Гражданский кодекс часть 1

представителя заинтересованного лица - Комитета имущественных и земельных отношений администрации Шпаковского муниципального района Ставропольского края по доверенности - ФИО3,

представителя заинтересованного лица - Совета Шпаковского муниципального района Ставропольского края, Администраций муниципальных образований Верхнерусского, Деминского, Дубовского, Казинского, Надеждинского, Пелагиадского, Сенгилеевского, Татарского, Темнолесского сельсоветов, станицы Новомарьевской, г. Михайловска по доверенности - ФИО4,

представителя заинтересованного лица - Совета Шпаковского муниципального района Ставропольского края по доверенности - ФИО5,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению ФИО1 о признании недействующим нормативно-правового акта,

УСТАНОВИЛ:

ФИО1 обратился в Шпаковский районный суд с заявлением о признании недействующим нормативно-правового акта – решения Совета Шпаковского муниципального района №277 от 21 октября 2011 года «О внесении изменений и дополнений в Устав Шпаковского муниципального района».

В обоснование заявленных требований ФИО1 указал, что 21 октября 2011 года Советом Шпаковского муниципального района Ставропольского края принято Решение № 277 «О внесении изменений и дополнений в Устав Шпаковского муниципального района Ставропольского края» 1.3, 1.4, 1.5, 1.6, 1.7 части 1, которым:

- в часть 1 статьи 29 Устава Шпаковского муниципального района Ставропольского края дополнена абзацами следующего содержания: «определение порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена», и «осуществление переданных федеральным законом отдельных государственных полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена»;

- в пункт 1 статьи 42 Устава Шпаковского муниципального района Ставропольского края после слов «полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального района федеральными законами и законами Ставропольского края» дополнен словами «за исключением полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена».

- в абзац 10 пункта 1 статьи 44 Устава Шпаковского муниципального района Ставропольского края после слов «и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Ставропольского края» дополнить словами «за исключением полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена».

- в пункт 3 статьи 44 Устава Шпаковского муниципального района Ставропольского края после слов «государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального района федеральными законами и законами Ставропольского края» дополнить словами «за исключением полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена».

Заявитель ФИО1 полагает, что данные положения устава являются незаконными и подлежат признанию недействительными в судебном порядке по следующим основаниям.

В соответствии с требованиями п. 1 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон № 131-ФЗ) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Из смысла ч. 6 ст. 43 Закона № 131-ФЗ следует, что именно местная администрация осуществляет полномочия для осуществления отдельных государственных полномочий, так как только ей предоставлено право издания постановлений по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Согласно ст. 1 Закона № 131-ФЗ представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

При разграничении полномочий следует руководствоваться принципом разделения функций исполнительных и представительных органов - к полномочиям представительного органа относить нормативное регулирование, утверждение нормативных актов, подготовленных администрацией, контроль и оценку исполнения полномочий администрацией и ее должностными лицами, а к полномочиям администрации следует относить исполнительно-распорядительные функции, что и закреплено в ст. 37 Закона № 131-ФЗ.

Таким образом, представительный орган местного самоуправления незаконно принял на себя полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Кроме того, в соответствии с требованиями ч. 8 ст. 44 Закона № 131-ФЗ изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие полномочия органов местного самоуправления вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Изменения и дополнения, внесенные в Устав Шпаковского муниципального района Ставропольского края Решением Совета Шпаковского муниципального района от 21.10.2011 г. № 277 изменили полномочия органов местного самоуправления Шпаковского муниципального района, в связи с чем должны вступать в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Однако на основании части 4 Решения от 21.10.2011 г. № 277 данное решение Совета Шпаковского муниципального района вступило в силу с момента его официального опубликования, что является незаконным.

При принятии представительным органом местного самоуправления Шпаковского муниципального района Ставропольского края решений о распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, будут нарушены права граждан, и мои в частности как гражданина, поскольку законность данных решений спорна. Данные решения впоследствии могут быть признаны незаконными.

Согласно п. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, считающий, что принятым в установленном порядке нормативным правовым актом органа местного самоуправления нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

На основании изложенного заявитель ФИО1 просит суд признать недействующим нормативно-правовой акт - решение Совета Шпаковского муниципального района №277 от 21 октября 2011 года «О внесении изменений и дополнений в Устав Шпаковского муниципального района».

Заявитель ФИО1, будучи надлежащим образом извещенным о дате, месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, обратился к суду с заявлением о рассмотрении дела в его отсутствие, с участием представителя – адвоката Григорян А.А.

В соответствии с требованиями ч. 2 ст. 252 ГПК РФ суд полагает возможным начать и окончить рассмотрение дела в отсутствие заявителя ФИО1, по имеющимся в деле материалам.

Адвокат Григорян А.А. в судебном заседании поддержала заявленные требования и просила суд удовлетворить их в полном объеме по указанным основаниям.

Участвующий в рассмотрении дела прокурор Змиевская А.Ю. просила частично удовлетворить заявленные ФИО1, требования в следующей части. Полагая законным решение Совета Шпаковского муниципального района №277 от 21 октября 2011 года «О внесении изменений и дополнений в Устав Шпаковского муниципального района» в части касающейся отнесения к компетенции Совета Шпаковского муниципального района полномочий по определению порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории муниципального района, прокурор полагает не соответствующим требованиям законодательства пункта 4 принятого указанного нормативно-правового акта по следующим основаниям.

Пунктом 4 Решения Совета Шпаковского муниципального района №277 от 21 октября 2011 года предусмотрено, что оно вступает в законную силу с момента его обнародования после государственной регистрации.

Указанный пункт противоречит требованиям п. 8 ст. 44 Закона №131-ФЗ, согласно которой изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Решением Совета Шпаковского муниципального района №277 от 21 октября 2011 года изменены полномочия органов местного самоуправления, в части передачи полномочий по определению порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории муниципального района, в связи с чем, в указанной части решение должно вступать в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений.

На основании изложенного прокурор просит суд признать недействующим в части оспариваемый заявителем нормативно-правой акт - пункт 4 решения Совета Шпаковского муниципального района №277 от 21 октября 2011 года.

Представитель заинтересованного лица - Администрации Шпаковского муниципального района Ставропольского края – ФИО2 в судебном заседании поддержал требования заявителя, пояснил суду, что согласно с п. 1 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон), местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, т.е. местная администрация это тот орган местного самоуправления района, который, в соответствии с Федеральным законом, осуществляет полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Пункт 10 статьи 35 Федерального закона определяет перечень вопросов находящихся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами; определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (п. 11 ст. 35 Федерального закона).

Действующее законодательство не содержит норм наделяющих представительный орган муниципального образования полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий.

Представитель заинтересованного лица - Комитета имущественных и земельных отношений администрации Шпаковского муниципального района Ставропольского края по доверенности ФИО3 в судебном заседании просила суд удовлетворить требования заявителя в полном объеме.

Представитель Совета Шпаковского муниципального района Ставропольского края по доверенности ФИО5 в судебном заседании просил отказать в удовлетворении требований заявителя в полном объеме по следующим основаниям.

В основание признания пунктов 1.3, 1.4, 1.5, 1.6, 1.7 части 1 решения Совета Шпаковского муниципального района недействующим заявитель ФИО1 указывает, что полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, могут осуществляться исключительно исполнительно-распорядительным органом – администрацией Шпаковского муниципального района и, соответственно, не могут исполняться представительным органом - Советом Шпаковского муниципального района. В данной части изложенные в заявлении доводы являются необоснованными и не соответствующими закону по следующим основаниям.

Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 17.04.2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»» (далее Закон № 53-ФЗ), п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее Закон № 137-ФЗ) распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

При этом п. 1 ст. 2 Закона № 53-ФЗ, п. 10 ст. 3 Закона № 137-ФЗ установлены лишь требования об осуществлении полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, органами местного самоуправления муниципальных районов. Однако конкретные органы местного самоуправления муниципальных районов на осуществление данных полномочий не определены.

Специальными нормами закона – Земельным кодексом РФ также не определены конкретные органы местного самоуправления муниципальных районов, уполномоченные на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

На основании п. 1 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон № 131-ФЗ) в структуру органов местного самоуправления входят и представительный орган муниципального образования, и местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Согласно п. 1 ст. 37 Закона № 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Следовательно, местная администрация осуществляет полномочия только в случае, если наделена данными полномочиями на основании устава муниципального образования.

Кроме того, п. 1 ст. 37 Закона № 131-ФЗ предусмотрена возможность наделения местной администрации в соответствии с уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, к вопросам местного значения не относится, поскольку не приводится в перечне вопросов местного значения органов местного самоуправления муниципальных районов, перечисленных в ст. 15 Закона № 131-ФЗ. Также данные полномочия не являются отдельными государственными, поскольку не переданы органам местного самоуправления муниципальных районов в соответствии с требованиями п.п. 5-7 ст. 19 Закона № 131-ФЗ. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется за счет местных бюджетов муниципальных районов; финансирование из федерального бюджета ежегодно не предусматривается. По определению, приведенному в ч. 2 ст. 15.1 Закона № 131-ФЗ, распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, является полномочиями, установленными иными федеральными законами и не переданными в соответствии со ст. 19 Закона № 131-ФЗ.

В п. 1 ст. 37 Закона № 131-ФЗ не предусмотрено наделение уставом местной администрации полномочиями по решению вопросов, предусмотренных иными федеральными законами и не переданных в соответствии со ст. 19 Закона № 131-ФЗ как отдельные государственные полномочия. Следовательно, п. 1 ст. 37 Закона № 131-ФЗ прямо не предусматривает возможность наделения уставом местной администрации полномочиями по данным вопросам.

В соответствии с требованиями пп. 5 п. 10 ст. 35 Закона № 131-ФЗ, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Согласно п. 1 ст. 6 ГК РФ в случаях, когда правоотношения прямо не урегулированы законодательством или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай делового оборота, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, применяется гражданское законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона).

Поскольку, как указано выше, п. 1 ст. 2 Закона № 53-ФЗ, п. 10 ст. 3 Закона № 137-ФЗ, Земельным кодексом РФ не определены конкретные органы местного самоуправления муниципальных районов, которые исполняют полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, то есть данные отношения прямо не урегулированы законом, то в силу п. 1 ст. 6 ГК РФ применяется законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона), а именно пп. 5 п. 10 ст. 35 Закона № 131-ФЗ.

Таким образом, определение порядка управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, может и должно находиться в исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления муниципального района.

Кроме того, в соответствии с п. 11 ст. 35 Закона № 131-ФЗ иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними уставами муниципальных образований.

Поскольку п. 1 ст. 2 Закона № 53-ФЗ, п. 10 ст. 3 Закона № 137-ФЗ, Земельным кодексом РФ представительный орган муниципального района не исключен на основании данных норм федеральных законов из числа органов местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление отдельных государственных полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, и является органом местного самоуправления муниципального района, то в силу п. 11 ст. 35 Закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования может быть предусмотрены иные, помимо перечисленных в п. 10 ст. 35 Закона № 131-ФЗ, полномочия представительного органа муниципального района в соответствии с предоставленными полномочиями на основании федеральных законов, а именно полномочия, предусмотренные п. 1 ст. 2 Закона № 53-ФЗ, п. 10 ст. 3 Закона № 137-ФЗ, Земельным кодексом РФ.

Согласно п. 3 ст. 34 Закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, входящих в структуру органов местного самоуправления на основании п. 1 ст. 34 Закона № 131-ФЗ, определяются уставом муниципального образования.

Поскольку возложение полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на представительный орган местного самоуправления муниципального района прямо законом не запрещено, данный вопрос оставлен на разрешение непосредственно местному самоуправлению, а в силу п. 3 ст. 34 Закона № 131-ФЗ полномочия любого органа местного самоуправления устанавливаются уставом муниципального образования, то принятие в уставе муниципального района норм об осуществлении полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, представительным органом, является правомерным и обоснованным.

Также, законность осуществления полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, представительным органом местного самоуправления муниципального района проверена Верховным Судом Российской Федерации по делу № 91-Впр09-4 (Определения ВСРФ от 17.12.2009 г. и 03.02.2010 г., кассационное определение Псковского областного суда от 24.02.2009 г. № 33-127, решение Псковского районного суда от 22.12.2008 г. № 2-264/2008). Нарушений не установлено.

Нормы о порядке управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществление данных полномочий представительным органом местного самоуправления муниципальных районов и городских округов предусмотрены уставами: Печерского муниципального района Псковской области, Уватского муниципального района Тюменской области, Пестяковского муниципального района Ивановской области, городского округа - города Магнитогорска, городского округа - города Инта, городского округа города – города Воркута, городского округа (административного центра, столицы) – города Биробиджан и др. Даже в городе федерального значения – субъекте Российской Федерации в силу пп. 1 ч. 1 ст. 2 Закона г. Москвы от 19.12.2007 г. № 48 «О землепользовании в городе Москве» определение порядка управления и распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности города Москвы, а также земельными участками государственная собственность на которые не разграничена, относится к полномочиям Московской городской Думы в области регулирования землепользования в городе Москве.

В соответствии с пп. 1 п. 10 ст. 35 Закона № 131-ФЗ к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования отнесено принятие решений о внесении изменений в Устав и принятие иных правовых актов.

Кроме того, заявитель ФИО1 в основание признание недействующей ч. 4 оспариваемого решения Совета Шпаковского муниципального района указывает, что данное решение не может вступать в силу с момента его опубликования, поскольку в соответствии с ч. 8 ст. 44 Закона № 131-ФЗ изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие полномочия органов местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Данные доводы также являются необоснованными и не соответствующими закону по следующим основаниям.

Действительно в соответствии с ч. 8 ст. 44 Закона № 131-ФЗ изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие полномочия органов местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Однако, внесенные решением Совета Шпаковского муниципального района от 21.10.2011 г. № 277 дополнения в Устав Шпаковского муниципального района не изменяют полномочия органов местного самоуправления Шпаковского муниципального района. Ранее в Уставе Шпаковского муниципального района отсутствовали положения об исполнении каким-либо органом местного самоуправления Шпаковского муниципального района полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, а также иных государственных полномочий, предусмотренных федеральными законами и не переданных в порядке ст. 19 Закона № 131-ФЗ как отдельные государственные полномочия.

Таким образом, внесенные дополнения в Устав Шпаковского муниципального района являются дополняющими и уточняющими существующие полномочия органов местного самоуправления Шпаковского муниципального района, а не изменяющими их. Следовательно, ч. 8 ст. 44 Закона № 131-ФЗ в данном случае на вступление в законную силу решения Совета Шпаковского муниципального района от 21.10.2011 г. № 277 не распространяется. Иное толкование данной нормы закона приведет к невозможности исполнения п. 1 ст. 2 Закона № 53-ФЗ, п. 10 ст. 3 Закона № 137-ФЗ, Земельного кодекса РФ, и полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не будут исполняться вообще до истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Представитель Совета Шпаковского муниципального района Ставропольского края, Администраций муниципальных образований Верхнерусского, Деминского, Дубовского, Казинского, Надеждинского, Пелагиадского, Сенгилеевского, Татарского, Темнолесского сельсоветов, станицы Новомарьевской, г. Михайловска по доверенности ФИО4 в судебном заседании просила отказать в удовлетворении требований заявителя в полном объеме.

Выслушав мнение участвующих в рассмотрении дела лиц, исследовав письменные материалы, суд приходит к выводу о том, что заявление ФИО1 является необоснованным и не подлежит удовлетворению в полном объеме по следующим основаниям.

Разрешая требования ФИО1 о признании недействующим нормативно-правового акта суд исходит из следующего.

Частью 1 ст. 251 ГПК РФ предусмотрено, что гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября.2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Из материалов дела установлено, что решением Совета Шпаковского муниципального района №277 от 21 октября 2011 года внесены изменения и дополнения в Устав Шпаковского муниципального района, в части касающейся отнесения к компетенции Совета Шпаковского муниципального района полномочий по определению порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся на территории муниципального района, а именно:

- часть 1 статьи 29 Устава Шпаковского муниципального района Ставропольского края дополнена абзацами следующего содержания: «определение порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена», и «осуществление переданных федеральным законом отдельных государственных полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена»;

Указанное решение зарегистрировано в Управлении Минюста по Ставропольскому краю 02 ноября 2011 года и опубликовано в официальном издании Шпаковского муниципального района - газете «наша Жизнь» №84 (10635) от 08 ноября 2011 года.

Как следует из существа оспариваемого правового акта, он является нормативным, поскольку устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лица и рассчитанные на неоднократное применение, в целях регулирования общественных отношений, связанных с компетенцией Совета Шпаковского муниципального района по осуществлению полномочий по определению порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Вышеуказанным Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года также разъяснено, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:

- полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;

- форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;

- предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования; если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельство по делу, в том числе содержания оспариваемого акта (п. 17); если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими (абз. 12 п. 19).

Согласно ч. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Как следует из ч. 10 ст. 3 Закона № 137-ФЗ в данной норме закона содержатся лишь положения об осуществлении полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, органами местного самоуправления муниципальных районов. При этом данной нормой закона конкретные органы местного самоуправления муниципальных районов на осуществление данных полномочий не определены.

На основании ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в структуру органов местного самоуправления входят и представительный орган муниципального образования, и местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Согласно ч. 1 ст. 37 Закона № 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Ненаделение местной администрации какими-либо полномочиями по уставу противоречием Закону № 131-ФЗ не является.

Кроме того, ч. 1 ст. 37 Закона № 131-ФЗ предусмотрена возможность наделения местной администрации в соответствии с уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, к вопросам местного значения не относится, поскольку не приводится в перечне вопросов местного значения органов местного самоуправления муниципальных районов, перечисленных в ст. 15 Закона № 131-ФЗ. Также данные полномочия не являются отдельными государственными, поскольку не переданы органам местного самоуправления муниципальных районов в соответствии с требованиями ч. ч. 5-7 ст. 19 Закона № 131-ФЗ. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется за счет местных бюджетов муниципальных районов; финансирование из федерального бюджета ежегодно не предусматривается. По определению, приведенному в ч. 2 ст. 15.1 Закона № 131-ФЗ, распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, является полномочиями, установленными иными федеральными законами и не переданными в соответствии со ст. 19 Закона № 131-ФЗ.

В ч. 1 ст. 37 Закона № 131-ФЗ не предусмотрено наделение уставом местной администрации полномочиями по решению вопросов, предусмотренных иными федеральными законами и не переданных в соответствии со ст. 19 Закона № 131-ФЗ как отдельные государственные полномочия. Следовательно, ч. 1 ст. 37 Закона № 131-ФЗ прямо не предусматривает возможность наделения уставом местной администрации полномочиями по данным вопросам.

В соответствии с требованиями п. 5 ч. 10 ст. 35 Закона № 131-ФЗ, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Согласно ч. 1 ст. 6 ГК РФ в случаях, когда правоотношения прямо не урегулированы законодательством или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай делового оборота, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, применяется гражданское законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона).

Поскольку, как указано выше, ч. 10 ст. 3 Закона № 137-ФЗ, Земельным кодексом РФ не определены конкретные органы местного самоуправления муниципальных районов, которые исполняют полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, то есть данные отношения прямо не урегулированы законом, то в силу ч. 1 ст. 6 ГК РФ применяется законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона), а именно п. 5 ч. 10 ст. 35 Закона № 131-ФЗ.

Кроме того, в соответствии с ч. 11 ст. 35 Закона № 131-ФЗ иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними уставами муниципальных образований.

Поскольку ч. 10 ст. 3 Закона № 137-ФЗ, Земельным кодексом РФ представительный орган муниципального района не исключен на основании данных норм федеральных законов из числа органов местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление отдельных государственных полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, и является органом местного самоуправления муниципального района, то в силу ч. 11 ст. 35 Закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования может быть предусмотрены иные, помимо перечисленных в ч. 10 ст. 35 Закона № 131-ФЗ, полномочия представительного органа муниципального района в соответствии с предоставленными полномочиями на основании федеральных законов, а именно полномочия, предусмотренные ч. 10 ст. 3 Закона № 137-ФЗ, Земельным кодексом РФ.

Согласно ч. 3 ст. 34 Закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, входящих в структуру органов местного самоуправления на основании ч. 1 ст. 34 Закона № 131-ФЗ, определяются уставом муниципального образования.

Поскольку возложение полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на представительный орган местного самоуправления муниципального района прямо законом не запрещено, данный вопрос оставлен на разрешение непосредственно местному самоуправлению, а в силу ч. 3 ст. 34 Закона № 131-ФЗ полномочия любого органа местного самоуправления устанавливаются уставом муниципального образования, то принятие в уставе муниципального района норм об осуществлении полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, представительным органом, является правомерным и обоснованным.

Аналогичные выводы содержатся в письме Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ставропольскому краю от 20.10.2011 г. № 01-20-115обр-11/02/6901, полагавшем исполнение полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, представительным органом местного самоуправления муниципального района соответствующим ст. 35 Закона № 131-ФЗ. В дальнейшем Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Ставропольскому краю при процедуре регистрации изменений и дополнений в Устав Шпаковского муниципального района была проведена правовая экспертиза, по результатам которой Устав Шпаковского муниципального района зарегистрирован, после чего официально опубликован в районном периодическом печатном издании - газете «Наша жизнь».

Такие же выводы приводятся в заключении прокурора Шпаковского района при проверке законности Решения Совета Шпаковского муниципального района Ставропольского края от 21.10.2011 г. № 277 «О внесении и дополнений в Устав Шпаковского муниципального района Ставропольского края», полагавшего, что внесенные изменения и дополнения в Устав Шпаковского муниципального района в части исполнения полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, представительным органом местного самоуправления муниципального района, являются законными и соответствуют нормам ст. ст. 34, 35 и 37 Закона № 131-ФЗ.

Законность осуществления полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, представительным органом местного самоуправления муниципального района не противоречит сложившейся судебной практике и проверена Верховным Судом Российской Федерации по делу № 91-Впр09-4 (Определения ВСРФ от 17.12.2009 г. и 03.02.2010 г., кассационное определение Псковского областного суда от 24.02.2009 г. № 33-127, решение Печерского районного суда от 22.12.2008 г. № 2-264/2008). Данными судебными актами исполнение представительным органом местного самоуправления муниципального района полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, признано не противоречащим действующему федеральному законодательству по тем же основаниям.

В соответствии с п. 1 ч. 10 ст. 35 Закона № 131-ФЗ к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования отнесено принятие решений о внесении изменений в Устав и принятие иных правовых актов.

Решение от 21.10.2011 г. № 277 «О внесении изменений и дополнений в Устав Шпаковского муниципального района Ставропольского края» в соответствии с требованиями п. 1 ч. 10 ст. 35 Закона № 131-ФЗ принято представительным органом местного самоуправления муниципального района – Советом Шпаковского муниципального района. Таким образом, данное решение принято полномочным на его принятие органом местного самоуправления муниципального района. Процедура его принятия не нарушена: в судебном заседании установлено, что 19.08.2011 г. на заседании Совета Шпаковского муниципального района принят проект изменений и дополнений в Устав Шпаковского муниципального района, который был обнародован на территориях всех входящих в состав муниципального района муниципальных поселениях путем обнародования; назначены публичные слушания по его рассмотрению путем опубликования в газете «Наша жизнь» соответствующего информационного объявления, 22.09.2011 г. данные публичные слушания проведены, что подтверждается протоколом публичных слушаний от 22.09.2011 г. и итоговым документом публичных слушаний от 22.092011 г., размещенным на официальном сайте органов местного самоуправления Шпаковского муниципального района и обнародован на территориях всех входящих в состав муниципального района муниципальных поселениях на стендах в специально отведенных общественных местах, что подтверждается справками органов местного самоуправления поселений и иными документами, находящимися в материалах дела. Как указано выше, впоследствии 02.11.2011 г. Решение о внесении изменений и дополнений в Устав Шпаковского муниципального зарегистрированы в установленном порядке в Главном управлении Министерства юстиции по Ставропольскому краю и 08.11.2011 г. опубликованы в районной газете «Наша жизнь».

Таким образом, процедура принятия и регистрации нормативного правового акта соблюдена в полном объеме.

Принимая во внимание изложенное суд приходит к выводу о законности п. п. 1.3, 1.4, 1.5, 1.6, 1.7 части 1 Решения Совета Шпаковского муниципального района от 21.10.2011 г. № 277 «О внесении изменений и дополнений в Устав Шпаковского муниципального района» и необходимости отказа в удовлетворении требований заявителя ФИО1 о признании недействующим в части данного нормативного правового акта.

Оценивая доводы заявителя ФИО1, заключение прокурора Шпаковского района о признании недействующей ч. 4 оспариваемого решения Совета Шпаковского муниципального района от 21.10.2011 г. № 277 «О внесении изменений и дополнений в Устав Шпаковского муниципального района Ставропольского края», поскольку данное решение не может вступать в силу с момента его опубликования, так как в соответствии с ч. 8 ст. 44 Закона № 131-ФЗ изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие полномочия органов местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений, суд исходит из следующего.

Действительно, в соответствии с ч. 8 ст. 44 Закона № 131-ФЗ изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие полномочия органов местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Судом проанализирован Устав Шпаковского муниципального района Ставропольского края в редакции, действующей до внесения в него изменений и дополнений на основании Решения Совета Шпаковского муниципального района Ставропольского края от 21.10.2011 г. № 277.

В данной редакции ст. ст. 29, 42, 44, предусматривающие полномочия представительного органа местного самоуправления – Совета Шпаковского муниципального района и исполнительно-распорядительного органа – администрации Шпаковского муниципального района не содержали положений об отнесении к компетенции данных органов местного самоуправления Шпаковского муниципального района полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, также как и не содержали положений об отнесении к данным органам местного самоуправления иных государственных полномочий, предусмотренных иными федеральными законами и не переданных как отдельные государственные полномочия в соответствии со ст. 19 Закона № 131-ФЗ. Таким образом, внесенными изменениями и дополнениями в Устав Шпаковского муниципального района внесены новые полномочия, дополняющие полномочия представительного органа – Совета Шпаковского муниципального района и уточняющие полномочия исполнительно-распорядительного органа - администрации Шпаковского муниципального района. Изменения и дополнения, изменяющие имеющиеся ранее полномочия данных органов местного самоуправления, отсутствуют.

Те полномочия, которых в Уставе Шпаковского муниципального района Ставропольского края не было, изменить не представляется возможным.

В связи с этим полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность не разграничена, Уставом Шпаковского муниципального района Ставропольского края от одного органа местного самоуправления другом не передавались.

Слова «за исключением полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность не ограничена» не исключают ранее имеющиеся в Уставе Шпаковского муниципального района Ставропольского края полномочия администрации Шпаковского муниципального района Ставропольского края по решению вопросов местного значения и отдельные государственные полномочия, поскольку к ним не относятся. Под внесенными дополнениями в данную статью подразумевается наделение администрации Шпаковского муниципального района Ставропольского края дополнительными полномочиями - иными государственными полномочиями, предусмотренными федеральными законами и не переданными в соответствии со ст. 19 Закона № 131-ФЗ как отдельные государственные полномочия, за исключением полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Иного толкования быть не может, поскольку данные полномочия относятся в силу закона к иным государственным полномочиям. Соответственно, данные дополнения являются также дополняющими, а не изменяющими полномочия. Также данные слова являются уточнением в связи с введением в Устав Шпаковского муниципального района Ставропольского края новых для данного документа дополняющих полномочий представительного органа – Совета Шпаковского муниципального района Ставропольского края. В случае исключения данных слов из Устава Шпаковского муниципального района Ставропольского края полномочия администрации Шпаковского муниципального района Ставропольского края по решению вопросов местного значения и отдельные государственные полномочия как были, так и останутся, а иные государственные полномочия, не переданные в соответствии со ст. 19 Закона № 131-ФЗ как отдельные государственные полномочия, либо полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, вновь не появятся, поскольку их в данной статье не было.

Суд, истолковав норму, предусмотренную ч. 8 ст. 44 Закона № 131-ФЗ, приходит к выводу, что в силу прямого указания закона ее действие распространяется исключительно на случаи внесения изменений и дополнений в уставы муниципальных образований, изменяющих ранее имеющиеся полномочия органов местного самоуправления, а не на новые полномочия, дополняющие и уточняющие ранее имеющиеся в уставе полномочия.

Иного толкования данная норма закона иметь не может. Иначе все новые полномочия, которыми наделяются органами местного самоуправления федеральными законами, при дополнении ими уставов муниципальных образований будут вступать в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений, и федеральные законы до этого момента исполняться не будут.

Кроме того, в правоприменительной практике полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, с 2006 года, то есть с момента принятия Закона № 137-ФЗ (в редакции Федерального закона от 17.04.2006 г. № 53-ФЗ), осуществлялись Советом Шпаковского муниципального района.

Как указано выше, определение порядка управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в силу п. 5 ч. 10 ст. 35 Закона № 131-ФЗ во взаимосвязи с ч. 1 ст. 6 ГК РФ находится в исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления муниципального района, в данном случае Совета Шпаковского муниципального района.

Исполняя прямо и непосредственно в силу закона свои полномочия по определению порядка управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, с 2006 года, то есть с момента принятия Закона № 137-ФЗ (в редакции Федерального закона от 17.04.2006 г. № 53-ФЗ), Совет Шпаковского муниципального района Ставропольского края определял данный порядок Решениями Совета Шпаковского муниципального района Ставропольского края от 27.07.2006 г. № 211, от 15.12.2006 г. № 239, от 21.12.2007 г. № 10, от 24.12.2008 г. № 96, от 18.12.2009 г. № 161 и от 17.12.2010 г. № 231 в виде передачи полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в соответствии с ч. 4 ст. 15, ч. 2 ст. 15.1 Закона № 131-ФЗ по соглашениям органам местного самоуправления поселений, входящих в состав Шпаковского муниципального района Ставропольского края.

Данными ненормативными правовыми актами на главу администрации Шпаковского муниципального района возлагались лишь полномочия по подписанию указанных выше соглашений. Иных полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на главу администрации Шпаковского муниципального района Ставропольского края не возлагалось. В соответствии с данными полномочиями главой Шпаковского муниципального района Ставропольского края были подписаны соглашения о передаче полномочий органам местного самоуправления поселений, входящих в состав Шпаковского муниципального района с 2006 года по 2010 год включительно. На основании Решения Совета Шпаковского муниципального района 17.12.2010 г. № 231, обязывающего главу администрации Шпаковского муниципального района на подписание данных соглашений сроком с 01.01.2011 г. по 31.12.2011 г., такие соглашения заключены лишь сроком с 01.01.2011 г. по 01.04.2011 г.

С учетом изложенного, представительный орган – Совет Шпаковского муниципального района является единственным полномочным органом на определение в силу закона порядка управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, был вправе определять прямо и непосредственно в силу закона данный порядок, поскольку данные полномочия отнесены к его исключительной компетенции на основании п. 5 ч. 10 ст. 35 Закона № 131-ФЗ во взаимосвязи с ч. 1 ст. 6 ГК РФ, во исполнение федерального закона, имеющего прямое действие на всей территории Российской Федерации, и независимо от наличия либо отсутствия данных норм в Уставе Шпаковского муниципального района СК.

Администрация Шпаковского муниципального района Ставропольского края по выше приведенным доводам такими полномочиями в силу закона не обладала и не была наделена ими Уставом Шпаковского муниципального района СК. Таким образом, у администрации Шпаковского муниципального района данных полномочий не имеется в настоящее время и не имелось ранее.

Представительный орган – Совет Шпаковского муниципального района данными полномочиями обладал в силу закона, осуществлял их в правоприменительной практике, впоследствии данные нормы и были реализованы в Уставе Шпаковского муниципального района СК, который ранее их не содержал.

Таким образом, ч. 8 ст. 44 Закона № 131-ФЗ, предусматривающая отлагательные условия вступления в силу изменений и дополнений в уставы муниципальных образований, не применима и на внесенные изменения и дополнения в Устав Шпаковского муниципального района на основании Решения Совета Шпаковского муниципального района от 21.10.2011 г. не распространяется, поскольку изменений и дополнений, изменяющих полномочия органов местного самоуправления муниципального района в Устав Шпаковского муниципального района не вносилось.

Следовательно, в силу абз. 1 ч. 8 ст. 44 Закона № 131-ФЗ изменения и дополнения, внесенные в Устав Шпаковского муниципального района должны вступать в законную силу по общим правилам с момента официального опубликования после государственной регистрации. Именно такая норма вступления в силу и предусмотрена ч. 4 Решения Совета Шпаковского муниципального района Ставропольского края от 21.10.2011 г. № 277 «О внесении изменений и дополнений в Устав Шпаковского муниципального района Ставропольского края».

Таким образом, оспариваемая заявителем ч. 4 Решения Совета Шпаковского муниципального района Ставропольского края от 21.10.2011 г. № 277 «О внесении изменений и дополнений в Устав Шпаковского муниципального района Ставропольского края» является законной, принятой в соответствии с абз. 1 ч. 8 ст. 44 Закона № 131-ФЗ.

Судом установлено, что процедура вступления изменений и дополнений в Устав Шпаковского муниципального района также соблюдена. Данные изменения и дополнения 02.11.2011 г. зарегистрированы Главным управление Министерства юстиции РФ по Ставропольскому краю и официально опубликованы в газете «Наша жизнь» от 08.11.2011 г. № 84 (10635).

Оценивая указанные заявителем доводы, суд отвергает их как несостоятельные, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий органа местного самоуправления с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, содержание акта соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, оспариваемый акт принят в пределах усмотрения законодательного органа местного самоуправления, предоставленного ему при решении указанных вопросов.

С учетом установленных обстоятельств, а также в соответствии с положениями ч. 1 ст. 253 ГПК РФ, суд приходит к выводу о том, что заявление ФИО1 о признании недействующим нормативно-правового акта не подлежит удовлетворению в полном объеме.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-199 ГПК РФ, суд,

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления ФИО1 о признании недействующим нормативно-правового акта – решения Совета Шпаковского муниципального района №277 от 21 октября 2011 года «О внесении изменений и дополнений в Устав Шпаковского муниципального района» - отказать.

Решение может быть обжаловано в Ставропольский краевой суд через Шпаковский районный суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Е.В. Гладских