Гражданский кодекс часть 1

с участием прокурора Верхнетоемского района Архангельской области Баскакова П.Н., помощника прокурора Верхнетоемского района Архангельской области Шперлинга А.Ю., помощника Архангельского межрайонного природоохранного прокурора Федоровой А.И.,

ответчика - представителя администрации муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район» ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по иску прокурора Верхнетоемского района Архангельской области в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район» о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления и возложении обязанности провести противопаводковые мероприятия,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Верхнетоемского района Архангельской области обратился в суд с иском в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район» о признании незаконным бездействия ответчика в принятии мер по обеспечению предупреждения чрезвычайной ситуации природного характера ввиду возможного резкого подъема уровня воды в период таяния снегов на реке Северная Двина от устья реки Нижняя Тойма до устья реки Кодима муниципального образования «Афанасьевское» и муниципального образования «Пучужское» Верхнетоемского района Архангельской области и возложении обязанности на ответчика провести противопаводковые мероприятия, а именно ввести на территории муниципального образования режим повышенной готовности в связи со сложной обстановкой из-за возможного резкого подъема уровня воды в период таяния снегов, а также организовать проведение ледорезных работ на участке реки Северная Двина от устья реки Нижняя Тойма до устья реки Кодима. Свои требования мотивировал тем, что в ходе проведения прокуратурой Верхнетоемского района Архангельской области проверки исполнения законодательства по защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера установлена возможность резкого подъема уровня воды в период таяния снегов из-за ледовых заторов на участке реки Северная Двина от устья реки Нижняя Тойма до устья реки Кодима муниципальных образований «Афанасьевское» и «Пучужское» Верхнетоемского района Архангельской области.

В своем отзыве ответчик администрация муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район» в лице исполняющего обязанности главы муниципального образования просят суд отказать в удовлетворении заявленных прокурором Верхнетоемского района Архангельской области исковых требований. Отмечает, что в рамках своих полномочий администрация муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район» утвержден комплексный план мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с весенним паводком на территории муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район» в 2013 году. Кроме того, распоряжением администрации района от 14 февраля 2013 года № 10/1р образована оперативная группа по координации действий и руководству работами в период ледохода и паводка весной 2013 года, утвержден план работы вышеуказанной оперативной группы и рекомендовано главам муниципальных образований поселений создать аналогичные оперативные группы на своих территориях, представить информацию о силах и средствах, планируемых для предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий весеннего паводка, а также предусмотреть запасы продовольствия, подготовить места размещения населения в случае вынужденной эвакуации. Указывает, что согласно общей обстановке, представленной Правительством Архангельской области от 7 марта 2013 года № 02-42/8, заторы ожидаются на участках реки Северная Двина в районах населенных пунктов: Котлас, Красноборск, Почтовое, Кривое - Орлецы, Холмогорское разветвление. Каких-либо объективных причин для введения режима повышенной готовности на территории муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район» в настоящее время не имеется. Обращает внимание суда на то, что режим повышенной готовности в соответствии со ст. 4.1 Федерального закона РФ от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» вводится решением главы муниципального района, а не решением администрации района. При этом, исходя из положений ст. 12 Конституции РФ и ст. 7 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления самостоятельны в принятии решений, поэтому суд не вправе обязать орган местного самоуправления принять, дополнить или ввести в действие какой-либо нормативный правовой акт.

Двинско-Печорское бассейновое водное управление (далее Двинско-Печорское БВУ), привлеченное к участию в деле в качестве третьего лица, в своем отзыве указывает, что введение режима повышенной готовности относится к полномочиям органов местного самоуправления, в связи с чем оно воздерживается от выражения своего отношения к указанному требованию. Обращает внимание суда на то, что река Северная Двина является федеральной собственностью и протекает по территориям нескольких субъектов Российской Федерации, поэтому в силу положений п. 17 ст. 24 Водного кодекса РФ осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений, а не органов местного самоуправления. Указывает, что такие противопаводковые мероприятия как ледорезные работы организуются Двинско-Печорским БВУ как органом государственной власти на затороопасных участках реки Северная Двина на территориях муниципальных образований «Великоустюгский муниципальный район» и «Котласский муниципальный район» в соответствии со специально разработанным планом, а также проведение ледокольных работ предусмотрено в акватории порта Архангельск и на участке Архангельск - Холмогоры. Просит разрешение указанного искового требования оставить на усмотрение суда.

Определением суда от 19 марта 2013 года в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне ответчика привлечено Агентство природных ресурсов и экологии Архангельской области.

Третье лицо Агентство природных ресурсов и экологии Архангельской области в своем отзыве на заявленные прокурором Верхнетоемского района Архангельской области исковые требования указывает, что река Северная Двина, имеющая протяженность 744 километра, располагается на территории двух субъектов Российской Федерации - участок от слияния реки Сухона и реки Юг, то есть фактическое начало реки Северная Двина, до поселка Приводино расположен на территории Вологодской области, а участок от поселка Приводино до впадения реки Северная Двина в Двинской залив Белого моря - на территории Архангельской области. В связи с чем Агентство природных ресурсов и экологии Архангельской области в соответствии с п.п. 3 п. 1 ст. 26 Водного кодекса РФ не имеет полномочий организовывать и проводить работы по предотвращению негативного воздействия вод, в том числе и ледорезные работы на водных объектах, расположенных на территории двух и более субъектов Российской Федерации. Осуществление таких мер относится к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, которые на территории Архангельской области исполняет Двинско-Печорское БВУ.

Определением суда от 4 апреля 2013 года в качестве соответчиков по делу привлечены администрация муниципального образования «Пучужское» и администрация муниципального образования «Афанасьевское».

Администрация муниципального образования «Афанасьевское» в своем отзыве на исковое заявление прокурора Верхнетоемского района Архангельской области пояснила, что на заседании комиссии по предупреждению чрезвычайных ситуаций, состоявшемся 25 марта 2013 года, намечены мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций в случае повышения критического уровня подъема воды на реке Северная Двина в районе территории Нижнетоемского сельсовета. Отмечает, что проведение ледорезных работ относится к полномочиям органов государственной власти в области водных объектов, а именно к полномочиям Двинско-Печорского БВУ, поскольку река Северная Двина расположена на территории двух субъектов Российской Федерации. Кроме того, введение на территории муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район» режима повышенной готовности относится к компетенции муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район».

Администрация муниципального образования «Пучужское» Верхнетоемского района Архангельской области в своем отзыв на исковое заявление прокурора Верхнетоемского района Архангельской области указала, что согласно распоряжению администрации района от 14 февраля 2013 года № 10/1р администрацией муниципального образования «Пучужское» создана противопаводковая комиссия на период с 21 марта 2013 года по 31 мая 2013 года, а именно постановлением главы администрации
№ 4 от 20 марта 2013 года, этим же постановлением утверждено положение о противопаводковой комиссии. Обращает внимание суда на то, что на участке реки Северная Двина в районах прилегающих к территории муниципального образования «Пучужское» заторов льда во время паводка никогда не происходило, поэтому в проведении ледорезных работ на данном участке необходимости не имеется.

В судебном заседании прокурор отказался от поддержания части исковых требований, а именно от возложения обязанности на администрацию муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район» ввести на территории муниципального образования режим повышенной готовности в связи со сложной обстановкой из-за возможного резкого подъема уровня воды в период таяния снегов.

Определением суда от 30 апреля 2013 года принят отказ прокурора от иска в части требования о возложении обязанности на муниципальное образование «Верхнетоемский муниципальный район» о введении на территории муниципального образования режима повышенной готовности в связи со сложной обстановкой из-за возможного резкого подъема уровня воды в период таяния снегов и в этой части производство по делу прекращено.

В судебном заседании прокурор Верхнетоемского района Архангельской области в оставшейся части свои исковые требования поддержал в полном объеме.

Представитель ответчика в судебном заседании против удовлетворения исковых требований возражал по доводам, изложенным в отзыве на исковое заявление.

Третьи лица, а также соответчики, надлежащим образом извещенные о дате, времени и месте судебного заседания, в судебное заседание не явились, ходатайствовали о рассмотрении дела в их отсутствие.

Заслушав прокурора, представителя ответчика, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с ч. 1 ст. 18 Федерального закона РФ от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - ФЗ о защите от чрезвычайных ситуаций) граждане Российской Федерации имеют право на защиту жизни, здоровья и личного имущества в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.

Исходя из положений, закрепленных в ст. 1 ФЗ о защите от чрезвычайных ситуаций под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

При этом, предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

В соответствии п.п. 7 и 21 ч. 1 ст. 15 Федерального закона РФ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления) к вопросам местного значения муниципального района относятся участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования, а также организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В силу положений, закрепленных в п.п. 8 и 23 ч. 1 ст. 14 ФЗ об общих принципах местного самоуправления к вопросам местного значения поселения относятся участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения, а также организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Как видно из материалов дела, прокурор Верхнетоемского района Архангельской области обратился в суд с иском в защиту неопределенного круга лица в порядке, установленном ст. 45 ГПК РФ, к администрации муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район» с требованием признать бездействие администрации муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район», выразившееся, по мнению прокурора, в непринятии мер по обеспечению предупреждения чрезвычайной ситуации природного характера ввиду возможного резкого подъема уровня воды в период таяния снегов на участке реки Северная Двина от устья реки Нижняя Тойма до устья реки Кодима, расположенных на территории муниципальных образований «Афанасьевское» и «Пучужское» Верхнетоемского района Архангельской области.

Основанием проведения проверки исполнения законодательства по защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории муниципальных образований «Афанасьевское» и «Пучужское» Верхнетоемского района Архангельской области стала публикация в газете «Правда Севера» от 2 марта 2013 года с информацией о возможном серьезном подъеме воды в связи с ледовыми заторами в нескольких районах Архангельской области, в том числе и в районе села Нижняя Тойма.

В соответствии с абзацами 1 и 2 статьи 7 ФЗ о защите от чрезвычайных ситуаций мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, проводятся заблаговременно. Планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах, проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций.

Согласно ч. 2 ст. 11 ФЗ о защите от чрезвычайных ситуаций органы местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций самостоятельно: осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях;

принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение;

осуществляют в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций; (см. текст в предыдущей редакции)

осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях;

создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; устанавливают местный уровень реагирования в порядке, установленном пунктом 3 статьи 4.1 настоящего Федерального закона; участвуют в создании, эксплуатации и развитии системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112".

Как усматривается из материалов дела, 13 февраля 2013 года главой муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район» утвержден комплексный план мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с весенним паводком на территории муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район» в 2013 году. Указанным планом предусмотрены различные мероприятия, в том числе, уточнение мест возможного затора льда и подтоплений населенных пунктов, анализ данных о ледовой обстановке на естественных водоемах, планирование эвакуационных мероприятий, мероприятий по жизнеобеспечению населения в условиях чрезвычайной ситуации, определение необходимости привлечения взрывных команд, мест их базирования, проведение взрывных работ в местах затора льда, определение степени готовности сил и средств к реагированию на возможные чрезвычайные ситуации, а также создание оперативной группы и уточнение плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с паводком.

Распоряжением главы муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район» от 14 февраля 2013 года № 10/1р в целях своевременной подготовки и проведения противопаводковых мероприятий, координации действий органов местного самоуправления, предприятий, учреждение и организаций, а также руководства силами и средствами предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в период прохождения весеннего ледохода и паводка в 2013 года образована оперативная группа по координации действий и руководству работами в период ледохода и паводка весной 2013 года.

Согласно представленному ответчиком протоколу заседания оперативной группы по проведению противопаводковых мероприятий в муниципальном образовании «Верхнетоемский муниципальный район» от 22 марта 2013 года между членами оперативной группы распределены обязанности на период ледохода и паводка весной 2013 года, заслушан план противопаводковых мероприятий на период ледохода и паводка в 2013 года в муниципальных образованиях «Афанасьевское» и «Федьковское». При этом главе муниципального образования «Афанасьевское» рекомендовано провести заседание комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, разработать предложения по предупреждению чрезвычайных ситуаций в период ледохода и паводка в 2013 году. На втором заседании оперативной группы 5 апреля 2013 года заслушан доклад инспектора Верхнетоемского инспекторского участка ГИМС о наличии маломерных судов, формировании групп и экипажей для обеспечения и других неотложных работ в зоне подтопления и предложено ускорить работу по выдаче удостоверений на право управления маломерными судами судовладельцам, привлекаемых для обеспечения спасательных и других неотложных работ в зоне возможного подтопления, а также заслушан доклад начальника Верхнетоемского РЭС о подготовке Верхнетоемского к работе в условиях весеннего половодья и рекомендовано принять на работу монтера для обслуживания линий электропередач и трансформаторных подстанций. Кроме того, заслушан доклад заместителя начальника УЭ № 15 МЦТЭТ Архангельского филиала ОАО «Ростелеком» о мерах по обеспечению связью населенных пунктов района в период ледохода и паводка. На третьем заседании оперативной группы, состоявшемся 19 апреля 2013 года, заслушан доклад начальника отдела торговли, предпринимательства и защиты прав потребителей администрации муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район» о мерах по обеспечению населенных пунктов, расположенных в подтопляемых зонах, продовольственными и промышленными товарами и созданию запасов на случай чрезвычайной ситуации и отмечено, что поселок Ущаж и поселок Абрамково находятся в зоне постоянной транспортной доступности и повышение уровня воды в реках не нарушит обеспечение населения продуктами и товарами первой необходимости, запасы продовольствия и товаров первой необходимости в Нижнетоемском сельсовете созданы на незатопляемой территории. Дополнительно заслушаны доклады о сохранности древесины предприятиями ЛПК и кормов в сельхозпредприятиях в период ледохода и паводка весной 2013 года. Кроме того, главам муниципальных образований «Федьковское» и «Афанасьевское» рекомендовано обеспечить оповещение населения, проживающего в зонах возможного подтопления, и спланировать размещение населения у родственников и знакомых.

В сообщении, направленном 10 апреля 2013 года главой муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район» в Управление Росприроднадзора по Архангельской области, указано о проведении обследования зон возможного затопления и подтопления и отсутствии потенциальных источников загрязнения вод, объектов, представляющих экологическую опасность, расположенных в водоохранных зонах и зонах возможного затопления.

В соответствии с ФЗ о защите населения от чрезвычайных ситуаций главой муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район» издано постановление от 3 апреля 2013 года № 18/2, которым утверждено Положение о пунктах временного размещения населения при чрезвычайных ситуациях на территории Верхнетоемского муниципального района.

Кроме того, на каждом заседании оперативной группы по проведению противопаводковых мероприятий в муниципальном образовании «Верхнетоемский муниципальный район» начальник метеостанции М-2 Верхняя Тойма Архангельской ЦГМС-Р докладывал о толщине льда на реке Северная Двина, ожидаемом вскрытии рек и прохождении ледохода. Дополнительно администрацией муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район» заключен договор № 49 от 11 января 2013 года с ФГБУ «Северное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» на создание (передачу) гидрометеорологической информации.

На основании изложенного, суд приходит к выводу об отсутствии бездействия со стороны администрации муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район», выразившегося в непринятии мер по обеспечению предупреждения чрезвычайной ситуации природного характера ввиду возможного резкого подъема уровня воды в период таяния снегов на участке реки Северная Двина от устья реки Нижняя Тойма до устья реки Кодима муниципальных образований «Афанасьевское» и «Пучужское» Верхнетоемского района Архангельской области.

В соответствии с ч. 1 ст. 8 Водного кодекса РФ (далее - ВК РФ) водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением случаев, установленных ч. 2 ст. 8 ВК РФ.

Согласно п. 17 ст. 24 ВК РФ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений относится осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации.

Как указано в пп. 3 п. 2 Примерного перечня мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 18 марта 2008 года № 61 к осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, в том числе относится проведение ледокольных, ледорезных работ, работ по ликвидации ледовых заторов и ослаблению прочности льда.

Согласно имеющейся в материалах дела информации, представленной Государственным учреждением «Архангельский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды с региональными функциями» река Северная Двина располагается на территориях субъектов Российской Федерации, а именно на территориях Архангельской области и Вологодской области.

Как установлено в судебном заседании, проведение таких противопаводковых мероприятий как ледорезные работы на территориях муниципального образования «Великоустюгский муниципальный район» и муниципального образования «Котласский муниципальный район» на затороопасных участках реки Северная Двина организуются Двинско-Печорским бассейновым водным управлением Федерального агентства водных ресурсов Российской Федерации в соответствии со специально разработанным проектом. При этом проведение каких-либо противопаводковых мероприятий на участке реки Северная Двина от устья реки Нижняя Тойма до устья реки Кодима разработанным проектом не предусматривается.

Таким образом, исковые требования прокурора Верхнетоемского района Архангельской области к администрации муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район» о признании бездействия ответчика в принятии мер по обеспечению предупреждения чрезвычайной ситуации природного характера ввиду возможного резкого подъема уровня воды в период таяния снегов на реке Северная Двина от устья реки Нижняя Тойма до устья реки Кодима муниципального образования «Афанасьевское» и муниципального образования «Пучужское» Верхнетоемского района Архангельской области и возложении обязанности на ответчика провести противопаводковые мероприятия, а именно организовать проведение ледорезных работ на участке реки Северная Двина от устья реки Нижняя Тойма до устья реки Кодима удовлетворению не подлежат.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-199 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении требований прокурора Верхнетоемского района Архангельской области в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район» в принятии мер по обеспечению предупреждения чрезвычайной ситуации природного характера ввиду возможного резкого подъема уровня воды в период таяния снегов на реке Северная Двина от устья реки Нижняя Тойма до устья реки Кодима муниципального образования «Афанасьевское» и муниципального образования «Пучужское» Верхнетоемского района Архангельской области и возложении обязанности на администрацию муниципального образования «Верхнетоемский муниципальный район» организовать проведение ледорезных работ на участке реки Северная Двина от устья реки Нижняя Тойма до устья реки Кодима отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Архангельский областной суд через Красноборский районный суд Архангельской области по адресу: <...> в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 6 мая 2013 года.

Председательствующий Я.А. Звягина

Копия верна. Судья Я.А. Звягина