подлежат по следующим основаниям: заявление прокурором подано в порядке ст. 255 ГПК РФ (оспаривание решений, действий (бездействий) органов местного самоуправления, должностных лиц), т.е. в порядке, предусмотренном для оспаривания правовых актов ненормативного характера.

Постановлением главы администрации Красноярского района № от ДД.ММ.ГГГГ «Об обмене земельных участков лесного фонда» (л.д. 7) произведен обмен земельного участка лесного фонд площадью 1,1 га в 77 квартале Большецаревщинского лесничества Красноярского лесхоза на равноценный и равновеликий участок леса на землях ОПХ «Сокское» с согласия руководства Красноярского лесхоза. Пунктом 2 данного постановления указанный земельный участок отведен Светлопольской волости для строительства индивидуальных жилых домов.

В соответствии с п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (в ред. от 09.02.2012) существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Оспариваемый прокурором правовой акт главы администрации Красноярского района признаками нормативности не обладает, т.к. не устанавливает правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, не рассчитан на неоднократное применение. Данный акт является актом однократного применения, для всеобщего сведения опубликован (обнародован) не был (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ).

Согласно абз. 2 п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

К таковому относится оспариваемое прокурором постановление должностного лица органа местного самоуправления.

Таким образом, в данном случае дело рассматривается по правилам, установленным главой 25 ГПК РФ (ст.ст. 254-258 ГПК РФ).

В соответствии со ст. 256 ГПК РФ гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Согласно пп. 22,24 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 при подготовке дела к судебному разбирательству надлежит учитывать, что к обстоятельствам, имеющим значение для правильного разрешения данной категории дел, в числе прочего, относится соблюдение срока обращения с заявлением в суд. Принимая во внимание положения статьи 256 ГПК РФ, необходимо по каждому делу выяснять, соблюдены ли сроки обращения заявителя в суд и каковы причины их нарушения, а вопрос о применении последствий несоблюдения данных сроков следует обсуждать независимо от того, ссылались ли на это обстоятельство заинтересованные лица. Исходя из положений части 1 статьи 4 и части 1 статьи 256 ГПК РФ срок обращения с заявлением в суд начинает течь с даты, следующей за днем, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и свобод, о создании препятствий к осуществлению его прав и свобод, о возложении обязанности или о привлечении к ответственности. Обязанность доказывания этого обстоятельства лежит на заявителе. При установлении факта пропуска без уважительных причин указанного срока суд, исходя из положений части 6 статьи 198 и части 2 статьи 256 ГПК РФ, отказывает в удовлетворении заявления в предварительном судебном заседании или в судебном заседании, указав в мотивировочной части решения только на установление судом данного обстоятельства.

Как указано в Определении Конституционного Суда РФ от 18.11.2004 № 367-О, установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, - вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, т.е. в судебном заседании.

Прокурором оспаривается ненормативный правовой акт, принятый в 1999 году.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации- единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Пунктом 2 ст. 1, статьями 21, 22 ФЗ «О прокуратуре РФ» на прокуратуру возложены обязанности по осуществлению надзора за исполнение законов органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

При этом пунктом 2 ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» ограничение для прокурора поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения законов, требующей принятия мер прокурором, установлено только для проведения проверок исполнения законов.

Проверка законности издаваемых указанными органами правовых актов осуществляется в силу закона прокурором независимо от поступления информации в органы прокуратуры о нарушении такими актами законов, прав и свобод граждан, неопределенного круга лиц.

Так, приказом Генерального прокурора РФ от 22.05.1996 № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (действовавшего в момент принятия оспариваемого постановления главы администрации) в качестве основного направления надзорной деятельности указан надзор за законностью правовых актов (п. 1 приказа).

Согласно п. 3 приказа надзор за законностью правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления (в числе прочих), их должностными лицами, приказано осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности. В этих целях необходимо использовать систематическое ознакомление с протоколами заседаний, право участия в заседаниях представительных (законодательных), исполнительных органов и органов местного самоуправления, периодические проверки и т.п.

Пунктом 4.2 приказа установлено, что при выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты руководствоваться тем, что прокурор вправе по своему усмотрению либо принести протест на незаконный правовой акт, либо обратиться по этому поводу непосредственно в суд. При отклонении протестов добиваться отмены противоречащих Конституции РФ и законам правовых актов путем обращения в суды общей юрисдикции, военные или арбитражные суды.

Пунктом 15 приказа закреплены принципы правомерности и своевременности прокурорского вмешательства, полноты использования предоставленных полномочий.

Аналогичные положения содержатся в действующем в настоящее время приказе Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

Таким образом, на органы прокуратуры возложены обязанности по постоянному, систематическому и своевременному надзору за законностью правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления и их должностными лицами, независимо от поступления информации о нарушении правовыми актами закона, прав и свобод граждан, неопределенного круга лиц, публично-правовых образований.

В прокуратуру Красноярского района на систематической основе из поднадзорных органов местного самоуправления, к каковым относится администрация Красноярского района (в настоящее время-администрация муниципального района Красноярский), поступают для проверки правовые акты, изданные данными органами и их должностными лицами, как нормативного, так и ненормативного характера, что подтверждено показаниями свидетеля ФИО6, представленными в суд и исследованными в судебном заседании документами.

В соответствии со ст. 5 Закона РФ от 27.04.1993 № 4866-1 (ред. от 09.02.2009) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» для обращения в суд с жалобой установлен срок в три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права. Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом. Уважительной причиной считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях, предусмотренных ст. 2 настоящего Закона. В ст. 2 данного Закона перечислены следующие последствия незаконных действий (бездействий) и решений: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

В связи с этим, не может быть признан уважительным пропущенный установленный законом трехмесячный срок оспаривания в судебном порядке постановления главы администрации Красноярского района от ДД.ММ.ГГГГ №. Обязанность по своевременному оспариванию данного правового акта прямо возложена на органы прокуратуры Федеральным законом и ведомственными приказами. Получение органами прокуратуры информации об изданных правовых актах и их правовых последствиях не является затруднительным.

Кроме того, в заявлении прокурора указано на поступление сведений в прокуратуру Самарской области о наличии оспариваемого постановления 26.04.2013 только в связи с рассмотрением обращения гражданина.

В ходе судебного разбирательства исследованы истребованные из прокуратуры Самарской области материалы проверки по обращению ФИО3 из которых видно, что данное обращение поступило в прокуратуру Самарской области с приложением копии оспариваемого постановления 12 марта 2013 года. Кроме того, в имеющихся материалах проверки содержатся сведения о том, что прокурору Красноярского района ФИО4 стало известно о наличии оспариваемого постановления в 2011 году.

Вместе с тем заявление о признании незаконным и отмене постановления направлено в суд только 01.08.2013, т.е. спустя более 3-х месяцев с момента получения сведений о наличии противоречащего, по мнению заявителя, правового акта.

В силу сложившейся судебной практики, пропуск без уважительной причины установленного ст. 256 ГПК РФ трехмесячного срока давности обращения в суд с заявлениями об оспаривании решений органов местного самоуправления и их должностных лиц является безусловным основанием отказа в удовлетворении таких заявлений (см. определения Конституционного Суда РФ от 14.07.2011 № 996-О-О, от 01.03.2010 г. № 320-О-О, определения Верховного Суда РФ от 04.06.2013 № АПЛ13-224, от 21.05.2013 № АПЛ13-181, от 21.05.2013 № АПЛ13-163 и др.).

По аналогии процессуального закона применимо разъяснение Пленума ВАС РФ, данное в постановлении от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопроса участия прокурора в арбитражном процессе» (в ред. Постановления Пленума ВАС РФ от 25.01.2013 N 12), согласно пункту 7 которого применительно к части 4 статьи 198 АПК РФ течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора, если причины пропуска срока были уважительными, в частности если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок. Однако доказательств пропуска срока по уважительной причине, заявителем в судебное заседание не предоставлено, в связи с чем требования в части восстановления срока обжалования оспариваемого постановления удовлетворению не подлежат.

Кроме того, сложившая практика арбитражных судов свидетельствует о том, что начало течения срока на обращение прокуроров в интересах конкретных лиц с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными с момента, когда этим лицам, а не прокурору стало известно о нарушении соответствующими актами их прав и охраняемых законом интересов. Таким образом, арбитражные суды приходят к выводу о том, что начало течения срока, установленного ст. 198 АПК РФ должно исчисляться с момента, когда лицо, в чьих интересах прокурор обратился в суд, узнало о нарушении его прав (определения ВАС РФ от 14.09.2010 № ВАС-8476/10, от 28.11.2011 № ВАС-14791/11, от 10.04.2013 № ВАС-12707/12 и др.).

Прокурор Самарской области обратился с указанным заявлением в суд в защиту интересов Российской Федерации.

Установлено, что Департаменту лесного хозяйства, т.е. Российской Федерации в лице уполномоченных органов, известно о наличии оспариваемого постановления главы администрации Красноярского района с 1999 г., о чем свидетельствует подпись руководителя Красноярского лесхоза ФИО5 о согласовании оспариваемого постановления. В соответствии с Положением о Красноярском лесхозе Самарского управления лесами, утвержденного Приказом директора Красноярского лесхоза № от ДД.ММ.ГГГГ в п. 1.1. которого указано, что лесхоз является местным подразделением системы специально уполномоченных государственных органов управления лесным хозяйством Российской Федерации. Пунктом 2.2 данного Положения на лесхоз, который является владельцем лесного фонда в границах установленной территории, возложены функции, в том числе по подготовке материалов по переводу лесных земель в нелесные, а также предоставление участков лесного фонда на основании совместного-районного (городского) Советом народных депутатов решения в долгосрочное пользование (аренду) в установленном порядке.

Кроме того, допрошенная в судебном заседании в качестве свидетеля ФИО6, показала, что с мая 1997 г. она работает в прокуратуре Красноярского района в должности заведующей канцелярии, начала свою работу под руководством прокурора Красноярского района ФИО7, который работал до 2007 г. В ее должностные обязанности входит регистрация входящей и исходящей корреспонденции, из администрации района корреспонденцию приносят каждый месяц по разноске, она регистрирует подшивку поступающих постановлений и распоряжений, после чего отдает прокурору на проверку. Подшивки постановлений были предметом рассмотрения в рамках комплексных областных проверок, которые проводятся не реже одного раза в пять лет, подшивки постановлений и распоряжений запрашиваются в прокуратуру области в рамках целевых проверок. В обязательном порядке постановления истребуются для проверок проводимых Генеральной прокуратурой РФ. Ранее срок хранения данных подшивок распоряжений, постановлений органов местного самоуправления составлял пять лет, в настоящее время они относятся к документам постоянного хранения. Контроль за своевременным поступлением документов нормативного и ненормативного характер из администрации муниципального района Красноярский возложен на свидетеля ФИО10, поэтому если до 10 числа следующего месяца подшивки документов не поступают, она звонит в администрацию и эти документы им привозят, за все время ее работы таких случаев было 1-2, в остальное время эти документы направляются в обязательном порядке, что контролируется и Главой администрации муниципального района Красноярский и прокурором района. С момента начала ее работы и до настоящего времени, в внимание уделяется поступающим подшивкам из администрации. Когда она готовила документы по запросам в суд, обратила внимание, что на постановления с 1999 г., в течение 1999 г. и в следующем 2000 г. было внесено несколько протестов прокурором района, о чем имеется соответствующие документы.

Таким образом, из показаний свидетеля следует, что постановления и распоряжения, в том числе и обжалуемое постановление, поступали в прокуратуру Красноярского района своевременно и являлись предметом прокурорского надзора.

В судебном заседании исследованы подлинники разносной книги прокуратуры Красноярского района за 1999 год и документов прокурорского реагирования прокуратуры района за 2000г., а также распорядительных документов, устанавливающих по состоянию на 1999 и последующие годы сроков хранения наименование документации прокуратуры района, подтверждающие показания свидетеля в том числе о том, что в 1999, 2000гг. прокурором района направлялись протесты в администрацию района на отдельные правовые акты, изданные данным органом местного самоуправления в 1999 году.

Изложенное свидетельствует о том, что у органов прокуратуры Самарской области имелась реальная возможность своевременного ознакомления с оспариваемым правовым актом органа местного самоуправления и его правовой оценки.

Кроме того, в соответствии с ч.1 и п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор, как участник уголовного судопроизводства со стороны обвинения, уполномочен на осуществление надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, на истребование и проверки законности и обоснованности решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела, принимать по ним решения в соответствии с настоящим Кодексом.

На основании данных полномочий прокурора, приказом Генерального прокурора РФ от 02.06.2011 № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов приказано обеспечить проверку законности и обоснованности всех процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела с изучением материалов проверок сообщений о преступлениях, организовать незамедлительное предоставление в прокуратуру проверочных материалов по поступившему постановлению об отказе в возбуждении уголовного дела. Сроком представления в органы прокуратуры процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела установлено 24 часа с момента принятия следователем, руководителем следственного органа процессуального решения.

В судебном заседании установлено, что прокуратурой Красноярского района Самарской области неоднократно, в период с 19.02.2013 изучался материал проверки сообщения о преступлении № от 09.01.2013 об отказе в возбуждении уголовного дела, о чем свидетельствуют имеющиеся в материалах проверки акты прокурорского реагирования. Материал проверки № от 19.02.2013, находившийся в производстве отдела по расследованию особо важных дел СУ СК РФ по Самарской области также изучался в порядке надзора в прокуратуре Самарской области.

К указанным материалам проверок приобщены копии оспариваемого постановления главы администрации Красноярского района № от ДД.ММ.ГГГГ «Об обмене земельных участков лесного фонда», что свидетельствует о наличии информации в прокуратуре Самарской области и прокуратуре Красноярского района о существовании оспариваемого правового акта администрации не позднее февраля 2013 г. и наличии у органов прокуратуры реальной возможности с указанного времени дать оценку его законности.

Установлено в судебном заседании, что в силу своих служебных функций сотрудники прокуратуры обязаны были следить за соблюдением и исполнением законом, действующих на территории РФ, должностными лицами органов местного самоуправления. У прокуратуры Самарской области имелась реальная возможность и было достаточно времени для обращения в суд с заявлением о признании постановления администрации незаконным в установленные законом сроки, однако вопреки вышеуказанному прокурором не было предоставлено в суд доказательств того, что администрацией муниципального района Красноярский в нарушение требований закона не направлялось в адрес прокурора спорное распоряжение, что послужило препятствием для обращения в суд с установленный законом трехмесячный срок.

В силу ч.2 ст. 256 ГПК РФ и ч.6 ст. 152 ГПК РФ пропуск без уважительных причин срока обращения в суд (срока исковой давности) является основанием для вынесения судом решения об отказе в удовлетворении заявления (иска) и дело в таком случае разрешается по существу.

Таким образом, заявителем не предоставлено в судебное заседание доказательств, подтверждающих уважительность пропуска срока, установленного законодателем, подачи заявления об оспаривании решений органов местного самоуправления и их должностных лиц. В соответствии с ч.1 ст. 56 ГПК РФ каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом.

На основании изложенного, руководствуясь Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», ст. ст. 56, 152, 194-199, 254-258 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Заявление Первого заместителя Прокурора Самарской области в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц о признании незаконным и отмене постановления главы администрации Красноярского района от ДД.ММ.ГГГГ № «Об обмене земельных участков лесного фонда» - оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Самарский областной суд в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме с подачей апелляционной жалобы через Красноярский районный суд.

Решение в окончательной форме изготовлено 03.10.2013 г.

Судья - Л.А. Дорач