Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора города Астрахани о признании Порядка организации работ по учету граждан, обратившихся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков и Порядка организации работ по формированию и предоставлению земельных участков гражданам, обратившимся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, утвержденных постановлением администрации г.Астрахани от ДД.ММ.ГГГГг. №, недействующими полностью со дня их принятия,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор города Астрахани обратился в суд с заявлением, указав, что постановлением администрации г. Астрахани от ДД.ММ.ГГГГг. № утверждены Порядок организации работ по учету граждан, обратившихся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков и Порядок организации работ по формированию и предоставлению земельных участков гражданам, обратившимся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков. Данное постановление опубликовано в печатном издании «Астраханский вестник» №24 от 13 декабря 2012г. Полагает, что указанное постановление и утвержденные им Порядки не соответствуют ст. ст. 11, 28 ЗК РФ и ст.3 Закона Астраханской области «Об отдельных вопросах правового регулирования земельных отношений в Астраханской области» поскольку предоставление земельных участков согласно очередности, в соответствии с приведенными правовыми нормами, предполагается только многодетным семьям в первоочередном порядке. Таким образом, остальные льготные категории граждан должны реализовать свое право без определения порядка очередности. Однако ст. ст. 2.7, 2.8, 2.9, 2.10, 2.11 оспариваемого Порядка предусмотрена постановка на учет в отношении всех льготных категорий граждан, обратившихся в администрацию г.Астрахани за предоставлением земельных участков, в соответствии с законом Астраханской области «Об отдельных вопросах правового регулирования земельных отношений в Астраханской области», а не только в отношении многодетных семей, что противоречит нормам федерального и регионального законодательства. Кроме того, оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт принят с превышением полномочий органа местного самоуправления. В связи с этим прокурор был вынужден обратиться в суд в интересах неопределенного круга лиц и просит признать постановление администрации г.Астрахани от ДД.ММ.ГГГГг. № «Об утверждении Порядка организации работ по учету граждан, обратившихся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков и Порядка организации работ по формированию и предоставлению земельных участков гражданам, обратившимся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков», недействующим полностью со дня его принятия.

В судебном заседании представитель прокуратуры города Астрахани Лаисцева Н.В. заявленные требования поддержала по изложенным в заявлении основаниям, просила удовлетворить.

Представитель администрации г. Астрахани ФИО1 с заявленными требованиями не согласился, просил в их удовлетворении отказать. При этом пояснил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в строгом соответствии с законом в рамках имеющихся у органа муниципальной власти полномочий.

Суд, выслушав стороны, исследовав материалы гражданского дела, заслушав судебные прения, приходит к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований по следующим основаниям.

В соответствии с требованиями ч.1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Согласно ч.1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

На основании Устава муниципального образования «Город Астрахань», в соответствии с Законом Астраханской области от 04 марта 2008г. N 7/2008-ОЗ «Об отдельных вопросах правового регулирования земельных отношений в Астраханской области» постановлением администрации г. Астрахани от ДД.ММ.ГГГГг. № были утверждены: Порядок организации работ по учету граждан, обратившихся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков и Порядок организации работ по формированию и предоставлению земельных участков гражданам, обратившимся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков.

Указанное постановление администрации г. Астрахани от ДД.ММ.ГГГГг. № и утвержденные им Порядки были опубликованы в официальном печатном издании «Астраханский вестник» №24 от 13 декабря 2012г.

Как следует из существа этих правовых актов, они являются нормативными, поскольку устанавливают правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, в целях регулирования общественных отношений, связанных с предоставлением земельных участков бесплатно в собственность.

В пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007г. №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Как усматривается из Порядка организации работ по учету граждан, обратившихся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков в разделе 2 предусмотрены порядок обращения в администрацию г. Астрахани с заявлением о бесплатном предоставлении земельного участка, с указанием цели использования земельного участка, гражданами, имеющими право на бесплатное предоставление в собственность земельных участков на основании Закона Астраханской области от 04 марта 2008г. N 7/2008-ОЗ «Об отдельных вопросах правового регулирования земельных отношений в Астраханской области», в том числе гражданами, имеющими трех и более детей, перечень документов, которые должны быть приложены к заявлению и порядок оформления поступивших обращений (п.п. 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6).

В п. 2.7 указанного Порядка предусмотрено, что администрация города Астрахани при наличии всех необходимых документов, установленных Законом и настоящим Положением, полученных в том числе в порядке межведомственного взаимодействия, в течение 30 дней со дня регистрации Заявления принимает решение в форме постановления администрации города Астрахани о постановке на учет гражданина, обратившегося с заявлением о бесплатном предоставлении земельного участка в собственность (далее - учет), либо отказе в постановке на учет.

В случае постановки гражданина на учет присвоенный при регистрации номер его обращения с указанием даты и времени поступления Заявления в часах и минутах, фамилией, именем и отчеством вносится в реестр учета граждан, нуждающихся в бесплатном предоставлении земельных участков (далее - Реестр). Гражданину присваивается номер очередности в соответствии с датой и временем поступления его заявления в часах и минутах.

В случае отказа в постановке на учет ответ направляется в адрес заявителя в письменном виде посредством почтовой связи, а в случае направления заявления посредством электронной почты, на указанный адрес направляется уведомление об отказе в постановке на учет. По просьбе заявителя или его законного представителя отказ может быть выдан лично обратившимся.

Далее в п. 2.8 приведенного Порядка перечислены основания для отказа в постановке на Учет в целях предоставления земельного участка гражданину, имеющему трех и более детей, а также иным категориям граждан, имеющим право на бесплатное предоставление земельного участка.

В пункте 2.9 названного Порядка предусмотрен порядок принятия решения о снятии Заявителя с учета, перечислены случаи, при которых такое решение может быть принято и регламентирован порядок уведомления заявителя о принятом решении.

Пунктами 2.10 и 2.11 указанного Порядка предусмотрено, что после снятия заявителей с учета производится изменение номеров очередности, при этом гражданам, состоящим на учете следующими, присваивается соответствующий порядковый номер в очереди.

Администрация города Астрахани ведет разные Реестры учета граждан, нуждающихся в бесплатном предоставлении земельных участков, в зависимости от целей их предоставления. Данные Реестры ведутся в электронном виде, количество записей не ограничено. Формы Реестров устанавливаются в соответствии с Приложением 1 настоящего Порядка.

Разделом 2 Порядка организации работ по формированию и предоставлению земельных участков гражданам, обратившимся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков предусмотрен порядок подбора и формирования земельных участков для последующего их предоставления гражданам, имеющим право на их бесплатное получение в собственность (п.п. 2.1, 2.2).

При этом п. 2.3 указанного Порядка предусмотрено, что схемы расположения земельных участков на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории, кадастровые работы, а также постановка на кадастровый учет земельных участков осуществляется за счет бюджетных средств муниципального образования «Город Астрахань».

Согласно п.2.4 названного Порядка после постановки на государственный кадастровый учет земельных участков администрация города обеспечивает информирование соответствующего числа Заявителей, состоящих на Учете, в порядке очередности по количеству сформированных земельных участков о наличии земельных участков и предстоящем предоставлении.

В адрес Заявителей направляется письмо с информацией о наличии земельных участков для бесплатного предоставления в собственность.

В пунктах 2.5 и 2.6 предусмотрен порядок рассмотрения нескольких обращений заявителей одновременно обратившихся по извещению органа местного самоуправления, а также сроки и порядок оформления отказа от предложенного земельного участка.

Пунктами 2.7 и 2.9 указанного Порядка определена форма решения о предоставлении земельного участка Заявителю бесплатно в собственность и порядок направления указанного правового акта Заявителю, в отношении которого принято решение о предоставлении земельного участка.

Также пунктом 2.9 Порядка предусмотрено, что в течение 14 рабочих дней с даты принятия правового акта, указанного в пункте 2.7 настоящего Порядка, должностное лицо и (или) специалист администрации города Астрахани вносит указанную в нем информацию в Реестр учета граждан, нуждающихся в бесплатном предоставлении земельных участков, с последующим исключением данного обращения из Реестра.

Обращаясь в суд с заявлением о признании указанных нормативных правовых актов недействующими полностью со дня принятия, прокурор города Астрахани исходил из того, что они не соответствуют ст. ст. 11, 28 ЗК РФ и ст.3 Закона Астраханской области «Об отдельных вопросах правового регулирования земельных отношений в Астраханской области».

Суд проверил соответствие оспариваемых нормативных правовых актов, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и установил следующее.

В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Объектами земельных отношений согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации являются земельные участки.

Субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Статьей 11.1 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами.

Предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 Земельного кодекса Российской Федерации (статья 29 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 28 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В силу ст. 1 Закона Астраханской области от 04 марта 2008г. N 7/2008-ОЗ «Об отдельных вопросах правового регулирования земельных отношений в Астраханской области» правовое регулирование земельных отношений на территории Астраханской области осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, настоящего Закона и иных нормативных правовых актов органов государственной власти Астраханской области и местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции.

Пунктом 1 статьи 3 и статье 3.1 указанного Закона Астраханской области предусмотрены категории граждан в собственность которых земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности (за исключением случаев, предусмотренных статьей 18 настоящего Закона), предоставляются бесплатно.

При этом п.8 ст. 3.1 приведенного Закона Астраханской области предусмотрено, что порядок ведения учета граждан в целях предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также порядок организации работ по формированию предоставляемых земельных участков устанавливается уполномоченным органом или органом местного самоуправления муниципального образования соответственно.

Анализируя приведенные правовые нормы, суд приходит к выводу, что органам местного самоуправления в пределах их компетенции предоставлена возможность в своем нормативном правовом акте определить порядок формирования и предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в том числе и льготным категориям граждан.

Исследовав Порядок организации работ по учету граждан, обратившихся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков и Порядок организации работ по формированию и предоставлению земельных участков гражданам, обратившимся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков и проверив их соответствие требованиям действующего законодательства, в частности ст. 28 ЗК РФ, Закону Астраханской области от 04 марта 2008г. N 7/2008-ОЗ «Об отдельных вопросах правового регулирования земельных отношений в Астраханской области», а также иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к выводу о том, что приведенные в нем нормы, в том числе пункты 2.7, 2.8, 2.9, 2.10, 2.11, не противоречат соответствующему законодательству более высокого уровня, полностью соответствуют нормам Земельного кодекса РФ.

Доводы заявления о том, что пункты 2.7, 2.8, 2.9, 2.10, 2.11 Порядка организации работ по учету граждан, обратившихся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, регламентирующими постановку на учет граждан, обратившихся в администрацию г. Астрахани за предоставлением земельных участков, в соответствии с Законом Астраханской области «Об отдельных вопросах правового регулирования земельных отношений в Астраханской области», относящихся ко всем льготным категориям, предусмотренным в ст. 3 указанного закона, противоречат нормам федерального и регионального законодательства, не могут быть приняты во внимание поскольку установление очередности предоставления земельных участков является одной из возможностей установления порядка предоставления земельных участков. При этом в федеральном и региональном законодательстве, регулирующем эти правоотношения, запрета по установлению очередности предоставления земельных участков не содержится.

Ссылка в заявлении на нарушение принципов равенства не может быть принята во внимание, поскольку установление порядка очередности не нарушает права заявителей на получение земельного участка в соответствии с положениями закона.

Кроме того, реализация органами местного самоуправления нормотворческих полномочий в области отношений, регулируемых земельным законодательством, предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, в том числе требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и применения правовой нормы.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений исполнительной властью своими полномочиями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 17 июня 2004 г. N 12-П, от 29 июня 2004 г. N 13-П), а Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (пункт "а" части 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, прямо относят нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность сроков, порядка, условий или оснований принятия решения, к коррупциогенному фактору.

Как следует из текста оспариваемых нормативных правовых актов, администрация г. Астрахани устанавливает в целях реализации пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 3 Закона Астраханской области от 04 марта 2008г. N 7/2008-ОЗ «Об отдельных вопросах правового регулирования земельных отношений в Астраханской области» порядок бесплатного предоставления земельных участков, предназначенных для бесплатного предоставления в собственность указанным в законе категориям граждан, который вносит ясность в организационный механизм реализации права граждан на предоставление земельных участков в собственность бесплатно.

Что касается полномочий органа местного самоуправления по принятию указанных нормативных правовых актов, то в соответствии в соответствии с ч.ч. 1, 2 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 58 Устава муниципального образования «Город Астрахань» к полномочиям администрации г. Астрахани в пределах компетенции, установленной федеральным законодательством, законодательством Астраханской области, настоящим Уставом, иными нормативными правовыми актами, относятся полномочия по решению вопросов местного значения и полномочия по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Астрахани федеральными законами, законами Астраханской области.

В сфере управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности администрация г. Астрахани от имени города Астрахани осуществляет управление и распоряжение земельными ресурсами, а также изъятие земельных участков в границах города для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, муниципальный контроль за использованием земель города Астрахани.

Аналогичные полномочия закреплены в п.3 ч.1 ст. 16 ФЗ от 26 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, оспариваемые нормативные правовые акты приняты органом местного самоуправления в пределах предоставленных ему полномочий.

Форма оспариваемых нормативных правовых актов, порядок их принятия и введения в действие также были проверены судом и нарушений не установлено.

Учитывая изложенные обстоятельства и приведенные правовые нормы, суд приходит к выводу, что в удовлетворении заявленных требований следует отказать в полном объеме.

Руководствуясь ст. ст. 194-199 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления прокурора города Астрахани о признании Порядка организации работ по учету граждан, обратившихся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков и Порядка организации работ по формированию и предоставлению земельных участков гражданам, обратившимся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, утвержденных постановлением администрации г. Астрахани от ДД.ММ.ГГГГг. №, недействующими полностью со дня их принятия отказать в полном объеме.

Решение может быть обжаловано в Астраханский областной суд в течение одного месяца.

Полный текст решения изготовлен 13 мая 2013г.

Судья: