Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению и.о. Хабаровского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Министерству природных ресурсов Хабаровского края об обязании провести работы по определению границ охранных зон памятника природы краевого значения «Питомник имени Шуранова» и постановке их на учет,

УСТАНОВИЛ:

И.о. Хабаровского межрайонного природоохранного прокурора обратился в суд с иском в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Министерству природных ресурсов Хабаровского края об обязании провести работы по определению границ охранных зон памятника природы краевого значения «Питомник имени Шуранова» и постановке их на учет, указав в обоснование заявленных требований, что во исполнения задания Амурской бассейновой природоохранной прокуратуры «О проведении проверки исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях» Хабаровской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях (далее - ООПТ) Министерством природных ресурсов Хабаровского края (далее - Минприроды края), по результатам которой установлено, что <данные изъяты> регионального значения Хабаровского края не имеют границ охранных зон, которые, соответственно, не внесены в государственный кадастр недвижимости. При этом, Министерством природных ресурсов Хабаровского края мер для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий не принималось, работа по разработке и обеспечению в установленном порядке внесения на рассмотрение Правительства края проектов постановлений, распоряжений, обеспечивающих повышение эффективности охраны окружающей среды, сохранения и охраны природных ресурсов путем создания охранных зон для природных парков и памятников природы регионального значения на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах не проводилась. По указанным основаниям, ДД.ММ.ГГГГ в адрес Минприроды края было внесено представление об устранении нарушений законодательства в сфере особо охраняемых природных территорий. По результатам рассмотрения указанного представления Минприроды края выработаны предложения по установлению охранных зон для некоторых памятников природы краевого значения, в том числе, в отношении памятника природы краевого значения «Питомник имени Шуранова», расположенного в <адрес>. Указанные ООПТ были выделены как наиболее антропогенно уязвимые краевой рабочей группой по координации деятельности в области сохранения биологического разнообразия и содействию экологически устойчивому развитию Хабаровского края, созданной в соотвестветствии с постановлением главы администрации Хабаровского края от 10.07.2000 № 243. При этом, никаких конкретных мер по созданию охранных зон по настоящее время не принято. Кроме того, решение в отношении оставшихся <данные изъяты> не принято вовсе. Согласно выписке из протокола заседания указанной рабочей группы от ДД.ММ.ГГГГ., по итогам заседания принято решение рекомендовать Минприроды обеспечить создание охранной зоны для одного из наиболее антропогенно уязвимого памятника природы краевого значения «Питомник имени Шуранова» со сроком исполнения до ДД.ММ.ГГГГ года. Согласно положения, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 07 марта 2013 года № 37-ПР «О памятниках природы краевого значения на территории городского округа «Город Хабаровск», памятник природы краевого значения «Питомник имени Шуранова» площадью 2,842 гектара организован в целях сохранения генофонда, изучения и обогащения коллекций плодово-ягодных растений, имеющих большое научное, селекционное и хозяйственное значение, и является особо охраняемой природной территорией краевого значения. Минприроды края не проведена работа по разработке и обеспечению в установленном порядке внесения на рассмотрение высшего исполнительного органа края проектов нормативных актов, обеспечивающих повышение эффективности охраны окружающей среды, сохранения и охраны природных ресурсов путем создания охранных зон для природных парков и памятников природы регионального значения, что не позволило исполнить Правительству края пункт 21 Правил по подготовке проекта решения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны памятника природы краевого значения «Питомник имени Шуранова», об установлении ее границ и утверждении положения о ней, а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ. Учитывая то, что вопреки требованиям ст. 16 Федерального закона № 221- Фз. ст. 2 Федерального закона № ЗЗ-ФЗ, в течение длительного времени границы охранных зон ООПТ краевого значения не определены и не поставлены на государственный кадастровый учет, отсутствие в едином государственном реестре недвижимости сведений о границах охранных зон ООПТ не позволяет в полной мере осуществлять их охрану. Подобная ситуация создает условия для незаконного использования охранных зон, как прилегающих территорий ООПТ, может повлечь за собой нанесение экологического ущерба, к невозможности взыскания причиненного природным объектам вреда и привлечения виновных лиц к ответственности. Таким образом, бездействие Минприроды края нарушает право неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую природную среду, право на защиту особо охраняемых природных территорий от незаконного воздействия третьих лиц, несанкционированного вторжения, загрязнения, возведения на них самовольных построек. На основании изложенного, руководствуясь ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре РФ», ст. ст. 45, 131 ГПК РФ, прокурор просит суд обязать Министерство природных ресурсов Хабаровского края со дня вступления в законную силу решения суда: провести работы по разработке проекта решения о создании охранной зоны памятника природы краевого значения «Питомник имени Шуранова», расположенного в <адрес>; провести работы по разработке проекта пояснительной записки к проекту решения с обоснованием необходимости создания охранной зоны памятника природы краевого значения «Питомник имени Шуранова» и установления ее границ; обеспечить в установленном порядке внесение на рассмотрение Правительства края вышеуказанного проекта решения, а также проекта пояснительной записки к нему, в целях его принятия Председателем Правительства Хабаровского края с последующим направлением указанного решения в уполномоченный государственный орган для внесения в единый государственный реестр недвижимости сведений о местоположении и границах охранной зоны памятника природы краевого значения «Питомник имени Шуранова», в срок до ДД.ММ.ГГГГ.

Суд, установив в ходе судебного разбирательства по гражданскому делу, что оно подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства, ДД.ММ.ГГГГ вынес определение о переходе к рассмотрению дела по правилам административного судопроизводства; привлек к участию в деле в качестве заинтересованного лица Правительство Хабаровского края.

В судебном заседании прокурор заявленные требования поддержал в полном объеме, на их удовлетворении по доводам, изложенным в исковом заявлении, настаивал.

Представитель ответчика Министерства природных ресурсов Хабаровского края исковые требования не признал, сославшись в основание возражений на то, что поскольку министерство реализует административные и иные публичные полномочия по исполнению и применению законов в сфере охраны окружающей среды, где отношения не основаны на равенстве сторон, требования прокурора в защиту неопределенного круга лиц вытекают из публичных правоотношений и подлежат рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства. Предъявление требования о внесении проекта решения в Правительство края для его принятия с последующим направлением сведений о созданных зонах в орган кадастрового учета фактически свидетельствует о заявлении требований по принудительной разработке и принятию нормативного правового акта уполномоченным органом исполнительной власти, что не отвечает конституционному принципу разделения власти и самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Истец, предъявляя такое требование, не учёл, что суд не может подменить собой органы исполнительной власти при реализации ими полномочий. Так как решение о создании охранной зоны будет распространяться на неограниченный круг лиц, то данное решение должно быть издано в форме нормативного правового акта, принятого уполномоченным лицом (органом) (п. 11 ст. 2 Закона об ООПТ), при соблюдении установленного порядка его разработки и согласования. Правилами создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденными постановлением Правительства РФ от 19.02.2015 № 138 (далее - Правила), установлена процедура подготовки такого акта и пояснительной записки к нему. Органы исполнительной и судебной власти самостоятельны и не вправе вмешиваться в компетенцию друг друга. Суд не может обязать высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ принять, отменить или изменить какой-либо нормативный правовой акт. Требования прокурора, связанные с рассмотрением и принятием нормативного правового акта, не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства. В силу ч. 10,11 ст. 2 Закона об ООПТ создание охранных зон особо охраняемых природных территорий осуществляется для предотвращения неблагоприятного антропогенного воздействия на природные парки, памятники природы регионального значения. Согласно п. 21 Правил, решение о создании охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения и об установлении их границ принимается с учетом мотивированного обоснования необходимости создания такой охранной зоны. Таким образом, обязанность по созданию охранных зон природных парков, памятников природы регионального значения должна быть обусловлена наличием антропогенного воздействия, в случае отсутствия которого необходимость создания таких охранных зон отсутствует. Решение о создании охранной зоны ООПТ не может быть принято по решению суда, так как согласно Закону об ООПТ и Правилам, оно может быть принято только при наличии установленных законом условий и согласований. В соответствии с пунктами 23, 25 Правил принятие такого решения возможно только при условии положительного согласования соответствующего органа местного самоуправления и следующих федеральных органов исполнительной власти, их территориальных подразделений: министерства сельского хозяйства Российской Федерации; министерства транспорта Российской Федерации; министерства обороны Российской Федерации; федеральной службы безопасности Российской Федерации; территориального органа Роснедра; территориального органа Федерального агентства водных ресурсов; территориального органа Федерального агентства лесного хозяйства; территориального органа Федерального агентства по рыболовству. Таким образом, возможность принятия решения о создании охранных зон ООПТ не может быть поставлена в зависимость от желания уполномоченного на его принятие органа власти или должностного лица. Кроме того, положения ч. 10 ст. 2 Закона об ООПТ вступили в силу с 30.12.2013, до этого создание охранных зон особо охраняемых природных территорий являлось правом органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с ч. 3 ст. 2 Закона об ООПТ, п. 4 ст. 95 Земельного кодекса РФ, действовавшими до вступления в силу Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 406-ФЗ). При этом особо охраняемые природные территории, созданные до дня вступления в силу Федерального закона № 406-ФЗ, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти в порядке, установленном до дня вступления в силу Федерального закона № 406-ФЗ (ч. 3 ст. 10 Федерального закона № 406-ФЗ), в связи с чем, действующее до 30.12.2013 правовое регулирование вопросов в отношении особо охраняемых природных территорий, созданных до указанной даты, сохранено. В обоснование пункта 3 исковых требований о направлении решения о создании охранной зоны памятника природы "Питомник имени Шуранова" в орган кадастрового учета прокурор ссылается на недействующие нормы права. Так, ст. 10 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ утратила силу с 01.01.2017. Заявление прокурора о бездействии министерства в части обеспечения создания охранной зоны памятника природы "Питомник имени Шуранова" не соответствует действительности и не подтверждено доказательствами. В качестве аргумента прокурор указывает на Протокол заседания рабочей группы по координации деятельности в области сохранения биологического разнообразия и содействия устойчивому развитию Хабаровского края от ДД.ММ.ГГГГ (далее - Протокол, Рабочая группа соответственно). В соответствии с Положением о краевой рабочей группе по координации деятельности в области сохранения биологического разнообразия и содействия экологически устойчивому развитию Хабаровского края, утверждённым постановление Главы администрации Хабаровского края от 10.07.2000 № 243, Рабочая группа организует разработку предложений по подготовке нормативных правовых актов края по вопросам биоразнообразия и ООПТ, решения Рабочей группы носят рекомендательный характер. В Протоколе заседания Рабочей группы министерству рекомендовано в срок до ДД.ММ.ГГГГ г. обеспечить создание охранных зон семи ООПТ краевого значения, о чем министерством сообщалось прокуратуре. Направление министерством копии указанного Протокола в прокуратуру не означало факта признания необходимости создания охранных зон, а было обусловлено необходимостью взаимодействия в указанной сфере, в том числе по проблемным вопросам создания рекомендованных охранных зон. Вместе с тем, прокуратура непосредственно после получения Протокола обратилась в суд за понуждением к осуществлению действий, рекомендованных Рабочей группой. При этом заявление прокурора сделано без учета выявленных обстоятельств, влекущих невозможность создания на сегодняшний день охранной зоны памятника природы "Питомник имени Шуранова". Для подготовки решения о создании охранной зоны ООПТ необходимо определить ее ширину и конфигурацию с учетом требований пунктов 4 и 20 Правил. Учитывая, что памятник природы "Питомник имени Шуранова" находится в границах <адрес>, в дальнейшем потребуется согласование создания, границ и режима охранной зоны с администрацией г. Хабаровска, министерством направлен соответствующий запрос от ДД.ММ.ГГГГ№ Мэру г. Хабаровска. В ответе от ДД.ММ.ГГГГ№ администрацией подчеркивается, что территория ООПТ и предполагаемой охранной зоны находится в границах плотной застройки, определение ширины и конфигурации охранной зоны затруднены наличием социальных, транспортных и хозяйственных объектов, инженерных коммуникаций, поэтому предлагает изменить категорию ООПТ на иную, не требующую создание охранных зон, например "дендрологический парк" или "питомник". Таким образом, администрация г. Хабаровска в своем письме указала на неустранимые причины, препятствующие разработке нормативного правового акта о создании охранной зоны памятника природы "Питомник имени Шуранова". Учитывая изложенное, считает, что позиция истца в полном объеме опровергается фактическими сведениями и доказательствами, подтверждающими необоснованность выводов о бездействии министерства. Также истец не обосновал выводы о незаконности указанного бездействия, так как в иске отсутствует ссылка на нормы права, устанавливающие сроки, в течение которых органами исполнительной власти должны быть исполнены полномочия, предусмотренные пунктами 10,11 сг. 2 Закона об ООПТ. Установленный прокуратурой срок для выполнения предъявленных требований (до ДД.ММ.ГГГГ) также не соответствует требованиям законодательства, не учитывает императивно установленные процедуры, необходимые для выполнения предъявленных требований, порядок и сроки их осуществления. Так, даже при условии отсутствия причин, влекущих невозможность создания охранной зоны в связи с неполучением согласований от уполномоченных органов, а также в связи с основаниями, предусмотренными пунктом 20 Правил, создание охранной зоны памятника природы "Питомник имени Шуранова" не смогло бы быть произведено менее чем за 1 год. Поскольку возложение на министерство обязанности по подготовке решения о создании охранной зоны и пояснительной записки, а также о внесении их на рассмотрение в Правительство края для принятия в срок до ДД.ММ.ГГГГ, не соответствует требованиям материального права, просит отказать в удовлетворении заявленных требований. Также прокурором пропущен установленный законом 3-х месячный срок для оспаривания действия (бездействия), поскольку о нарушении прав прокурору известно с момента внесения представления в августе 2017 года, тогда как в суд прокурор обратился только ДД.ММ.ГГГГ, что является самостоятельным основанием отказа в иске.

Представитель привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица Правительства Хабаровского края с заявленными требованиями прокурора не согласился, указав в обоснование возражений на то, что прокурором применён ненадлежащий способ защиты, поскольку, по-существу, предметом судебного разбирательства по настоящему делу является признание незаконным бездействия министерства по определению границы охранной зоны Памятника природы и понуждение к исполнению публичных полномочий. Таким образом, требования прокурора вытекают из публичных правоотношений и не носят гражданско-правового характера, защищаемого в исковом производстве, в связи с чем заявленные требования подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ. Исковое заявление подано прокурором с нарушением процессуальных норм права. Требуя провести работы по определению границ охранной зоны Памятника природы и ее государственной регистрации, прокурор, с учетом вышеуказанных положений процессуального законодательства, обязан указать, каким образом нарушаются права и интересы неопределённого круга лиц, ссылки на нормативные правовые акты, предусматривающие указанную обязанность министерства, и способы защиты этих интересов. В обоснование заявленных требований прокурор ссылается на ч.ч. 10, 11 ст. 2 Федерального закона от 14.03.1995 № ЗЗ-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон №33-ФЗ), ст. ст. 10, 16 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" (далее - Федеральный закон № 221-ФЗ), Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утверждённых Постановлением Правительства РФ от 19.02.2015 № 138 (далее - Правила). Указанные нормы права регулируют лишь общие положения законодательства РФ об особо охраняемых природных территориях и государственном кадастровом учёте, не устанавливая право прокурора на обращение с настоящим исковым заявлением в суд. Требования прокурора об обязании принять постановление Правительства края об определении охранных зон с дальнейшим направлением его в Росреестр не соответствует ст. 10 Конституции РФ. Кроме того, в нарушение ст. 56 ГПК РФ, доказательств возможности установления охранных зон в условиях сложившейся хозяйственной деятельности на территории, близлежащей к Памятнику природы, прокурор не представил. Положения законодательства об ООПТ, указанные прокурором в качестве основания иска не подлежат применению в рассматриваемом споре, поскольку Памятник природы создан и его границы определены до вступления в силу указанных норм права, когда создание охранных зон являлось правом, а не безусловной обязанностью. Федеральным законом № 406-ФЗ статье 2 Федерального закона №33- ФЗ (в новой редакции) не только не придана обратная сила (распространение на правоотношения, возникшие до вступления в силу), но и установлены в ч. 3 ст. 10 переходные положения для особо охраняемых природных территорий, созданных до вступления в силу нормы ч. 10 ст. 2 Федерального закона №33-ФЗ. При создании Памятника природы органами исполнительной власти края и органами местного самоуправления соблюдены все правила, предусмотренные действующим на тот момент времени законодательством. Питомник имени Шуранова объявлен памятником природы краевого значения постановлением Главы администрации Хабаровского края от 20.01.1997 № 7 "Об особо охраняемых природных территориях Хабаровского края" (п.п. 1, 8 указанного постановления). В соответствии с п. 4 указанного постановления муниципальными образованиями совместно с уполномоченными органами государственной власти в области охраны окружающей среды даны поручения определить границы памятников природы краевого значения, в том числе Питомника имени Шуранова. Данная работа была проделана. Органами местного самоуправления определены границы Памятника природы, оформлен социально- экологический паспорт Памятника природы (далее - Паспорт). Разделами IX, X Паспорта определены режим охраны, допустимые виды использования Памятника природы и мероприятия, необходимые для его сохранения. Необходимость создания охранных зон Памятника природы в ходе проделанной работы не установлена. Описание границ Памятника природы утверждено постановлением Губернатора Хабаровского края от 30.12.2003 № 335 "Об утверждении границ и режима особой охраны памятников природы краевого значения в <адрес>" (вступило в силу 10.01.2004). Постановлением Правительства края от 07.03.2013 № 37-пр "О памятниках природы краевого значения на территории городского округа "Город Хабаровск" утверждено Положение о Памятнике природы, в том числе, его режим особой охраны (п. 2) (вступило в силу 13.03.2013). Согласно ч. 3 ст. 10 Федерального закона № 406-ФЗ особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона (30.12.2013). По указанным основаниям необоснованной является ссылка прокурора на положения Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утверждённых Постановлением Правительства РФ от 19.02.2015 № 138 (далее - Постановление Правительства РФ № 138, Правила, соответственно). Правила утверждены Правительством РФ в соответствии со ст. 2 Федерального закона № ЗЗ-ФЗ (преамбула, п. 1 Постановления Правительства РФ № 138). С учетом ч. 3 ст. 10 Федерального закона № 406-ФЗ Правила регулируют порядок создания охранных зон государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков и памятников природы, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, и не могут применяться к правоотношениям, возникшим до ДД.ММ.ГГГГ. Кроме того, прокурором пропущен установленный законом 3-х месячный срок для оспаривания действия (бездействия), поскольку о нарушении прав прокурору известно с момента внесения представления в августе 2017 года, тогда как в суд прокурор обратился только ДД.ММ.ГГГГ, что является самостоятельным основанием отказа в иске. Не соблюдена прокурором и ч.4 ст.125 КАС РФ, так как не указано в чем заключается нарушение прав неопределенного круга лиц.

Выслушав пояснения участников процесса, изучив и оценив представленные доказательства в их совокупности, суд приходит к следующим выводам:

В силу ч. 1 ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) настоящий Кодекс регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями (далее также - суды) административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в п. 1 Постановления Пленума от 27.09.2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», исходя из закрепленного частью 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации права на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц и в соответствии со статьей 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды общей юрисдикции, Верховный Суд Российской Федерации рассматривают и разрешают подведомственные им дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений: о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций (части 1 и 2 статьи 1 КАС РФ); связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации государственных и иных публичных полномочий, в том числе административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (части 1 и 3 статьи 1 КАС РФ).

Согласно ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу ст. 15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Статьей 9 Конституции РФ предусмотрено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Из преамбулы Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" следует, что особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

В соответствии с ч. 10, 11 ст. 2 вышеуказанного Федерального закона, для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. Порядок создания охранных зон и установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранных зон устанавливается Правительством Российской Федерации. Режим охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливается положением о соответствующей охранной зоне, которое утверждено органом государственной власти, принимающим решение о ее создании.

Частью 4 ст. 2 вышеуказанного ФЗ, особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных статьей 28 настоящего Федерального закона, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования.

Решения о создании охранных зон и об установлении их границ принимаются в отношении:

а) охранных зон государственных природных заповедников, национальных парков и памятников природы федерального значения федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся указанные особо охраняемые природные территории;

б) охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В судебном заседании установлено, что Хабаровской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях Министерством природных ресурсов Хабаровского края.

Как указывает прокурор, в соответствии с результатами проверки установлено, что 92 особо охраняемых природных территории регионального значения Хабаровского края не имеют границ охранных зон, которые не внесены в государственный кадастр недвижимости. Министерством природных ресурсов Хабаровского края для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий, работа по разработке и обеспечении в установленном порядке внесения на рассмотрение Правительства края проектов постановлений, распоряжений, обеспечивающих повышение эффективности охраны окружающей среды, сохранения и охраны природных ресурсов путем создания охранных зон для природных парков и памятников природы регионального значения на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах не проводилась.

По результатам проведенной Хабаровской межрайонной природоохранной прокуратурой проверки ДД.ММ.ГГГГ в адрес Министра природных ресурсов Хабаровского края внесено представление об устранении нарушений закона, в соответствии с которым прокурор потребовал безотлагательно, не позднее ДД.ММ.ГГГГ, рассмотреть представление и принять действенные меры по устранению выявленных причин и условий, способствующих совершению указанных в представлении нарушений.

ДД.ММ.ГГГГ Правительством Хабаровского края в адрес и.о. прокурора Хабаровской межрайонной природоохранной прокуратуры направлен ответ, в котором указано, что в рамках полномочий Министерством природных ресурсов Хабаровского края обеспечено установление режимов особой охраны особо охраняемых природных территории краевого значения, обеспечивающих сохранность природных комплексов и объектов в границах таких территорий; перечень особо охраняемых природных территорий краевого значения предметно изучен, минприроды проанализирована необходимость предотвращения возможного негативного антропогенного воздействия, выработаны предложения по установлению охранных зон для ряда памятников природы, которые будут представлены на рассмотрение краевой рабочей группы по координации деятельности в области сохранения биологического разнообразия и содействия экологически устойчивому развитию Хабаровского края, созданной в соответствии с постановлением главы администрации Хабаровского края от 10.07.2000 № 243 «О краевой рабочей группе по координации деятельности в области сохранения биологического разнообразия и содействия экологически устойчивому развитию Хабаровского края».

В соответствии с Выпиской из протокола заседания краевой рабочей группы по координации деятельности в области сохранения биологического разнообразия и содействия устойчивому развитию Хабаровского края от ДД.ММ.ГГГГ, определено рекомендовать министерству природных ресурсов края обеспечить создание охранных зон памятников природы краевого значения, в том числе, памятника природы краевого значения «Питомник имени Шуранова», со сроком исполнения до ДД.ММ.ГГГГ года.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" Правительством Российской Федерации утверждены Правила создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон.

Правила определяют порядок создания охранных зон государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков и памятников природы, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон.

Согласно п. 2 вышеуказанных Правил, охранные зоны создаются для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах.

Режим охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранных зон устанавливается положением о соответствующей охранной зоне, которое утверждается органом государственной власти, принимающим решение о ее создании.

Сведения о границах охранных зон подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости в соответствии со статьей 10 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости". Границы охранных зон обозначаются на местности специальными предупредительными аншлагами и информационными знаками. Изменение границ охранных зон, а также режима охранных зон осуществляется в том же порядке, что и их создание.

В соответствии с п. 19 указанных Правил, решения о создании охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения и об установлении их границ принимаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Как определено п. 21-24 Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом пунктов 4 и 20 Правил готовит решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения, об установлении ее границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта, а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ. Пояснительная записка к проекту решения должна включать в себя сведения о координатах характерных точек границ создаваемой охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения и ее карту-схему.

Проект решения и пояснительная записка к нему направляются на согласование:

органу местного самоуправления (если предполагается, что создаваемая охранная зона природного парка или памятника природы регионального значения будет полностью или частично находиться в границах земельных участков, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования);

Министерству сельского хозяйства Российской Федерации (если планируется включение в границы создаваемой охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в федеральной собственности);

Министерству транспорта Российской Федерации (если предполагается, что в границах создаваемой охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения будут полностью или частично находиться земельные участки, на которых размещены объекты транспортной инфраструктуры федерального значения, либо предназначенные для реконструкции и строительства таких объектов в соответствии со схемой территориального планирования Российской Федерации и (или) документацией по планировке территории);

Министерству обороны Российской Федерации;

Федеральной службе безопасности Российской Федерации (если предполагается создание охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения в пределах приграничной территории, определенной в соответствии со статьей 3 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации");

территориальному органу Федерального агентства по недропользованию;

территориальному органу Федерального агентства водных ресурсов;

территориальному органу Федерального агентства лесного хозяйства;

территориальному органу Федерального агентства по рыболовству.

Органы государственной власти, указанные в пункте 23 Правил, и орган местного самоуправления рассматривают проект решения и в 30-дневный срок со дня его получения согласовывают его либо представляют в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации мотивированный отказ в его согласовании с приложением замечаний.

В соответствии с п. 1.1., 1.2. Положения о Министерстве природных ресурсов Хабаровского края, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 14.02.2009 № 49-пр, Министерство природных ресурсов Хабаровского края является органом исполнительной власти Хабаровского края, проводящим государственную политику Хабаровского края и осуществляющим в рамках предоставленных полномочий управление в сфере изучения, использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в области обращения с отходами, организации и проведения государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, а также координирующим деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти края в случаях, установленных законодательством Российский Федерации и Хабаровского края.

Положением о министерстве природных ресурсов Хабаровского края установлено, что Министерство осуществляет в пределах установленной компетенции переданные краю полномочия Российской Федерации в области водных, лесных отношений, государственной экологической экспертизы, охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, в том числе в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.

Министерство образовано в целях реализации полномочий края по вопросам использования, охраны, защиты и воспроизводства природных ресурсов, охраны окружающей среды, управления и охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения, в целях развития горнодобывающей, лесной и рыбной отраслей промышленности, традиционных ресурсных и охотничьего промыслов, реализации государственной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, проживающих в крае.

Пунктом 2.2. Положения определено, разработка и реализация совместно с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, министерствами края, иными органами исполнительной власти края, органами местного самоуправления, общественными организациями, хозяйствующими субъектами предложений по формированию государственной политики края в сфере природопользования и охраны окружающей среды, включающих подготовку новых и совершенствование действующих законов и иных нормативных актов края, разработку предложений по установлению размеров платежей за пользование природными ресурсами и их дифференциации, по совершенствованию налоговой политики в отношении предприятий и организаций, использующих природные ресурсы.

Разработка и обеспечение в установленном порядке внесения на рассмотрение Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Законодательной Думы края, Губернатора и Правительства края проектов законов, указов, постановлений, распоряжений, обеспечивающих повышение эффективности использования, охраны окружающей среды, сохранения и охраны природных ресурсов, формирование благоприятного инвестиционного климата для развития добычи и переработки ресурсов, рост поступлений в бюджеты всех уровней.

Вместе с тем Федеральным законом от 28.12.2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты РФ» с 30 декабря 2013 года изменено правовое регулирование в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий.

Положения, предусмотренные ч. 10 ст. 2 вышеуказанного ФЗ вступили в действие с принятием Федерального закона от 28.12.2013 №406-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты РФ. До принятия ФЗ от 28.12.2013 № 406-ФЗ правовое регулирование создания охранных зон особо охраняемых природных территорий регулировалось ч. 3 ст. 2 ФЗ №33-ФЗ, п. 4 ст. 95 Земельного кодекса РФ.

Как установлено судом, Питомник имени Шуранова объявлен памятником природы краевого значения постановлением Главы администрации Хабаровского края от 20.01.1997 № 7 "Об особо охраняемых природных территориях Хабаровского края" (п.п. 1, 8 указанного постановления).

В соответствии с п. 4 указанного постановления муниципальными образованиями совместно с уполномоченными органами государственной власти в области охраны окружающей среды даны поручения определить границы памятников природы краевого значения, в том числе, Питомника имени Шуранова.

Данная работа была проделана; органами местного самоуправления определены границы Памятника природы Питомник имени Шуранова, оформлен социально-экологический паспорт Памятника природы (далее - Паспорт), разделами IX, X которого определены режим охраны, допустимые виды использования Памятника природы и мероприятия, необходимые для его сохранения.

Описание границ Памятника природы утверждено постановлением Губернатора Хабаровского края от 30.12.2003 № 335 "Об утверждении границ и режима особой охраны памятников природы краевого значения в г. Хабаровске" (вступило в силу 10.01.2004).

Постановлением Правительства края от 07.03.2013 № 37-пр "О памятниках природы краевого значения на территории городского округа "Город Хабаровск" утверждено Положение о Памятнике природы Питомник имени Шуранова, в том числе, его режим особой охраны (п. 2) (вступило в силу 13.03.2013).

В соответствии с ч. 3 ст. 2 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (в редакции от 25.06.2012), в целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

Частью 4 ст. 95 Земельного кодекса (в редакции от 23.07.2013) также предусмотрено, что в целях защиты земель особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками. Земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима.

То есть законодательством, действующим в период создания памятника природы краевого значения «Питомник имени Шуранова», не была предусмотрена обязанность создания на прилегающих к территории памятника природы земельных участках охранных зон, а указывалось на право их создания в целях защиты земель особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий.

В соответствии с ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

Таким образом, Федеральным законом № 406-ФЗ статье 2 Федерального закона №33- ФЗ (в новой редакции) не только не придана обратная сила (распространение на правоотношения, возникшие до вступления в силу), но и установлены в ч. 3 ст. 10 переходные положения для особо охраняемых природных территорий, созданных до вступления в силу нормы ч. 10 ст. 2 Федерального закона № ЗЗ-ФЗ.

Устанавливая новое правовое регулирование, законодатель, предусмотрев в ч. 3 ст. 10 ФЗ от 28.12.2013 № 406-ФЗ « О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территория» и отдельные законодательные акты РФ» правило о том, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, допустил тем самым и сохранение прежней правовой модели регламентации отношений в указанной сфере.

По указанным основаниям необоснованной суд признает ссылку прокурора на положения Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утверждённых Постановлением Правительства РФ от 19.02.2015 № 138, в соответствии со ст. 2 Федерального закона № ЗЗ-ФЗ (преамбула, п. 1 Постановления Правительства РФ № 138).

В ходе рассмотрения дела судом установлено, что при создании Памятника природы краевого значения «Питомник имени Шуранова» органами исполнительной власти края и органами местного самоуправления соблюдены все правила, предусмотренные действующим на тот момент времени законодательством.

Кроме того, из ответа Министерства природных ресурсов и экологии Российский Федерации № от ДД.ММ.ГГГГ. следует, что положения пункта 10 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (в новой редакции), касающиеся создания охранных зон особо охраняемых природных территорий, не являются обязательными, а лишь допускают возможность создания охранных зон на прилегающих к особо охраняемым природным территориям земельных участках и водных объектах, в связи с чем решение о целесообразности создания охранных зон конкретных особо охраняемых природных территорий регионального значения принимается высшим должностным лицом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Разрешая заявленные прокурором требования, суд соглашается также с доводами представителей ответчика и заинтересованного лица о том, что требования прокурора об обязании принять постановление Правительства края об определении охранных зон с дальнейшим направлением его в Росреестр не соответствует ст. 10 Конституции РФ, закрепляющей принцип недопустимости вмешательства в нормотворческую деятельность органов исполнительной власти.

Так, в соответствии со статьей 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Согласно п. "в" пп. 1.1 постановления Правительства края от 20.07.2006 № 117-пр "О Регламенте Правительства Хабаровского края", главы 2 Регламента Правительства края, утвержденного данным постановлением, постановления это нормативные правовые акты, устанавливающие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, по вопросам, нормативное регулирование которых в соответствии с федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, Уставом края, законами края отнесено к компетенции Правительства края.

Подготовку постановлений Правительства края осуществляют отраслевые органы исполнительной власти края согласно их компетенции.

На основании п.п. 3.7.1-3.7.4. Положения о министерстве, утверждённого постановлением Правительства края от 14.02.2009 № 49-пр, полномочия Хабаровского края в области охраны окружающей среды, организации создания особых охраняемых природных территорий краевого значения и изменение режима их особой охраны по согласованию с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, обеспечение функционирования и охраны особо охраняемых природных территорий краевого значения, ведения кадастрового учета особых охраняемых природных территорий краевого значения, осуществляет министерство.

Вместе с этим, действующее законодательство об ООПТ не содержит положений, дающих безусловное право органам исполнительной власти субъекта РФ создавать охранные зоны ООПТ, оставляя их на усмотрение органов власти, обуславливая необходимостью прохождения согласительных процедур со всеми заинтересованными органами.

Перечень таких органов установлен п. 23 Правил. При этом указанные органы также вольны в своем усмотрении.

При этом, как обоснованно указывают представители ответчика и заинтересованного лица, решение краевой рабочей группы по координации деятельности в области сохранения биологического разнообразия и содействия экологически устойчивому развитию края (далее - рабочая группа), изложенное в протоколе от ДД.ММ.ГГГГ, носит рекомендательный характер и не может преодолевать порядок, установленный Правилами.

С учетом рекомендации рабочей группы, учитывая, что памятник природы "Питомник имени Шуранова" находится в границах <адрес> и в дальнейшем потребуется согласование создания, границ и режима охранной зоны с администрацией г. Хабаровска, министерством направлен запрос от ДД.ММ.ГГГГ№ Мэру г. Хабаровска.

В ответе от ДД.ММ.ГГГГ№ администрацией указано, что территория ООПТ и предполагаемой охранной зоны находится в границах плотной застройки, определение ширины и конфигурации охранной зоны затруднены наличием социальных, транспортных и хозяйственных объектов, инженерных коммуникаций, в связи с чем предложено изменить категорию ООПТ на иную, не требующую создание охранных зон, например "дендрологический парк" или "питомник".

Таким образом, администрация г. Хабаровска указала причины, препятствующие разработке нормативного правового акта о создании охранной зоны памятника природы "Питомник имени Шуранова".

При этом доказательств возможности установления охранных зон в условиях сложившейся хозяйственной деятельности на территории, близлежащей к Памятнику природы, прокурор не представил.

Согласно п. 62 разъяснений Пленума Верховного Суда РФ № 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

Поскольку Правительство Хабаровского края вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование в пределах своих полномочий, требование прокурора о возложении на Правительство Хабаровского края обязанности принять постановление об определении охранных зон с дальнейшим направлением его в уполномоченный государственный орган для внесения в единый государственный реестр недвижимости сведений о местоположении и границах охранной зоны памятника природы краевого значения «Питомник имени Шуранова» суд расценивает как попытку вмешательства в нормотворческую деятельность органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Кроме того суд соглашается с доводами представителя ответчика и представителя заинтересованного лица о том, что прокурором без уважительных причин пропущен срок обращения в суд, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении административного иска (часть 8 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Так, из искового заявления и представленных прокурором документов следует, что по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ. (внесение представления в адрес ответчика) прокурору было известно о том, что Минприроды края не проведена работа по разработке и внесению в установленном порядке на рассмотрение Правительства Хабаровского края проектов нормативных актов, направленных на создание охранной зоны памятника природы краевого значения «Питомник имени Шуранова».

В суд с административным исковым заявлением прокурор обратился ДД.ММ.ГГГГ, то есть по истечении трех месяцев, установленных ч. 1 ст. 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для обращения с требованиями о защите нарушенных прав в порядке административного судопроизводства.

С учетом вышеизложенного, суд пришел к выводу, что требования прокурора об обязании провести работы по определению границ охранных зон памятника природы краевого значения «Питомник имени Шуранова» и постановке их на учет не подлежат удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении исковых требований и.о. Хабаровского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Министерству природных ресурсов Хабаровского края об обязании провести работы по определению границ охранных зон памятника природы краевого значения «Питомник имени Шуранова» и постановке их на учет, отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Хабаровский краевой суд через Центральный районный суд г. Хабаровска в течение месяца со дня изготовления мотивированного решения.

Дата изготовления мотивированного решения – 11.05.2018 года.

Председательствующий: судья Губанова А.Ю.