Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по исковому заявлению Ярославского транспортного прокурора к мэрии города Ярославля, Департаменту городского хозяйства мэрии города Ярославля о возложении обязанности

у с т а н о в и л :

Ярославский транспортный прокурор обратился в суд с иском (в редакции уточненного от 15.07.2020 года, л.д. 56-58 и на дату судебного заседания от 14.08.1020 года) к Департаменту городского хозяйства мэрии города Ярославля о возложении обязанности в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать и представить на утверждение в мэрию города Ярославля административный регламент по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 года №138; к мэрии города Ярославля о возложении обязанности утвердить разработанный Департаментом городского хозяйства мэрии города Ярославля административный регламент по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 вышеуказанных Правил.

В обоснование иска указал, что в соответствии с нормами Федерального закона от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Устава города Ярославля, к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе: создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах города; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей города услугами организаций культуры; создание условий для массового отдыха жителей города и организация обустройства мест массового отдыха населения и т.д. Положением о ДГХ мэрии города Ярославля в редакции от 12.03.2020 года установлено, что Департамент является структурным подразделением мэрии города Ярославля, осуществляющим полномочия мэрии города Ярославля по решению вопросов местного значения в сфере городского хозяйства, в том числе жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства территории города, в области лесных и водных отношений, охраны окружающей среды, дорожной деятельности, организации транспортного обслуживания населения города. Департамент в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет выдачу разрешений на авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязныз аэростатов над городом Ярославлем, а также посадку (взлет) на расположенные в границах города Ярославля площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации (п.п.11.14 п. 3.1 Положения). Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги в сфере правил использования воздушного пространства ДГХ мэрии города Ярославля не разработан, мэрией не утвержден, что нарушает права неопределенного круга лиц.

В судебном заседании помощник прокурора Юрчук М.Е. доводы уточненного иска поддержал, уточнил требования в части срока разработки регламента, дал пояснения аналогичные тексту уточненного иска. Указал, что прокурором не заявлено требований о признании незаконным бездействие ответчика, выразившееся в непринятии административного регламента. Считал, что непринятие регламента влечет нарушение прав неопределенного круга лиц на предоставление услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил №138 от 11.03.2010 года.

Представитель ответчика мэрии города Ярославля по доверенности Спасова Е.А. в судебном заседании доводы иска не признала, дала пояснения аналогичные тексту письменных возражений (л.д.39-40), указала, что сроков для разработки и утверждения регламента не предусмотрено, вместе с тем регламент разработан, прошел экспертизу, по результатам которой возвращен с целью его доработки по выявленным замечаниям. Считала, что разработка и утверждение регламента являются исключительными полномочиями ДГХ мэрии города Ярославля и мэрии города Ярославля. Отсутствие регламента не нарушает прав неопределенного круга лиц, поскольку фактически услуга оказывается.

Представитель ответчика ДГХ мэрии города Ярославля Виноградова В.С. в судебном заседании доводы иска не признала, пояснила, что регламент разработан, находится в стадии доработки после экспертизы, процесс его разработки требует временных затрат. После его доработки регламент будет направлен в мэрию города Ярославля для его утверждения. Считала, что нарушения прав неопределенного круга лиц не допущено, поскольку услуга фактически оказывается.

Выслушав стороны, исследовав письменные материалы дела, суд считает доводы иска необоснованными, исковые требования не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В силу ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов.

Судом установлено, что Ярославской транспортной прокуратурой проведена проверка по обращению гр. ФИО1. по вопросу правомерности отказа мэрии города Ярославля в выдаче разрешения на использование воздушного пространства. По результатам проверки в мэрию города Ярославля внесено представление об устранении нарушений требований федерального законодательства при предоставлении муниципальной услуги в сфере безопасности полетов, в котором указывалось на необходимость в силу норм Воздушного кодекса РФ, Федеральных правил использования воздушного пространства РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 года №138, Федеральных авиационных правил «Организация планирования использования воздушного пространства Российской Федерации», утв. приказом Минтранса России от 16.01.2012 года №6, Устава мэрии города Ярославля, Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»на необходимость мэрии города Ярославля разработать и утвердить регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче пользователям воздушного пространства разрешения на полеты.

Представление прокурора рассмотрено, 10.01.2020 года прокурору сообщено, что основания для привлечения должностных лиц к дисциплинарной ответственности отсутствуют, проект регламента будет разработан в кратчайшие сроки.

Прокурор обратился с настоящим иском в суд.

В соответствии со ст. 2 Воздушного кодекса РФ воздушное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила - нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Статьей 11 ВК РФ предусмотрено, что использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и тому подобное), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения. Пользователями воздушного пространства являются граждане и юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства.

В силу ст. 13 ВК РФ все пользователи воздушного пространства обладают равными правами на его использование. При возникновении потребности в использовании воздушного пространства одновременно двумя и более пользователями воздушного пространства право на его использование предоставляется пользователям в соответствии с государственными приоритетами в последовательности, предусмотренной настоящей статьей.

Организация использования воздушного пространства предусматривает обеспечение безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства. Организация использования воздушного пространства включает в себя: установление структуры и классификации воздушного пространства; планирование и координирование использования воздушного пространства в соответствии с государственными приоритетами, установленными статьей 13 настоящего Кодекса; обеспечение разрешительного или уведомительного порядка использования воздушного пространства; организацию воздушного движения, государственный контроль (надзор) в области использования воздушного пространства.

Статья 16 ВК РФ регулирует порядок использования воздушного пространства. Так, в соответствии со структурой и классификацией воздушного пространства федеральными правилами использования воздушного пространства устанавливается разрешительный или уведомительный порядок использования воздушного пространства. В случаях, предусмотренных подпунктами 1 - 4 пункта 2 статьи 13 настоящего Кодекса, об использовании воздушного пространства уведомляется соответствующий орган единой системы организации воздушного движения.

Постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 N 138 утверждены Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации.

В соответствии с п. 49 Федеральных правил №138 авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных воздушных судов (за исключением полетов беспилотных воздушных судов с максимальной взлетной массой менее 0,25 кг), подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления, а в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - разрешения соответствующих органов исполнительной власти указанных городов.

В силу ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав; административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами (ст. 12 ФЗ №210-ФЗ).

В силу ст. 13 Федерального закона №210-ФЗ разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу. Проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой уполномоченным органом государственной власти или уполномоченным органом местного самоуправления. По результатам независимой экспертизы составляется заключение, которое направляется в орган, являющийся разработчиком административного регламента. Орган, являющийся разработчиком административного регламента, обязан рассмотреть все поступившие заключения независимой экспертизы и принять решение по результатам каждой такой экспертизы.

Из содержания ст.ст. 15,16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 9 Устава города Ярославля, утв. решением муниципалитета г. Ярославля от 16.10.1995 N 42 следует, что к вопросам местного значения относятся, в том числе: создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального, городского округа; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей муниципального, городского округа услугами организаций культуры и т.д.

В силу ст. 93 Устава города Ярославля мэрия города Ярославля является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом городского самоуправления.

Решением муниципалитета г. Ярославля от 06.07.2007 N 492 утверждено Положение о Департаменте городского хозяйства мэрии города Ярославля, в соответствии с п. 11.14 которого ДГХ осуществляет выдачу разрешений на авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над городом Ярославлем, а также посадку (взлет) на расположенные в границах города Ярославля площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации.

Постановлением мэрии г. Ярославля от 16.01.2020 N 25 "О внесении изменений в отдельные муниципальные правовые акты" в Перечень муниципальных услуг, предоставляемых органами городского самоуправления, утвержденный постановлением мэрии города Ярославля от 15.09.2011 N 2449, внесена выдача разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над городом Ярославлем, а также на посадку (взлет) на расположенные в границах города Ярославля площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации.

Административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над городом Ярославлем, а также на посадку (взлет) на расположенные в границах города Ярославля площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, подлежит разработке в срок до 01.04.2020 года Департаментом городского хозяйства мэрии города Ярославля.

Проект регламента разработан ДГХ мэрии города Ярославля, направлен на экспертизу в Департамент социально-экономического развития города, возвращен с экспертным заключением на проект административного регламента и с рекомендациями по его доработке.

Данные обстоятельства не оспаривались сторонами в судебном заседании, подтверждаются представленными суду документами.

Частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено право органов местного самоуправления по принятию муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

Применительно к положениям статьи 12 Конституции Российской Федерации и статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществляют свою деятельность самостоятельно в пределах своих полномочий и под свою ответственность.

Из смысла указанных положений закона следует, что акты, регламентирующие вопросы местного значения, принимаются органами местного самоуправления самостоятельно, исходя из собственного представления о необходимости правового регулирования тех или иных отношений, без вмешательства в их нормотворческую деятельность со стороны органов государственной власти.

Из данных норм следует, что суд не вправе обязать орган местного самоуправления принять какой-либо нормативный правовой акт, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления.

Поскольку органы исполнительной и судебной власти самостоятельны и не вправе вмешиваться в компетенцию друг друга, суд не может обязать орган исполнительной власти осуществить правовое регулирование, которое заключается в принятии нормативного правового акта, а именно регламента по предоставлению муниципальной услуги по выдаче пользователям воздушного пространства разрешения на полеты в соответствии с п. 49 Федеральных правил №138.

Возложение обязанности на мэрию города Ярославля утвердить проект регламента не является предметом проверки суда, поскольку относится к исключительной компетенции мэрии города Ярославля, как органа местного самоуправления.

Также суд отмечает, что положения главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не предполагают возможности оспаривания бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в области принятия нормативных правовых актов уполномоченными органами в пределах их компетенции.

Порядок, определенный главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации "Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", не распространяется на правоотношения, связанные с нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов.

В связи с этим возложение обязанности принятия нормативного правового акта на орган местного самоуправления является ненадлежащим способом восстановления нарушенного права в рамках главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также норм ГПК РФ.

С учетом выше изложенного, суд не вправе обязать орган местного самоуправления разработать проект, утвердить его, а также принять, изменить или дополнить какой-либо муниципальный правовой акт, поскольку это является исключительной прерогативой самого органа местного самоуправления.

Понуждение судом органа местного самоуправления к разработке проекта муниципального правового акта либо принятию им определенного правового акта противоречит конституционным принципам разделения властей и самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Кроме того, из материалов дела и пояснений сторон следует, что муниципальная услуга оказывается независимо от наличия/отсутствия регламента в соответствии с действующим законодательством, а именно Федеральными правилами №138, Федеральными законами №210-ФЗ, №131-ФЗ, то есть нарушения прав неопределенного круга лиц ответчиками не допущено.

Руководствуясь ст. ст. 194-198, ГПК РФ, суд

р е ш и л:

Исковые требования Ярославского транспортного прокурора оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Ярославский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Кировский районный суд города Ярославля

Судья Т.А. Фокина