Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по иску исполняющего обязанности Хабаровского межрайонного природоохранного прокурора в защиту прав неопределенного круга лиц Российской Федерации к Министерству природных ресурсов Хабаровского края об обязании провести работы по определению границ охранных зон,

установил:

И.о. Хабаровского межрайонного природоохранного прокурора обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц, Российской Федерации с иском к Министерству природных ресурсов Хабаровского края, Правительству Хабаровского края об обязании провести работы по определению границ охранных зон. В обоснование заявленных требований указав, что во исполнения задания Амурской бассейновой природоохранной прокуратуры «О проведении проверки исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях» Хабаровской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях Министерством природных ресурсов Хабаровского края, по результатам которой установлено следующее. Проверкой, проведенной в ДД.ММ.ГГГГ года установлено, что 92 ООПТ регионального значения Хабаровского края не имеют границ охранных зон, которые соответственно не внесены в государственный кадастр недвижимости. При этом, Министерством природных ресурсов Хабаровского края мер для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий не принималось, работа по разработке и обеспечению в установленном порядке внесения на рассмотрение Правительства края проектов постановлений, распоряжений, обеспечивающих повышение эффективности охраны окружающей среды, сохранения и охраны природных ресурсов путем создания охранных зон для природных парков и памятников природы регионального значения на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах не проводилась. По указанным основаниям, ДД.ММ.ГГГГ в адрес Минприроды края было внесено представление об устранении нарушений законодательства в сфере особо охраняемых природных территорий. По результатам рассмотрения указанного представления Минприроды края выработаны предложения по установлению охранных зон для некоторых памятников природы краевого значения, в том числе в отношении памятника природы краевого значения «Сад Дальневосточного научно-исследовательского института сельского хозяйства», расположенного <адрес>. Указанные ООПТ были авоелены как наиболее антропогенно уязвимые краевой рабочей группой по координации деятельности в области сохранения биологического разнообразия и содействию экологически устойчивому развитию Хабаровского края, созданной в соответствии с постановлением главы администрации Хабаровского края от 10.07.2000 № 243. При этом, никаких конкретных мер по созданию охранных зон по настоящее время не принято. Кроме того, решение в отношении оставшихся 85 ООПТ не принято вовсе. Согласно выписке из протокола заседания указанной рабочей группы от ДД.ММ.ГГГГ, по итогам заседания принято решение рекомендовать Минприроды края обеспечить создание охранной зоны для одного из наиболее антропогенно уязвимого памятника природы краевого значения «Сад Дальневосточного научно-исследовательского института сельского хозяйства», со сроком исполнения до ДД.ММ.ГГГГ года. Согласно своего положения, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 07 марта 2013 г. № 37-пр О памятниках природы краевого значения на территории городского округа «Город Хабаровск» памятник природы краевого значения «Сад Дальневосточного научно-исследовательского института сельского хозяйства» площадью 26,4 гектара, организован в целях сохранения, изучения и обогащения коллекции плодово-ягодных растений, имеющих большое научное, селекционное и хозяйственное значение и является особо охраняемой природной территорией краевого значения. Таким образом, Минприроды края не проведена работа по разработке и обеспечению в установленном порядке внесения на рассмотрение высшего исполнительного органа края проектов нормативных актов, обеспечивающих повышение эффективности охраны окружающей среды, сохранения и охраны природных ресурсов путем создания охранных зон для природных парков и памятников природы регионального значения, что не позволило исполнить Правительству края пункт 21 Правил по подготовке проекта решения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны памятника природы краевого значения «Сад Дальневосточного научно-исследовательского института сельского хозяйства», об установлении ее границ и утверждении положения о ней, а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ. Учитывая то, что вопреки требованиям ст. 16 Федерального закона № 221 - ФЗ, ст. 2 Федерального закона № ЗЗ-ФЗ, в течение длительного времени границы охранных зон ООПТ краевого значения не определены и не поставлены на государственный кадастровый учет, отсутствие в едином государственном реестре недвижимости сведений о границах охранных зон ООПТ не позволяет в полной мере осуществлять их охрану. Подобная ситуация создает условия для незаконного использования охранных зон, как прилегающих территорий ООПТ, может повлечь за собой нанесение экологического ущерба, к невозможности взыскания причиненного природным объектам вреда и привлечения виновных лиц к ответственности. Таким образом, бездействие Минприроды края нарушает право неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую природную среду, право на защиту особо охраняемых природных территорий от незаконного воздействия третьих лиц, несанкционированного вторжения, загрязнения, возведения на них самовольных построек. Просил суд обязать Министерство природных ресурсов Хабаровского края со дня вступления в законную силу решения суда: провести работы по разработке проекта решения о создании охранной зоны памятника природы краевого значения «Сад Дальневосточного научно-исследовательского института сельского хозяйства», расположенного в <адрес>; провести работы по разработке проекта пояснительной записки к проекту решения с обоснованием необходимости создания охранной зоны памятника природы краевого значения «Сад Дальневосточного научно-исследовательского института сельского хозяйства» и установления ее границ; обеспечить в установленном порядке внесение на рассмотрение Правительства края вышеуказанного проекта решения, а также проекта пояснительной записки к нему, в целях его принятия Председателем Правительства Хабаровского края с последующим направлением указанного решения в уполномоченный государственный орган для внесения в единый государственный реестр недвижимости сведений о местоположении и границах охранной зоны памятника природы краевого значения «Сад Дальневосточного научно-исследовательского института сельского хозяйства», в срок до ДД.ММ.ГГГГ.

Определением суда от ДД.ММ.ГГГГ к участию в деле в качестве третьего лица не заявляющего самостоятельные требования на стороне ответчика было привлечено правительство Хабаровского края.

В судебном заседании представитель истца помощник Хабаровского межрайонного природоохранного прокурора Нажмитдинов У.А. исковые требования прокурора поддержал в полном объеме, просил суд их удовлетворить, ссылаясь на вышеизложенные обстоятельства.

В судебном заседании представитель ответчика Министерства природных ресурсов Хабаровского края по доверенности ФИО1 исковые требования не признала, представила письменные возражения, которые поддержала в полном объеме. Просит в удовлетворении исковых требований отказать в полном объеме.

В судебном заседании представитель третьего лица Правительства Хабаровского края по доверенности ФИО2 считал исковые требования прокурора не подлежащими удовлетворению, по доводам изложенным в письменных возражениях. Просил в удовлетворении иска отказать в полном объеме.

Выслушав пояснения сторон, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

Статьей 9 Конституции РФ предусмотрено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Из преамбулы Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» следует, что особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

В соответствии с ч. 10, 11 ст. 2 вышеуказанного Федерального закона, для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. Порядок создания охранных зон и установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранных зон устанавливается Правительством Российской Федерации. Режим охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливается положением о соответствующей охранной зоне, которое утверждено органом государственной власти, принимающим решение о ее создании.

Частью 4 ст. 2 вышеуказанного ФЗ, особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных статьей 28 настоящего Федерального закона, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования.

Решения о создании охранных зон и об установлении их границ принимаются в отношении: а) охранных зон государственных природных заповедников, национальных парков и памятников природы федерального значения федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся указанные особо охраняемые природные территории; б) охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В судебном заседании установлено, что Хабаровской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях Министерством природных ресурсов Хабаровского края.

В соответствии с результатами проверки установлено, что 92 особо охраняемых природных территории регионального значения Хабаровского края не имеют границ охранных зон, которые не внесены в государственный кадастр недвижимости. Министерством природных ресурсов Хабаровского края для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий, работа по разработке и обеспечении в установленном порядке внесения на рассмотрение Правительства края проектов постановлений, распоряжений, обеспечивающих повышение эффективности охраны окружающей среды, сохранения и охраны природных ресурсов путем создания охранных зон для природных парков и памятников природы регионального значения на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах не проводилась.

По результатам проведенной Хабаровской межрайонной природоохранной прокуратурой ДД.ММ.ГГГГ Министру природных ресурсов Хабаровского края выдано Предписание об устранении нарушений закона в соответствии с которым потребовал безотлагательно, не позднее ДД.ММ.ГГГГ рассмотреть представление и принять действенные меры по устранению выявленных причин и условий, способствующих совершению указанных нарушений.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» Правительство Российской Федерации утверждены Правила создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон (Постановление Правительства РФ от 19.02.2015 № 138 «Об утверждении Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон»).

Правила определяют порядок создания охранных зон государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков и памятников природы, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон.

Согласно п. 2 вышеуказанных Правил, охранные зоны создаются для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах.

Режим охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранных зон устанавливается положением о соответствующей охранной зоне, которое утверждается органом государственной власти, принимающим решение о ее создании.

Сведения о границах охранных зон подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости в соответствии со статьей 10 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости». Границы охранных зон обозначаются на местности специальными предупредительными аншлагами и информационными знаками. Изменение границ охранных зон, а также режима охранных зон осуществляется в том же порядке, что и их создание.

В соответствии с п. 19 указанных Правил, решения о создании охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения и об установлении их границ принимаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Как определено п. 21-24 Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом пунктов 4 и 20 Правил готовит решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения, об установлении ее границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта, а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ. Пояснительная записка к проекту решения должна включать в себя сведения о координатах характерных точек границ создаваемой охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения и ее карту-схему.

Проект решения и пояснительная записка к нему направляются на согласование: органу местного самоуправления (если предполагается, что создаваемая охранная зона природного парка или памятника природы регионального значения будет полностью или частично находиться в границах земельных участков, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования); Министерству сельского хозяйства Российской Федерации (если планируется включение в границы создаваемой охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в федеральной собственности); Министерству транспорта Российской Федерации (если предполагается, что в границах создаваемой охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения будут полностью или частично находиться земельные участки, на которых размещены объекты транспортной инфраструктуры федерального значения, либо предназначенные для реконструкции и строительства таких объектов в соответствии со схемой территориального планирования Российской Федерации и (или) документацией по планировке территории); Министерству обороны Российской Федерации; Федеральной службе безопасности Российской Федерации (если предполагается создание охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения в пределах приграничной территории, определенной в соответствии со статьей 3 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации»); территориальному органу Федерального агентства по недропользованию; территориальному органу Федерального агентства водных ресурсов; территориальному органу Федерального агентства лесного хозяйства; территориальному органу Федерального агентства по рыболовству.

Органы государственной власти, указанные в пункте 23 Правил, и орган местного самоуправления рассматривают проект решения и в 30-дневный срок со дня его получения согласовывают его либо представляют в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации мотивированный отказ в его согласовании с приложением замечаний.

В соответствии с п. 1.1., 1.2. Положения о Министерстве природных ресурсов Хабаровского края, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 14.02.2009 № 49-пр, Министерство природных ресурсов Хабаровского края является органом исполнительной власти Хабаровского края, проводящим государственную политику Хабаровского края и осуществляющим в рамках предоставленных полномочий управление в сфере изучения, использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в области обращения с отходами, организации и проведения государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, а также координирующим деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти края в случаях, установленных законодательством Российской Федерации и Хабаровского края.

Положением о министерстве природных ресурсов Хабаровского края установлено, что Министерство осуществляет в пределах установленной компетенции переданные краю полномочия Российской Федерации в области водных, лесных отношений, государственной экологической экспертизы, охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, в том числе в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.

Министерство образовано в целях реализации полномочий края по вопросам использования, охраны, защиты и воспроизводства природных ресурсов, охраны окружающей среды, управления и охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения, в целях развития горнодобывающей, лесной и рыбной отраслей промышленности, традиционных ресурсных и охотничьего промыслов, реализации государственной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, проживающих в крае.

Пунктом 2.2. Положения определено, разработка и реализация совместно с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, министерствами края, иными органами исполнительной власти края, органами местного самоуправления, общественными организациями, хозяйствующими субъектами предложений по формированию государственной политики края в сфере природопользования и охраны окружающей среды, включающих подготовку новых и совершенствование действующих законов и иных нормативных актов края, разработку предложений по установлению размеров платежей за пользование природными ресурсами и их дифференциации, по совершенствованию налоговой политики в отношении предприятий и организаций, использующих природные ресурсы.

Разработка и обеспечение в установленном порядке внесения на рассмотрение Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Законодательной Думы края, Губернатора и Правительства края проектов законов, указов, постановлений, распоряжений, обеспечивающих повышение эффективности использования, охраны окружающей среды, сохранения и охраны природных ресурсов, формирование благоприятного инвестиционного климата для развития добычи и переработки ресурсов, рост поступлений в бюджеты всех уровней.

Вместе с тем Федеральным законом от 28.12.2013 № 406-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты РФ» с 30 декабря 2013 года изменено правовое регулирование в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий.

Положения, предусмотренные ч. 10 ст. 2 вышеуказанного ФЗ вступили в действие с принятием Федерального закона от 28.12.2013 №406-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты РФ. До принятия ФЗ от 28.12.2013 № 406-ФЗ правовое регулирование создания охранных зон особо охраняемых природных территорий регулировалось ч. 3 ст. 2 ФЗ «33-ФЗ, п. 4 ст. 95 Земельного кодекса РФ.

Как установлено судом, памятник природы краевого значения «Сад Дальневосточного научно-исследовательского института сельского хозяйства» площадью 26,4 га, расположенный в <адрес> организован Постановлением Правительства Хабаровского края от 07.03.2013 № 37-пр «О памятниках природы краевого значения на территории городского округа «город Хабаровск».

В соответствии с ч. 3 ст. 2 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (в редакции от 25.06.2012), в целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

Частью 4 ст. 95 Земельного кодекса (в редакции, действующей на 11.07.12) также предусмотрено, что в целях защиты земель особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками. Земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима.

То есть законодательством, действующим при создании памятника природы краевого значения «Сад Дальневосточного научно-исследовательского института сельского хозяйства», не была предусмотрена обязанность создания охранных зон на территории памятников природы, а являлось правом.

В соответствии с ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

Таким образом, устанавливая новое правовое регулирование, законодатель, предусмотрев в ч. 3 ст. 10 ФЗ от 28.12.2013 № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территория» и отдельные законодательные акты РФ» правило о том, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, допустил тем самым и сохранение прежней правовой модели регламентации отношений в указанной сфере.

При создании Памятника природы органами исполнительной власти края и органами местного самоуправления соблюдены все правила, предусмотренные действующим на тот момент времени законодательством. Сад Дальневосточного научно-исследовательского института сельского хозяйства объявлен памятником природы краевого значения, постановлением Главы администрации Хабаровского края от 20.01.1997 № 7 «Об особо охраняемых природных территориях Хабаровского края».

В соответствии с п.4 указанного постановления муниципальными образованиями совместно с уполномоченными органами государственной власти в области охраны окружающей среды даны поручения определить границы памятников природы краевого значения, в том числе Сад Дальневосточного научно-исследовательского института сельского хозяйства.

Органами местного самоуправления определены границы Памятника природы, оформлен социально-экологический паспорт памятника природы. Разделами 4,5 Паспорта определены режим охраны, допустимые виды использования Памятника природы и мероприятия, необходимые для его сохранения.

В соответствии со статьей 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Таким образом, Правительство Хабаровского края самостоятельно осуществляет правовое регулирование в пределах своих полномочий, поэтому требование прокурора о возложении на Правительство Хабаровского края принять постановление об определении охранных зон с дальнейшим направлением его в уполномоченный государственный орган для внесения в единый государственный реестр недвижимости сведений о местоположении и границах охранной зоны памятника природы краевого значения «Сад Дальневосточного научно-исследовательского института сельского хозяйства» следует рассматривать как вмешательство в нормотворческую деятельность органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, с учетом вышеизложенного, суд считает необходимым в удовлетворении исковых требованиях отказать.

Руководствуясь ст.ст.194-199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении исковых требований исполняющего обязанности Хабаровского межрайонного природоохранного прокурора в защиту прав неопределенного круга лиц, Российской Федерации к Министерству природных ресурсов Хабаровского края об обязании провести работы по определению границ охранных зон - отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Хабаровский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме, с подачей жалобы через Центральный районный суд г.Хабаровска.

Дата принятия решения суда в окончательной форме 19.04.2018.

Судья Л.П. Мальцева