Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 3-14/2012 (объединенное с гражданским делом № 3-13/2012) по заявлениям заместителя прокурора Забайкальского края о признании недействующими статьи 7 Закона Забайкальского края от 25.09.2008 № 30-ЗЗК «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Забайкальского края» и статьи 9 Закона Забайкальского края от 02.07.2009 № 198-ЗЗК «Об административных правонарушениях»,

установил:

Закон Забайкальского края «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Забайкальского края» № 30-ЗЗК (далее также – Закон № 30-ЗЗК) принят Читинской областной Думой и Агинской Бурятской окружной Думой 5 сентября 2008 года, подписан Губернатором Забайкальского края 25 сентября 2008 года, опубликован в газете «Забайкальский рабочий» от 6 октября 2008 года № 187 и действует в редакции Закона Забайкальского края от 12.07.2011 № 538-ЗЗК.

Статьей 7 указанного закона установлено, что глава муниципального образования за нарушение требований настоящего Закона края несет административную ответственность в соответствии с законом Забайкальского края об административных правонарушениях.

Закон Забайкальского края «Об административных правонарушениях» № 198-ЗЗК (далее также – Закон № 198-ЗЗК) принят Законодательным Собранием Забайкальского края 24 июня 2009 года, подписан Губернатором Забайкальского края 2 июля 2009 года, опубликован в газете «Забайкальский рабочий» от 6 июля 2009 года № 123-124 и действует в редакции Закона Забайкальского края от 28.02.2012 № 631-ЗЗК.

Статьей 9 Закона № 198-ЗЗК, изложенной в новой редакции Законом Забайкальского края от 24.12.2010 № 457-ЗЗК (принят Законодательным Собранием Забайкальского края 15 декабря 2010 года, подписан Губернатором Забайкальского края 24 декабря 2010 года, опубликован в газете «Забайкальский рабочий», № 252-253, 28.12.2010) предусмотрена административная ответственность за ненаправление или несвоевременное направление органами и должностными лицами местного самоуправления в исполнительный орган государственной власти Забайкальского края, уполномоченный высшим исполнительным органом государственной власти Забайкальского края на ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов Забайкальского края, либо в установленных законом Забайкальского края случаях в органы местного самоуправления муниципальных районов заверенных копий муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов Забайкальского края, либо за направление органами и должностными лицами местного самоуправления в исполнительный орган государственной власти Забайкальского края, уполномоченный высшим исполнительным органом государственной власти Забайкальского края на ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов Забайкальского края, либо в установленных законом Забайкальского края случаях в органы местного самоуправления муниципальных районов неполных и (или) недостоверных заверенных копий муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов Забайкальского края.

Прокурор обратился в Забайкальский краевой суд с заявлением о признании недействующей статьи 9 Закона № 198-ЗЗК, а также с заявлением о признании недействующей статьи 7 Закона № 30-ЗЗК, ссылаясь на то, что вопросы установления административной ответственности за нарушение порядка предоставления информации, необходимой для включения в регистр муниципальных нормативных правовых актов, находятся в ведении Российской Федерации и урегулированы действующим федеральным законодательством. По мнению прокурора, административная ответственность за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде, предусмотрена статьей 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и поскольку она распространяет свое действие на должностных лиц всех уровней государственной власти и местного самоуправления, ее подтверждение в региональных законах не нуждается. Установление ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение указанной обязанности отнесено к ведению Российской Федерации.

Определением от 12 марта 2012 года вышеуказанные заявления прокурора были объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

В судебном заседании прокурор заявленные требования поддержал.

Представитель Законодательного Собрания Забайкальского края ФИО1, действующая на основании доверенности, с заявлением прокурора не согласилась, представила письменные возражения, в судебном заседании пояснила, что оспариваемые нормы приняты с соблюдением установленного порядка в рамках компетенции субъекта Российской Федерации и соответствуют федеральному законодательству. Полагает недопустимым применение ведомственных правовых актов, считает, что признание оспариваемых положений незаконными влечет невозможность привлечения глав муниципальных образований к ответственности.

Представители Губернатора Забайкальского края ФИО2, ФИО3, действующие на основании доверенностей, с заявлением прокурора не согласились, представили письменные возражения, в судебном заседании пояснили, что оспариваемые нормы полностью соответствуют федеральному законодательству, которое позволяет субъекту Российской Федерации устанавливать в отношении глав муниципальных образований административную ответственность за нарушение требований закона Забайкальского края, ссылаются на неправильное толкование прокурором положений закона, подмену понятий, применение норм, не подлежащих применению.

Заслушав прокурора и участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд находит требования прокурора подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) законодательство об административных правонарушениях состоит из названного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу статей 1.3, 1.3.1 КоАП РФ в ведении Российской Федерации находится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Из содержания вышеприведенных норм следует, что субъект Российской Федерации вправе устанавливать своими законами административную ответственность по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральным законом.

Подпунктом 64 пункта 2 статьи 26.3. Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Статьей 43.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Закон Забайкальского края № 30-ЗЗК был принят законодательным органом во исполнение указанных полномочий. Им установлены основы организации и порядок ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Забайкальского края.

Вместе с тем, порядок ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов определяется Положением о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 10.09.2008 № 657.

Согласно названному Положению федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов ведется в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями. Федеральный регистр состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 Постановления Правительства РФ от 10.09.2008 № 657 уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по ведению и методическому обеспечению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов является Министерство юстиции Российской Федерации, которое через систему своих территориальных органов обеспечивает сбор регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, ввод информации в регистр, гарантированное хранение информации в регистре, ведение классификаторов, словарей и справочников регистра, ведение информационного портала регистра, предоставление гражданам и организациям сведений, содержащихся в регистре, режим защиты сведений, содержащихся в регистре.

Министерством юстиции Российской Федерации как органом, выполняющим функции по методико-правовому обеспечению ведения федерального регистра, в целях единообразного применения Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов, поддержания целостности интегрированной базы данных утверждены и введены в действие разъяснения по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 12.01.2004 № 5), где изложены требования к ведению федерального регистра и организации работы по ведению федерального регистра, в том числе указано, что пополнение информационных ресурсов интегрированных баз данных федерального регистра всех уровней осуществляется территориальными органами Минюста России не реже одного раза в неделю.

Указанное свидетельствует о наличии в свою очередь у органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязанности обеспечить представление в Министерство юстиции Российской Федерации регистров муниципальных нормативных правовых актов и их ежемесячную актуализацию (пункт 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 10.09.2008 № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»), что подтверждено статьей 1 Закона Забайкальского края № 30-ЗЗК, а также и о наличии у должностных лиц органов местного самоуправления обязанности своевременно, в сроки, обозначенные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по методическому обеспечению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, представлять информацию, подлежащую включению в регистр нормативных правовых актов муниципальных образований.

Доводы об отсутствии оснований для применения указанного выше Положения о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, а также разъяснений по его применению не могут быть приняты во внимание в связи с отсутствием между ними и Законом Забайкальского края № 30-ЗЗК противоречий.

Таким образом, поскольку обязанность по ежемесячной актуализации федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов возложена на должностных лиц федеральным законодательством, то и установление административной ответственности за несоблюдение либо ненадлежащее выполнение этой обязанности - прерогатива федерального законодателя.

Кроме того, пунктом 9 статьи 14 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» установлено, что информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы являются государственными информационными ресурсами. Информация, содержащаяся в государственных информационных системах, является официальной.Государственные органы, определенные в соответствии с нормативным правовым актом, регламентирующим функционирование государственной информационной системы, обязаны обеспечить достоверность и актуальность информации, содержащейся в данной информационной системе, доступ к указанной информации в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, а также защиту указанной информации от неправомерных доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения и иных неправомерных действий.

Статья 17 указанного Федерального закона предусматривает наступление ответственности за совершение правонарушений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, закрепление на региональном уровне административной ответственности глав муниципальных образований за нарушение требований Закона № 30-ЗЗК противоречит вышеприведенным нормам федерального законодательства и свидетельствует о превышении нормотворческой компетенции субъекта Российской Федерации.

Ссылки на невозможность применения положений Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» по мотивам их общего характера, а также по причине их принятия ранее законодательного закрепления вопросов организации и ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов, суд находит несостоятельными, поскольку указанный Федеральный закон является действующим, и из его содержания усматривается, что содержащаяся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов информация и обеспечивающие ее обработку информационные технологии и технические средства являются государственной информационной системой, а сведения, содержащиеся в данной информационной системе - государственными информационными ресурсами.

На федеральном уровне административная ответственность за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде, предусмотрена статьей 19.7 КоАП РФ.

Закон Забайкальского края № 30-ЗЗК «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Забайкальского края», по сути, повторяющий положения федерального закона, не может рассматриваться правовой основой для установления административной ответственности.

Состав административного правонарушения, установленный статьей 9 Закона Забайкальского края № 198-ЗЗК, соответствует составу, предусмотренному ст. 19.7 КоАП РФ.

Как следует из содержания статьи 6 Закона № 30-ЗЗК, специальным субъектом ответственности за предоставление информации, необходимой для включения в регистр, является глава соответствующего муниципального образования. Между тем, данное должностное лицо в силу статьи 70 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» может нести ответственность перед государством только в соответствии с федеральными законами.

Таким образом, оспариваемые прокурором положения Закона края № 30-ЗЗК и № 198-ЗЗК нельзя признать соответствующими федеральному законодательству, в связи с чем, заявленные требования подлежат удовлетворению.

Суд не принимает во внимание ссылки представителей заинтересованных лиц на подмену прокурором понятий и неправильное разграничение как компетенций федерального законодателя и субъекта РФ, так и общих принципов и специальных норм, основанных на неправильном толковании приведенных выше положений закона, которое влечет возникновение коллизии и несогласованности региональных и федеральных норм в системе законодательства об административных правонарушениях, допускает применение органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением с нарушением компетенции указанных органа или должностного лица, исключает назначение административного наказания на законном основании, позволяет дважды привлекать к административной ответственности за одно и то же административное правонарушение, снижая тем самым уровень правовых гарантий при привлечении к административной ответственности, предусмотренных статьями 1.4, 1.6, 1.7, частью 1 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением Забайкальского краевого суда от 01 декабря 2010 года, на которое ссылаются заинтересованные лица как устанавливающее обстоятельства, не подлежащие повторному доказыванию, установлено соответствие федеральному законодательству ряда норм Закона Забайкальского края № 30-ЗЗК, касающихся вопросов организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Забайкальского края. При этом вопрос о соответствии федеральному законодательству статьи 7 указанного закона судом не рассматривался, вопросы установления административной ответственности за нарушение требований данного закона не исследовались.

Доводы представителей заинтересованных лиц, касающиеся порядка привлечения к ответственности глав муниципальных образований за нарушение требований Закона Забайкальского края «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Забайкальского края», не могут повлиять на разрешение вопроса о соответствии действующему законодательству оспариваемых норм.

Прокурор при подаче заявления государственную пошлину не оплачивал. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождены в соответствии с подпунктом 19 пункта 1 статьи 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194, 197, 198, 199, 251-254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Заявление прокурора удовлетворить.

Признать недействующей со дня вступления решения в законную силу статью 7 Закона Забайкальского края от 25.09.2008 № 30-ЗЗК «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Забайкальского края».

Признать недействующей со дня вступления решения в законную силу статью 9 Закона Забайкальского края от 02.07.2009 № 198-ЗЗК «Об административных правонарушениях»

Сообщение о решении суда по настоящему делу опубликовать в газете «Забайкальский рабочий».

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) через Забайкальский краевой суд.

Судья Т.И. Васильева