Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 2-212/2013 по заявлению прокурора Бакчарского района Томской области в интересах неопределенного круга лиц о признании противоречащим федеральному законодательству решения Совета Поротниковского сельского поселения Бакчарского района Томской области от 25.06.2012 года № 10 «Об утверждении решения Совета «О правилах благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территориях населенных пунктов Поротниковского сельского поселения»

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Бакчарского района Томской области обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству решения Совета Поротниковского сельского поселения Бакчарского района Томской области от 25.06.2012 года № 10 «Об утверждении решения Совета «О правилах благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территориях населенных пунктов Поротниковского сельского поселения» и недействующим с момента вынесения судебного решения.

В обосновании требований указал, что решением Совета Поротниковского сельского поселения от 25 июня 2012 года № 10 утверждены правила благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территориях населенных пунктов Поротниковского сельского поселения (далее - Правила благоустройства). Указанный нормативный правовой акт был обнародован 26.06.2012, 27.06.2012 в МКУ «Поротниковская центральная библиотека (с. Поротниково, ул. Советская, 19), в отделении почтовой связи (с. Поротниково, ул. Советская, 17), в магазине «Ландыш» (с. Поротниково, ул. Советская, 9, кв. 2) и других местах.

В силу п. 19 ч.1 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления», п. 20 ст.4 Устава муниципального образования «Поротниковское сельское поселение» утверждение правил благоустройства территории поселения отнесено к вопросам местного значения поселения.

В соответствии с п.п.1, 2 ст.4 Закона Томской области от 15.08.2002 № 61-ОЗ «Об основах благоустройства территорий городов и других населенных пунктов Томской области» к полномочиям органов местного самоуправления отнесено принятие правовых актов по обеспечению благоустройства, контроль за их соблюдением и осуществление управления по этому вопросу на соответствующей территории, координация деятельности граждан, юридических лиц по проведению мероприятий по благоустройству.

Согласно п. 21 ст. 30 Устава муниципального образования «Поротниковское сельское поселение» (далее - Устав) утверждение и организация правил благоустройства территории поселения, (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм) отнесено к компетенции Администрации Поротниковского сельского поселения.

Прокурор считает, что вопреки изложенным выше положениям правила благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территориях населенных пунктов Поротниковского сельского поселения утверждены не уполномоченным органом местного самоуправления.

Кроме того, Правила благоустройства определяют требования к осуществлению благоустройства территории муниципального образования «Поротниковское сельское поселение», предусматривающие обязанность физических и юридических лиц по уборке территорий, не принадлежащих указанным субъектам на каком-либо правовом основании - территорий, прилегающих к земельным участкам, принадлежащим данным лицам на праве собственности или ином вещном праве.

Так, пунктом 1 подпункта 6.1 Правил установлено, что физические и юридические лица, независимо от их организационно-правовых форм, обязаны обеспечивать своевременную и качественную очистку и уборку прилегающих к земельным участкам, принадлежащим им на праве собственности или ином вещном праве, территорий.

По мнению прокурора, установление указанной выше нормой обязанности по содержанию прилегающих территорий на основании исключительно муниципального правового акта противоречит требованиям федерального законодательства, существенно нарушает права физических и юридических лиц по следующим основаниям.

В соответствии с ч.2 ст. 18 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения (к которым в том числе относится организация благоустройства на территории поселения), исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). Согласно ст.ст.50, 51 указанного Федерального закона для решения вопросов местного значения в собственности муниципальных образований может находиться имущество (в частности, имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора), органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Указывает, что возложение на физических и юридических лиц обязанности по решению за счет собственных средств вопросов местного значения неправомерно.

Согласно ст.210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

В силу ч.1 ст.2, ч.1 ст.3 Гражданского кодекса Российской Федерации порядок осуществления права собственности, к которому относятся частные случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством.

Согласно ст.71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. Следовательно, случаи несения бремени содержания имущества не собственником могут быть установлены лишь федеральными законами.

Федеральное законодательство, в том числе, регламентирующее правоотношения в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, не предусматривает возложения на собственников, владельцев, пользователей земельных участков, объектов недвижимости, стационарных объектов, обязанностей по уборке территорий, прилегающих к указанному имуществу. Таким образом, прокурор считает, что закрепление соответствующих обязанностей муниципальным правовым актом противоречит требованиям федерального законодательства.

При отсутствии федерального закона, предусматривающего закрепление за физическими и юридическими лицами обязанности по содержанию имущества, не находящегося у них на законном основании, данные функции могут осуществляться только на договорной основе.

Просит признать противоречащим федеральному законодательству Решение Совета Поротниковского сельского поселения Бакчарского района Томской области от 25.06.2012 года № 10 «Об утверждении решения Совета «О правилах благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территориях населенных пунктов Поротниковского сельского поселения» и недействующим с момента вынесения судебного решения по данному делу.

В судебном заседании помощник прокурора Бакчарского района Томской области Балашов И.М. заявленные требования поддержал в полном объеме, сославшись на доводы, изложенные в заявлении. Доводы заинтересованного лица, указанные в отзыве на заявленные требования, считает несостоятельными, настаивает на признании оспариваемого муниципального нормативного акта недействующим.

Глава Поротниковского сельского поселения Бакчарского района Томской области - председатель Совета Поротниковского сельского поселения, Ревера С.П., действующий на основании Устава, представил отзыв на заявление, в котором указал, что Совет Поротниковского сельского поселения с протестом прокуратуры Бакчарского района от 13 сентября 2013 года №10-13, а также с исковым заявлением от 09 октября 2013 года №148ж-13, в части несоответствия пункта 1 подпункта 6.1 раздела 6 Правил благоустройства, не согласен. По мнению Совета Поротниковского сельского поселения позиция прокуратуры Бакчарского района заведомо противоречива и слабо обоснована. В отзыве указывает на различие в обосновании протеста прокуратуры к Администрации поселения и заявления к Бакчарскому районному суду. Отсутствие в заявлении прокуратуры ссылок на 42 статью Земельного Кодекса РФ, хотя именно на нарушении данного федерального законодательства основывался протест прокуратуры Бакчарского района. В заявлении прокуратура уже ссылается на нарушение части 2 статьи 18 Федерального закона от 06.10.2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», однако никто не может умолять права каждого жителя и иных лиц на добровольные пожертвования, решение вопросов местного значения посредством самообложения граждан и т.д. К тому же прокуратура Бакчарского района не учитывает тот факт, что согласно Федерального закона №131-Ф3: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельно и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». Также считает, что ссылаясь на нарушение Гражданского Кодекса РФ прокуратура Бакчарского района не обращает внимания на то, что в соответствии с частью 1 статьи 1 Гражданское законодательство основывается на признании равенства регулируемых отношений. Гражданское законодательство не может применяться к отношениям, основанным на иных принципах. Согласно части 3 статьи 2 Гражданского Кодекса РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Именно согласно пункта 19 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установление органами местного самоуправления порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий - является дополнительным бременем содержания имущества не собственником.

Таким образом, считает, что Положения Правил не противоречат Конституции Российской Федерации; к вопросам местного значения поселения отнесено, согласно пункта 19 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; данные Правила составлены с учетом традиций, сложившихся в Поротниковском сельском поселении, прошли процедуру публичных слушаний, где все собравшиеся жители единогласно поддержали положения настоящих Правил, в том числе касающихся дополнительного бремя по содержанию прилегающих территорий.

В то же время Администрация Поротниковского сельского поселения согласна с доводами прокуратуры Бакчарского района Томской области о нарушениях порядка принятия нормативно-правового акта «О правилах благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территориях населенных пунктов Поротниковского сельского поселения». Действительно, Правила приняты Решением представительного органа местного самоуправления, а не Постановлением уполномоченного органа, как установлено Уставом Поротниковского сельского поселения.

При принятии судебного решения просят суд не учитывать судебной практики городских округов, так как, по мнению Совета Поротниковского сельского поселения, интересы и традиции населения, а также использование прилегающих территорий в городских округах и малых сельских поселениях далеко не одинаковы.

Выслушав председателя Совета Поротниковского сельского поселения, помощника прокурора Бакчарского района Томской области, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса РФ заявление направляется прокурором в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

В соответствии с частью 2 статьи 45 Гражданского процессуального Кодекса РФ прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов.

В соответствии с нормами ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В соответствии с частью 1 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, и его законности возлагается на орган и должностное лицо, принявшее оспариваемый акт.

Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части (ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ).

В соответствии с п. 19 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения относится, в том числе и утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

Согласно ч. 2 ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Устав муниципального образования «Поротниковское сельское поселение» Бакчарского района Томской области принят Решением Совета Поротниковского сельского поселения от 28.09.2012 №21 и зарегистрирован в Управлении министерства юстиции Российской Федерации по Томской области 30 октября 2012, является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования.

Перечень полномочий представительного органа муниципального образования «Поротниковское сельское поселение» – Совета, установлен в статье 20 Устава и согласуется с частью 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", из которых следует, что в компетенцию представительного органа не входят полномочия по утверждению правил благоустройства территории поселения.

Согласно части 11 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

В тоже время Уставом к вопросам Администрации поселения отнесено утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающий территорий (пункт 21 статьи 30 Устава).

Из представленных материалов следует, что по обсуждению проекта решения Совета Поротниковского сельского поселения «О правилах благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территориях населенных пунктов Поротниковского сельского поселения» были проведены публичные слушания (протокол от 25.06.2012), что соответствует положению статьи 13 Устава о проведении публичных слушаний.

Кроме того, подпунктом 3 пункта 3 статьи 13 Устава определено, что на публичные слушания должны выноситься, в том числе и проекты правил благоустройства территорий, при этом порядок организации и поведения публичных слушаний определяется Советом в соответствии с частью 4 статьи 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

По результатам проведения публичных слушаний, с учетом мнения населения, выразившего согласие с представленным проектом «О правилах благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территориях населенных пунктов Поротниковского сельского поселения» было рекомендовано Совету Поротниковского сельского поселении принять предложенный проект.

Так, согласно части 1 статьи 28 Закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Пунктом 3 части 3 статьи 28 Закона N 131-ФЗ установлено, что на публичные слушания должны выноситься проекты правил благоустройства территорий.

В силу части 4 статьи 28 Закона N 131-ФЗ порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Таким образом, публичные слушания по рассматриваемому вопросу проводились в соответствии с требованиями действующего законодательства.

На основании данных рекомендаций Совет Поротниковского сельского поселения вынес решение №10 от 25.06.2012 об утверждении решения Совета «О правилах благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территориях населенных пунктов Поротниковского сельского поселения» в тоже время, назвав данные правила «Правила благоустройства и санитарного содержания территории Поротниковского сельского поселения».

Однако согласно пункту 1 статьи 21 Устава Совет принимает решения, устанавливающие обязательные для исполнения на территории муниципального образования правила, только по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Томской области и настоящим Уставом.

Вместе с тем, уставом муниципального образования «Поротниковское сельское поселение» Бакчарского района Томской области представительный орган муниципального образования не наделен полномочиями утверждать правила благоустройства территории поселения, более того утверждение таких правил отнесено к полномочиям Администрации поселения (п.21 статьи 30 Устава).

Согласно статье 1 Регламента Совета Поротниковского сельского поселения, утвержденного Решением Совета Поротниковского сельского поселения №7 от 23.11.2005, Совет правомочен рассматривать и решать все вопросы, отнесенные к его ведению законодательством Российской Федерации, Уставом Поротниковского сельского поселения.

Таким образом, действующим законодательством, Уставом муниципального образования «Поротниковское сельское поселение» Бакчарского района Томской области предусмотрено, что Совет вправе определять порядок и организацию проведения публичных слушаний, на которые должен выносится проект правил благоустройства территории, однако, согласно положениям Устава, данный представительный орган муниципального образования не наделен полномочием по утверждению правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающий территорий.

Статьей 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" регламентируется порядок внесения изменений в Уставы муниципальных образований. Исходя из содержания абзаца 2 пункта 8 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования, касающиеся полномочий, вступают в силу после их официального опубликования.

Однако, в момент рассмотрения данного дела по существу никакие изменения, касающиеся перераспределения полномочий между органами местного самоуправления, в том числе и по вопросу утверждения правил благоустройства, в Устав не внесены.

Таким образом, при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования федерального законодательства в части правомочности органа утвердившего «Правила благоустройства и санитарного содержания территории Поротниковского сельского поселения».

При этом, поскольку глава 6 Устава регламентирует порядок внесения изменений и дополнений в Устав, в том числе и по вопросам полномочий органов местного самоуправления, суд не исключает в будущем возможности перераспределения вопросов местного самоуправления между органами местного самоуправления либо утверждения правил благоустройства территории поселения не противоречащего федеральным законам и в соответствии с нормами действующего законодательства.

В соответствии с п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснить порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы, форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принять нормативные правовые акты, предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Согласно п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, который не спаривается заинтересованным лицом, что в соответствии со статьей 20, пунктом 21 статьи 30 Устава, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение Советом Поротниковского сельского поселения решения «О правилах благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территориях населенных пунктов Поротниковского сельского поселения», не отнесено к полномочиям представительного органа местного самоуправления Совета Поротниковского сельского поселения Бакчарского района Томской области, в связи с чем, следует признать оспариваемый акт недействующим.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 17 постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства, хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, суд вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

В связи с тем, что Решение Совета Поротниковского сельского поселения от 25 июня 2012 года № 10 «Об утверждении решения Совета «О правилах благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территориях населенных пунктов Поротниковского сельского поселения» признано недействующим, суд не находит необходимым исследовать другие обстоятельства по делу, в том числе содержание оспариваемого акта.

Принимая во внимание принцип стабильности законодательства и учитывая, что при утверждении «Правил благоустройства и санитарного содержания территории Поротниковского сельского поселения» была нарушена процедура и установленный порядок принятия такого акта, суд считает, что Решение Совета Поротниковского сельского поселения от 25 июня 2012 года № 10 «Об утверждении решения Совета «О правилах благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территориях населенных пунктов Поротниковского сельского поселения» следует признать недействующим с момента его принятия.

Руководствуясь ст.ст. 194-198,199 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Иск прокурора Бакчарского района Томской области удовлетворить.

Признать Решение Совета Поротниковского сельского поселения Бакчарского района Томской области от 25.06.2012 года № 10 «Об утверждении решения Совета «О правилах благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территориях населенных пунктов Поротниковского сельского поселения», недействующим с момента его принятия.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Томский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через канцелярию Бакчарского районного суда.

Председательствующий Л.П. Прохорова

В окончательной форме решение принято 01.11. 2013 года.

Председательствующий Л.П. Прохорова