Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Совета депутатов города Белгорода, с участием заинтересованного лица правительства Белгородской области, об оспаривании отказа Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Белгородской области в государственной регистрации решения Совета депутатов города Белгорода от 16.02.2010 года № 310 «О внесении изменений в Устав городского округа «Город Белгород»,

у с т а н о в и л:

16 февраля 2010 года Советом депутатов города Белгорода принято решение № 310 «О внесении изменений в Устав городского округа «Город Белгород». Пунктом 18 Приложения к решению часть 1 ст. 39 Устава дополнена пунктами 19.1 и 19.2, которыми к полномочиям администрации города Белгорода отнесены полномочия на распоряжение земельными и лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена л.д. 11-13).

23 февраля 2010 года решение Совета депутатов города Белгорода от 16 февраля 2010 года № 310 поступило в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Белгородской области на государственную регистрацию.

Заключением от 23.03.2010 года № 01- 962 Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Белгородской области отказало в государственной регистрации указанного муниципального правового акта. По мнению Управления решением Совета депутатов города Белгорода от 16 февраля 2010 года № 310 регулируются вопросы (устанавливаются для органа местного самоуправления полномочия, являющиеся государственными), которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством не могут регулироваться уставом, муниципальным правовым актом о внесении изменений в устав, так как не относятся к предмету ведения муниципальных образований. Также обращено внимание на те обстоятельства, что: при прохождении процедуры принятия муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования не были соблюдены требования части 4 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления», а именно, опубликован не проект муниципального правового акта, а приложение к решению Совета депутатов города Белгорода от 17.10.2009 года № 260; при прохождении процедуры принятия решения нарушен установленный Положением о порядке проведения публичных слушаний в г. Белгороде (утв. Решением Белгородского городского Совета депутатов от 01.11.2005 года № 190) порядок проведения публичных слушаний- заключение о результатах публичных слушаний подготовлено до их проведения и утверждено на самих слушаниях; имеется неопределенность в вопросе кто является инициатором проведения публичных слушаний и на кого возлагается контроль за их проведением; согласно ст. 26 Устава Совет депутатов города Белгорода состоит из 27 депутатов, а протокол сессии Совета депутатов города Белгорода от 16.02.2010 года содержит формулировку об общем числе депутатов 26. Предложено привести муниципальный правовой акт в соответствие с федеральным законодательством и провести соответствующую федеральному и муниципальному законодательству процедуру его принятия.

В заявлении, поданном в порядке части 9 ст. 4 Федерального закона от 21.07.2005 года № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», Совет депутатов города Белгорода просит признать отказ Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Белгородской области в государственной регистрации решения Совета депутатов города Белгорода от 16.02.2010 года № 310 «О внесении изменений в Устав городского округа «Город Белгород», незаконным и обязать Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Белгородской области осуществить государственную регистрацию решения Совета депутатов города Белгорода от 16.02.2010 года № 310.

В обоснование заявленных требований сослались на несоответствие оспариваемого решения пункту 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», статье 10 Федерального законна «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», части 3 ст. 34, пункту 5 части 1, части 2 ст. 44 Федерального закона«Об общих принципах организации органов местного самоуправления». Не согласны с доводами Министерства юстиции Российской Федерации по Белгородской области о нарушениях требований части 4 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ при прохождении процедуры принятия муниципального правового акта, ссылаясь на отсутствие обязательной формы нормативного правового акта, соблюдение Положения о порядке проведения публичных слушаний, фактическое число депутатов в Совете депутатов на момент принятия решения.

В судебном заседании представители Совета депутатов города Белгорода – Шестаков С.Ю. (доверенность от 18.06.2010 года), Литвишко С.В. (доверенность от 28.04.2010 года) заявленные требования поддержали.

Представители Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Белгородской области - Пегашова М.И. (доверенность от 19.07.2010 года) и Мятленко А.В. (доверенность от 29.04.2010 года), возражали по поводу удовлетворения заявления.

Правительство Белгородской области, привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица, просило о рассмотрении дела в отсутствие их представителя. В отзыве сослались на отсутствие у органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по оценке спорных отношений.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив представленное на регистрацию решение Совета депутатов города Белгорода по содержанию, компетенции принявшего его органа, соблюдению процедуры принятия, проанализировав применительно к рассматриваемому предмету требований действующее законодательство, исследовав представленные доказательства, суд признает заявление обоснованным и подлежащим удовлетворению.

В силу части 9 ст. 4 Федерального закона от 21.07.2005 года № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» отказ в государственной регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования может быть обжалован органами местного самоуправления в судебном порядке, предусмотренном ст. 254 ГПК РФ.

Для признания незаконным решения об отказе в государственной регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования необходимо одновременное наличие двух условий: во- первых, несоответствие отказа закону или иному нормативному акту; во- вторых, нарушение прав и законных интересов заявителя.

Установлено, что пунктом 18 Приложения к поступившему на регистрацию решению часть 1 статьи 39 Устава городского округа «Город Белгород» л.д. 22-28) дополнена пунктами 19.1 и 19.2, которыми к полномочиям администрации города Белгорода отнесены полномочия на распоряжение земельными и лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Суд не усматривает в решении Совета депутатов города Белгорода от 16.02.2010 года № 310 «О внесении изменений в Устав городского округа «Город Белгород» положений, которые прямо противоречат Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству, регулируют вопросы, которые не могут регулироваться уставом, муниципальным правовым актом о внесении изменений в устав, на что ссылается Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Белгородской области.

Как следует из доводов заявителя при внесении указанных изменений Совет депутатов города Белгорода основывался на положениях части 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и статьи 10 Федерального закона от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации».

В соответствии с абзацем 2 части 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 04 декабря 2006 года № 201- ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» распоряжение лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством.

Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В силу ст. 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органами местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон устанавливает специальные требования к федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, предусматривающим наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (часть 6 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Применительно к рассматриваемому вопросу федеральный закон, закон субъекта отсутствуют. Не осуществляется государственный контроль и финансирование полномочий. Суд считает, что несоблюдение установленных ст. 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131- ФЗ требований не влечет освобождение органов местного самоуправления от исполнения установленных полномочий. Основанием для отказа от исполнения указанных полномочий является признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным статьей 19 указанного Федерального закона.

В соответствии со ст. 29 Земельного кодекса РФ предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков.

Из анализа изложенных положений действующего законодательства следует, что вопросы распоряжения земельными участками, находящимися в пределах соответствующих муниципальных образований, до разграничения государственной собственности на них в силу прямого указания федерального закона отнесены к ведению органов местного самоуправления и составляют, таким образом, вопросы местного значения.

Данный вывод подтверждается также содержанием ст. 62 Бюджетного кодекса РФ, из которой следует, что до разграничения государственной собственности на землю в бюджеты муниципальных образований поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах соответствующих муниципальных образований и на межселенных территориях.

Из смысла ч. 6 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ следует, что именно местная администрация осуществляет полномочия для осуществления отдельных государственных полномочий, так как только ей предоставлено право издания постановлений по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Реализация указанных положений Федерального закона № 131-ФЗ нашла свое отражение и в региональном законодательстве. Так, пунктом 2 постановления правительства Белгородской области от 13 июля 2009 года № 247-пп «Об утверждении Порядка определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Белгородской области и государственная собственность на которые не разграничена» департаменту имущественных и земельных отношений Белгородской области поручено обеспечить учет решений, принимаемых исполнительными органами муниципальных районов и городских округов, по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Кроме того, участие администрации города Белгорода в осуществлении данных государственных полномочий просматривается из решений Совета депутатов города Белгорода о бюджете городского округа на предшествующие 2010 году годы, т.е. до принятия изменений в Устав городского округа «Город Белгород», и до настоящего времени вопрос о легитимности принятия администрацией города Белгорода решений о распоряжении земельными и лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не ставился и не решался.

Статья 37 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется Уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

В отношении иных органов местного самоуправления требование определения их полномочий Уставом муниципального образования прямо следует из пункта 5 части 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ.

В связи с этим суд соглашается с доводами Совета депутатов г. Белгорода о том, что полномочия администрации города Белгорода по распоряжению земельными и лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена, если иное не предусмотрено действующим законодательством, должны быть прямо закреплены в уставе муниципального образования.

Одновременно суд отмечает, что внесение спорных изменений в Устав городского округа «Город Белгород» не противоречит части 1 статьи 35 Устава городского округа «Город Белгород» в силу которой администрация города Белгорода наделяется Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города федеральными законами и законами Белгородской области. Как указано выше несоблюдение установленных ст. 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131- ФЗ требований не влечет освобождение органов местного самоуправления от исполнения установленных частью 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и статьей 10 Федерального закона от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» полномочий.

Включение пунктов 19.1, 19.2 в часть 1 статьи 39 Устава городского округа «Город Белгород», где пунктах 19-27 определены полномочия администрации городского округа в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью, не противоречит части 1 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации. Решение Совета депутатов города Белгорода не закрепляет право муниципальной собственности на земельные и лесные участки, государственная собственность на которые не разграничена.

При таких обстоятельствах суд не может согласиться с выводами Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Белгородской области о том, что решением Совета депутатов города Белгорода от 16 февраля 2010 года № 310 «О внесении изменений в Устав городского округа «Город Белгород» регулируются вопросы (устанавливаются для органа местного самоуправления полномочия, являющиеся государственными), которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством не могут регулироваться уставом, муниципальным правовым актом о внесении изменений в устав, так как не относятся к предмету ведения муниципальных образований.

Предусмотренных частью 7 ст. 4 Федерального закона от 21.07.2005 года № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» оснований для отказа в государственной регистрации изменений в Устав муниципального образования, не имеется.

Суд считает неубедительными доводы Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Белгородской области о том, что при прохождении процедуры принятия муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования не были соблюдены требования части 4 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления» в связи опубликованием не проекта муниципального правового акта, а приложения к решению Совета депутатов города Белгорода от 17.10.2009 года № 260, что, по мнению Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Белгородской области, является еще одним из предусмотренных частью 7 ст. 4 Федерального закона от 21.07.2005 года № 97-ФЗ основанием для отказа в государственной регистрации изменений в Устав муниципального образования.

При этом Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Белгородской области не учитывает положения пункта 34 Приказа Минюста РФ от 26.08.2005 года № 147 «Об организации работы по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований», в силу которого под нарушениями установленных требований, касающихся порядка принятия устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав, рекомендуется считать: принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав ненадлежащим органом местного самоуправления; принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав представительным органом местного самоуправления или собранием (сходом) граждан при отсутствии необходимого кворума; принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав без учета мнения населения, повлекшее нарушение гарантированных законом прав граждан на участие в разработке устава; нарушение регламента представительного органа местного самоуправления или порядка проведения собрания (схода) граждан, повлекшее невозможность установить результаты волеизъявления депутатов или граждан при голосовании по проекту устава.

По мнению Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Белгородской области публикация должна была включать само решение Совета депутатов года Белгорода л.д. 11) с Приложением, без указания даты принятия и номера решения.

В силу части 4 ст. 44 Федерального закона № 131- ФЗ проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Провести публичные слушания по проекту изменений Устава городского округа «Город Белгород» 09.12.2009 года принято решением Совета депутатов города Белгорода от 27.10.2009 года № 260 л.д. 14-16). Настоящее решение и проект изменений Устава городского округа «Город Белгород» в качестве приложения к решению Совета депутатов города Белгорода от 27.10.2009 года № 260 опубликованы в газете «Наш Белгород» за 04.11.2009 года л.д. 22). Приложение к решению фактически является текстом правового акта о внесении изменений в Устав. Оно содержит преамбулу: Внести в Устав городского округа «Город Белгород», принятый решением Белгородского городского Совета депутатов от 29 ноября 2005 года № 197….., изменения следующего содержания; основную часть, содержащую полный текст вынесенных на публичные слушания изменений Устава. То есть, текст предполагаемого к принятию правового акта был своевременно опубликован, гарантированные законом права граждан на участие в разработке устава, не нарушены, что не оспаривалось в судебном заседании представителями Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Белгородской области.

Заслуживают внимания доводы представителей Совета депутатов города Белгорода о том, что ранее Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Белгородской области осуществляло государственную регистрацию решений Совета депутатов города Белгорода о внесении изменений в Устав при публикации Проекта изменений Устава в качестве приложения к соответствующему решению Совета депутатов города Белгорода о проведении публичных слушаний. Это подтверждается публикацией решения Совета депутатов города Белгорода от 30.12.2008 года № 141 в газете «Наш Белгород» за 24.01.2009 года л.д. 104) и прошедшим государственную регистрацию решением Совета депутатов города Белгорода от 26.05.2009 года № 213 «О внесении изменений в Устав городского округа «Город Белгород» л.д. 105- 106).

Остальные доводы как то: заключение о результатах публичных слушаний подготовлено до их проведения и утверждено на самих слушаниях; имеется неопределенность в вопросе кто является инициатором проведения публичных слушаний и на кого возлагается контроль за их проведением; наличие в протоколе сессии Совета депутатов города Белгорода от 16.02.2010 года формулировки об общем числе депутатов 26, когда согласно ст. 26 Устава Совет депутатов города Белгорода состоит из 27 депутатов, в силу части 7 ст. 4 Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» не являются самостоятельными основаниями для отказа в государственной регистрации изменений в Устав муниципального образования, что не отрицалось представителями Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Белгородской области.

Отказом в государственной регистрации решения Совета депутатов города Белгорода от 16.02.2010 года № 310 «О внесении изменений в Устав городского округа «Город Белгород» созданы препятствия к осуществлению прав представительного органа городского округа «Город Белгород» на закрепление в Уставе полномочий органа местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 ст. 258 ГПК РФ суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод или препятствие к осуществлению прав и свобод.

Руководствуясь ст.ст. 194- 199, 258 ГПК РФ, суд-

р е ш и л:

Заявление Совета депутатов города Белгорода об оспаривании отказа Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Белгородской области в государственной регистрации решения Совета депутатов города Белгорода от 16.02.2010 года № 310 «О внесении изменений в Устав городского округа «Город Белгород», признать обоснованным.

Признать незаконным решение Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Белгородской области от об отказе в государственной регистрации решения Совета депутатов города Белгорода от 16.02.2010 года № 310 «О внесении изменений в Устав городского округа «Город Белгород».

Обязать Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Белгородской области осуществить государственную регистрацию решения Совета депутатов города Белгорода от 16.02.2010 года № 310 «О внесении изменений в Устав городского округа «Город Белгород».

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по гражданским делам Белгородского областного суда в течение 10 дней со дня принятия решения в окончательной форме путем подачи кассационной жалобы на решение суда через Свердловский районный суд г. Белгорода.

В суд надзорной инстанции (президиум Белгородского областного суда, а при несогласии с принятым решением в Верховный Суд РФ) решение может быть обжаловано в течении шести месяцев со дня вступления решения в законную силу при условии, что участниками процесса было использовано право на кассационное обжалование судебного решения.

Судья А.Н. Зюзюкин

Решение не вступило в законную силу.