Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Гусь-Хрустального межрайонного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующей ч. 1 ст. 50 Устава муниципального образования <данные изъяты> (сельское поселение) Гусь-Хрустального района Владимирской области, принятой решением Совета народных депутатов муниципального образования <данные изъяты> Гусь-Хрустального района № № от ДД.ММ.ГГГГ,

УСТАНОВИЛ:

Гусь-Хрустальный межрайонный прокурор обратился в суд с заявлением об оспаривании в части нормативного правового акта. Прокурор просил признать недействующей ч. 1 ст. 50 Устава муниципального образования <данные изъяты> (сельское поселение) Гусь-Хрустального района Владимирской области (далее - Устав), которой установлены социальные гарантии лицам, замещавшим выборные должности органов местного самоуправления, после прекращения исполнения своих полномочий на постоянной основе, а именно за данными лицами: сохраняется денежное содержание, установленное на день прекращения полномочий, с учетом индексации в течение одного года в следующих случаях: а) увольнения в связи с реорганизацией либо ликвидацией муниципального органа; б)увольнения в связи с сокращением численности или штатов работников; в) не выдвижения, не избрания или не назначения на должность после окончания срока полномочий; г) удовлетворения заявления об отставке по собственному желанию, если они проработали в этой должности не менее одного года.

В случае трудоустройства лиц, замещавших данные муниципальные должности и получения ими заработной платы ниже размеров, установленных на день прекращения полномочий, им производится доплата до уровня ранее установленного денежного содержания с учетом индексации.

В обоснование заявления прокурор указал, что оспариваемое положение Устава противоречит статье 172 Трудового кодекса РФ и пункту 5.1 статьи 40 Федерального закона РФ N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", из анализа содержания которых следует, что в Уставе муниципального образования для выборных должностных лиц могут быть предусмотрены только такие социальные гарантии, которые предусмотрены федеральными законами либо законами субъекта РФ. При этом гарантии могут быть предоставлены только на период выполнения своих полномочий. Поскольку ни федеральными законами, ни законами Владимирской области не предусмотрено предоставление, указанных в ч. 1 ст. 50 Устава социальных гарантий лицам, замещавшим выборные должности органов местного самоуправления, просил заявление удовлетворить.

Помощник Гусь-Хрустального межрайонного прокурора – Цаплина Е.А. в судебном заседании поддержала заявление по приведенным в нем доводам.

Представитель Совета народных депутатов МО <данные изъяты> (сельское поселение) в судебное заседание не явился, о месте и времени рассмотрения дела извещен надлежащим образом.

Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области в судебное заседание также не явился, представили в суд ходатайство о рассмотрении дела в их отсутствие.

В соответствии со ст. 167 ГПК РФ суд пришел к выводу о возможности рассмотрения дела в их отсутствие.

Выслушав мнение участников процесса, исследовав представленные материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

Согласно ч.1 ст.45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу п.2 ст.1 Федерального закона от 17 января 1992 года №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее по тексту - Закон о прокуратуре) в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

В соответствии с положениями ст.245 ГПК РФ суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе по заявлению прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Положения п.4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъясняют, что в соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ. Исходя из положений пункта 2 статьи 1, пункта 3 статьи 22, статьи 23 и статьи 28 указанного Закона прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

При этом положения п.7 указанного Постановления разъясняют, что, при обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку статья 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность.

В силу ч. 3 ст. 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

Согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту Федеральный закон №131-ФЗ) правовую основу местного самоуправления составляют в том числе, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты.

Постановлением Губернатора Владимирской области от ДД.ММ.ГГГГ года №№ «О некоторых вопросах предоставления социальных гарантий выборным должностным лицам местного самоуправления Владимирской области, ранее осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе» рекомендовано органам местного самоуправления муниципальных образований Владимирской области принимать решения о предоставлении социальных гарантий выборным должностным лицам местного самоуправления Владимирской области, ранее осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе, закрепив их в уставах муниципальных образований, согласно приложению. Приложением к постановлению Губернатора является проект решения Совета народных депутатов о внесении изменений в статью Устава муниципального образования, содержащий нормы, которые буквально воспроизводит ч. 1 ст. 50 Устава муниципального образования <данные изъяты> (сельское поселение) Гусь-Хрустального района Владимирской области.

Судом установлено, что решением Совета народных депутатов МО <данные изъяты> от ДД.ММ.ГГГГ № № внесены изменения в Устав муниципального образования, ч. 1 ст. 50 которого принята в следующей редакции:

«Лицам, замещавшим выборные должности местного самоуправления муниципального образования <данные изъяты>, после прекращения исполнения своих полномочий на постоянной основе, устанавливается следующие социальные гарантии:

1) сохраняется денежное содержание, установленное на день прекращения полномочий, с учетом индексации в течение одного года в следующих случаях:

а) увольнения в связи с реорганизацией либо ликвидацией муниципального органа;

б) увольнения в связи с сокращением численности или штата работников;

в) не выдвижения, не избрания или не назначения на должность после окончания срока полномочий;

г) удовлетворения заявления об отставке по собственному желанию, если они проработали в этой должности не менее одного года.

В случае трудоустройства лиц, замещавших данные муниципальные должности, и получения ими заработной платы ниже размеров, установленных на день прекращения полномочий, им производится доплата до уровня ранее установленного денежного содержания с учётом индексации.

Установлено, что изменения в ч. 1 ст. 50 Устава внесены компетентным органом – Советом народных депутатов <данные изъяты>, Гусь-Хрустального района, Владимирской области. ДД.ММ.ГГГГ данные изменения зарегистрированы в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Владимирской области. Нарушений процедуры принятия указанного нормативного акта, включая его официальную публикацию в средствах массовой информации, судом не установлено.

Положения ч. 1 ст. 50 Устава озаглавлены как «Социальные гарантии должностных лиц органов местного самоуправления муниципального образования <данные изъяты>», ч. 1 которой устанавливает, что лицам, замещавшим выборные должности местного самоуправления муниципального образования <данные изъяты>, после прекращения исполнения свих полномочий на постоянной основе, устанавливается следующие социальные гарантии:

а) увольнения в связи с реорганизацией либо ликвидацией муниципального органа;

б) увольнения в связи с сокращением численности или штата работников;

в) не выдвижения, не избрания или не назначения на должность после окончания срока полномочий;

Анализ содержания этих положений позволяет определить, что данная норма устанавливает правила регулирования общественных отношений в разрезе введения гарантий в виде выплат денежного содержания, определенного на день прекращения полномочий лицам, замещавшим выборные должности местного самоуправления муниципального образования <данные изъяты> (сельское поселение) Гусь-Хрустального района Владимирской области и депутатам, работавшим на постоянной основе, после прекращения исполнения своих полномочий на постоянной основе на срок не более одного календарного года.

Суд признает, что законодатель органа местного самоуправления вправе вводить и изменять порядок и условия предоставления лицам, замещавшим выборные должности местного самоуправления муниципального образования, дополнительного обеспечения в виде выплат денежного содержания.

При этом в части установления размера указанных выплат на них распространяется действие бюджетного законодательства Российской Федерации.

Решение вопросов финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления, относится к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств собственного бюджета. По данным вопросам органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих данное право. Принятие указанных актов является основанием для возникновения расходных обязательств органов местного самоуправления.

Между тем, указанное право не является безусловным, поскольку Бюджетный кодекс РФ, допуская в целом возможность самостоятельного установления расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, предусматривает определенные ограничения в отношении условий и порядка введения новых расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, которые должны соблюдаться.

При этом реализуя полномочия по установлению тех или иных выплат, законодатель органа местного самоуправления обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение муниципального образования и возможности его бюджета, и при определении размера указанной выплаты руководствоваться положениями бюджетного законодательства Российской Федерации.

В соответствии со ст. 65 Бюджетного кодекса РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям, должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Принимая во внимание, что положениями ст.ст.7, 8, 65, 85 Бюджетного кодекса РФ установлен подход, в соответствии с которым расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации формируется строго в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти.

Данное положение, в свою очередь, корреспондируется с правилами статьи 31 Бюджетного кодекса РФ, раскрывающими содержание принципа самостоятельности бюджетов, который означает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Применительно к рассматриваемым правоотношениям, реализация принципа самостоятельности бюджетов выражается в недопустимости установления органами местного самоуправления расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета муниципального образования и, как следствие, потребует привлечения средств бюджетов иных уровней.

Таким образом, реализация органом местного самоуправления своих дискреционных полномочий по установлению лицам, замещавшим выборные должности местного самоуправления муниципального образования, дополнительных материальных гарантий напрямую зависит от уровня наполнения бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения им своих расходных обязательств.

В этой связи положениями Бюджетного кодекса РФ определен порядок установления уровня расчетной бюджетной обеспеченности, который одновременно является объективным показателем социально-экономического положения муниципального образования, а также основным критерием для определения его нуждаемости в предоставлении ему дотаций бюджетов иных уровней на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Показатели уровня налоговых доходов муниципального образования на одного жителя, а также состояние его социально-экономического развития являются важными факторами, влияющими на показатель уровня бюджетной обеспеченности, в зависимости от которого определяется, как его нуждаемость в дотациях на выравнивание бюджетной обеспеченности, так и размер указанных дотаций.

В свою очередь, признание муниципального образования дотационным является объективным показателем, указывающим на низкий уровень его бюджетной обеспеченности, не позволяющий ему за счет собственных средств выполнять свои расходные обязательства.

Важным показателем социально-экономического положения муниципального образования также является уровень сбалансированности его бюджета, исходя из которого, осуществляется отнесение бюджетов к категориям дефицитных или профицитных.

С учетом этого деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий, связанных с установлением дополнительных мер социальной поддержки, в силу положений ст.33 Бюджетного кодекса РФ также должна отвечать принципу сбалансированности бюджетов, который в данном случае устанавливает необходимость минимизации размера дефицита бюджета, для достижения соответствия предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов.

Из вышеизложенного следует, что при недостаточности собственных средств бюджета, введение оспариваемыми нормами Устава новых расходных обязательств, означает, что надлежащее их исполнение будет осуществляться, в том числе и за счет средств субъекта федерации, а также бюджета района, что не согласуется с положениями бюджетного законодательства и противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Данное обстоятельство, в свою очередь, является ограничительным фактором и элементом объективного критерия, подлежащего применению при решении вопроса о наличии у субъекта полномочий по самостоятельному установлению дополнительных гарантий лицам, замещающим должности в органах местного самоуправления, и их размера.

Постановлением Губернатора Владимирской области от ДД.ММ.ГГГГ №№ «О некоторых вопросах предоставления социальных гарантий выборным должностным лицам местного самоуправления Владимирской области, ранее осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе», принятым с учетом рекомендаций п.10 Указа Президента РФ от ДД.ММ.ГГГГ №№, постановлено рекомендовать органам местного самоуправления муниципальных образований Владимирской области принять решение о предоставлении социальных гарантий выборным должностным лицам местного самоуправления Владимирской области, ранее осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе, закрепив их в уставах муниципальных образований, согласно приложению.

При этом положения п.10 Указа Президента РФ от ДД.ММ.ГГГГ №№ предусматривают возможность органам местного самоуправления установить соответствующие социальные гарантии только за счет собственных средств.

Судом установлено, что бюджет муниципального образования <данные изъяты> (сельское поселение) Гусь-Хрустального района Владимирской области в период с 2009 по 2013 годы является дефицитным и дотационным. Дотации поступали как из бюджета Владимирской области, так и из бюджета районного уровня. Данное обстоятельство подтверждается справкой администрации МО <данные изъяты>, а также решениями Совета народных депутатов администрации МО <данные изъяты> Гусь-Хрустального района Владимирской области от ДД.ММ.ГГГГ

В силу изложенного суд приходит к выводу, что в условиях бюджетного дефицита муниципального образования, установленные оспариваемыми положениями ч. 1 ст. 50 Устава, дополнительные материальные гарантии должностным лицам органов местного самоуправления, работающих на постоянной основе не согласуется с принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивают баланс частных и публичных интересов и противоречат требованиям вышеуказанного федерального законодательства.

Принимая оспариваемую статью Устава, в редакции решения Совета народных депутатов МО <данные изъяты> от ДД.ММ.ГГГГ № № озаглавленную как «Социальные гарантии должностных лиц органов местного самоуправления МО <данные изъяты>», Совет народных депутатов МО <данные изъяты> Гусь-Хрустального района Владимирской области указанные положения законодательства не учел.

Учитывая изложенное, суд признает заявление Гусь-Хрустального межрайонного прокурора обоснованным и подлежащим удовлетворению.

Руководствуясь ст. 194 – 199 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Заявление Гусь-Хрустального межрайонного прокурора удовлетворить.

Признать недействующей с момента вступления настоящего решения в законную силу часть 1 статьи 50 Устава муниципального образования <данные изъяты> (сельское поселение) Гусь-Хрустального района Владимирской области в редакции решения Совета народных депутатов муниципального образования <данные изъяты> от ДД.ММ.ГГГГ № №.

Решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке во Владимирский областной суд через Гусь-Хрустальный городской суд в течение месяца со дня изготовления мотивированного решения.

Председательствующий Е.В. Забродченко