Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Ленинского района города Нижний Тагил об оспаривании Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Признание граждан участниками подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2011 - 2015 годы», утвержденного Постановлением Администрации города Нижний Тагил от 19.07.2013 № 1655,

установил:

Постановлением Администрации города Нижний Тагил от 19.07.2013 № 1655 в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги «Признание граждан участниками подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2011 - 2015 годы».

Административный регламент определяет порядок, сроки и последовательность действий (административных процедур) при предоставлении муниципальной услуги на территории городского округа Нижний Тагил (пункт 1).

Результатом предоставления муниципальной услуги является признание участниками подпрограммы либо отказ в признании участниками подпрограммы (пункт 6).

Предоставление муниципальной услуги включает в себя последовательность следующих административных процедур:

1) прием заявлений и приложенных к ним документов;

2) принятие решения о признании участниками подпрограммы (либо об отказе в признании участниками подпрограммы);

3) уведомление гражданина о принятом решении;

4) формирование учетного дела в случае признания гражданина участником подпрограммы (пункт 17).

Постановление Администрации города Нижний Тагил от 19.07.2013 № 1655 опубликовано в газете «Тагильский рабочий», № 144, 06.08.2013.

24.10.2013 прокурор Ленинского района города Нижний Тагил обратился в суд с заявлением в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации о признании Административного регламента от 19.07.2013 недействующим со дня его принятия ввиду его противоречия Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Прокурор полагает, что, признание граждан участниками подпрограммы не относится к вопросам местного значения, в связи с чем, не является муниципальной услугой и не требует разработки и утверждения административного регламента предоставления муниципальных услуг.

В судебном заседании прокурор также указал, что обеспечение граждан государственным жилищным сертификатом не относится к отношениям, регулируемым жилищным законодательством. Указанная подпрограмма регулирует особый вид правоотношений между государством и гражданами, связанный не с предоставлением жилья в натуре, как это предусмотрено жилищным законодательством, а с предоставлением субсидии на приобретение жилья, право на получение которой удостоверяется государственным жилищным сертификатом. Предоставление субсидии является финансовой поддержкой государства в целях приобретения жилого помещения.

Представитель заинтересованного лица - главный специалист юридического управления Администрации города Нижний Тагил ФИО1 заявление прокурора не признала полностью и пояснила, что пунктом 19 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2011 - 2015 годы, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.03.2006 № 153, на органы местного самоуправления возложена обязанность по приему заявлений об участии в подпрограмме от граждан, имеющих право на получение социальных выплат и состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях.

Данная услуга по учету участников подпрограммы осуществляется в рамках функций органа местного самоуправления, не является переданным государственным полномочием и подлежит регулированию административным регламентом предоставления муниципальных услуг.

Аналогичные административные регламенты приняты во всех муниципальных образованиях Свердловской области.

Заслушав объяснения прокурора и представителя заинтересованного лица, исследовав письменные доказательства, суд находит заявление прокурора не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно статье 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:

полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;

форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;

предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку согласно части 3 статьи 246 ГПК РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемый акт или его часть подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу (пункты 17, 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).

В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (статья 2).

Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией (статья 13).

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия: муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований (статья 2).

Согласно статье 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся: обеспечение проживающих в городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством.

В соответствии со статьей 5 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищное законодательство состоит из настоящего Кодекса, принятых в соответствии с настоящим Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Правительство Российской Федерации вправе издавать постановления, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, на основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.

Органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, вышеуказанные положения действующего законодательства позволяют посредством грамматического толкования основных понятий и терминов:

административный регламент предоставления муниципальных услуг;

муниципальная услуга (деятельность по реализации функций органа местного самоуправления в пределах полномочий по решению вопросов местного значения);

вопросы местного значения городского округа (иные полномочия органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством);

жилищное законодательство (Кодекс и изданные в соответствии с ним постановления Правительства Российской Федерации),

квалифицировать как муниципальную услугу в сфере жилищных отношений реализацию органами местного самоуправления любых полномочий, предусмотренных жилищным законодательством, в том числе постановлениями Правительства Российской Федерации.

Федеральная целевая программа «Жилище» на 2011 - 2015 годы, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.12.2010 № 1050, предусматривает повышение эффективности исполнения государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.03.2006 № 153 утверждены Правила выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2011 - 2015 годы.

Для участия в подпрограмме граждане подают соответственно в воинские части, организации, учреждения федеральных органов исполнительной власти или в органы местного самоуправления, в которых они состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях (в качестве граждан, имеющих право на получение социальных выплат), заявление (рапорт) об участии в подпрограмме с приложением документов (пункт 19).

Органы исполнительной власти организуют работу по проверке органами местного самоуправления или подразделениями представленных документов.

По результатам проверки принимается решение о признании либо об отказе в признании гражданина участником подпрограммы.

В случае признания гражданина участником подпрограммы на него заводится учетное дело, которое содержит документы, явившиеся основанием для такого решения.

О принятом решении гражданин уведомляется в порядке, установленном органом исполнительной власти (пункт 21).

Орган местного самоуправления до 1 августа года, предшествующего планируемому, формирует список граждан, изъявивших желание получить сертификат в планируемом году, с разбивкой по категориям граждан и представляет его в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (пункт 24).

Органы местного самоуправления доводят до сведения граждан решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о включении их в сводные списки получателей сертификатов (пункт 30).

Вручение сертификатов гражданам - участникам подпрограммы осуществляется органами местного самоуправления или подразделениями в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти (пункт 42).

Таким образом, Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.03.2006 № 153 предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий в рамках реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2011 - 2015 годы:

1) прием заявлений и приложенных к ним документов;

3) уведомление гражданина о принятом решении;

4) формирование учетного дела в случае признания гражданина участником подпрограммы.

В соответствии с Кодексом жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище (статья 1).

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:

используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;

в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда (статья 2).

Жилищное законодательство регулирует отношения по поводу возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов.

Участниками жилищных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования (статья 4).

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относится определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом, указами Президента Российской Федерации (статья 12).

К полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся:

ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Российской Федерации (статья 14).

Согласно статьям 49, 52 Кодекса жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным настоящим Кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном настоящим Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен указанным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации.

Принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления на основании заявлений граждан, поданных ими в указанный орган по месту своего жительства либо через многофункциональный центр в соответствии с заключенным ими в установленном Правительством Российской Федерации порядке соглашением о взаимодействии.

В Определении от 12.04.2011 № 551-О-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию социальным правовым государством, в котором гарантируется равенство прав и свобод человека и гражданина и политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Обозначенные в Конституции Российской Федерации цели социальной политики Российской Федерации предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности и обеспечении им нормальных условий существования.

Эти конституционные начала взаимоотношений личности, общества и государства в социальной сфере распространяются и на отношения, связанные с осуществлением права на жилище, которое получило в том числе международно-правовое признание в качестве одного из необходимых условий гарантирования права на достойный жизненный уровень (статья 25 Всеобщей декларации прав человека, статья 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах).

В связи с этим Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом она предусматривает, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3). Тем самым определение категорий граждан, нуждающихся в жилище, а также конкретных форм, источников и порядка обеспечения их жильем с учетом реальных финансово-экономических и иных возможностей, имеющихся у государства, отнесено к компетенции законодателя.

Для предоставления жилого помещения по договору социального найма из муниципального жилищного фонда необходимо признание гражданина малоимущим и нуждающимся в жилом помещении. Предоставление же жилого помещения по договору социального найма из государственного жилищного фонда (жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации) возможно лишь при наличии специального регулирования, устанавливающего право соответствующей категории граждан на обеспечение жильем из указанного жилищного фонда, при условии признания таких граждан нуждающимися в жилых помещениях и вне зависимости от их имущественного положения. При этом предоставление им жилого помещения по договору социального найма из муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления возможно только в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями (часть 4 статьи 49 Кодекса).

По смыслу части 1 статьи 52 Кодекса, условие о принятии на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях не связано с видом жилищного фонда, из которого могут быть предоставлены жилые помещения той или иной категории граждан.

Следовательно, принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях является, по общему правилу, обязательным условием для предоставления жилого помещения по договору социального найма как из государственного, так и из муниципального жилищного фонда. При этом ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, возлагается на органы местного самоуправления.

Положения статьи 4 Кодекса, несмотря на свое наименование «Жилищные отношения. Участники жилищных отношений», не содержит определения понятия «жилищные отношения» и фактически характеризует их как отношения, регулируемые «жилищным законодательством», пределы которого Кодексом не установлены, т.е. оба базовых понятия раскрываются одно через другое при отсутствии их определенности.

В настоящее время в юридической науке преобладает подход к жилищному праву как комплексной отрасли, законодательство которой формируется не по видам регулируемых отношений, а по объектам (жилые помещения), по поводу которых возникают общественные отношения.

Анализ конституционных норм и положений, предусмотренных федеральным законодательством, показывает, что в настоящее время право на жилище может быть реализовано различными способами, а именно:

путем предоставления жилых помещений по договору социального найма в домах государственного и муниципального жилищного фонда;

путем передачи жилых помещений в соответствии с договором коммерческого найма;

путем приобретения либо строительства жилых помещений в домах различных жилищных фондов за собственные средства, с использованием бюджетных средств либо на условиях софинансирования.

Таким образом, жилищное право регулирует неоднородные общественные отношения, к которым применяются различные методы правового регулирования, хотя указанные отношения и подпадают под собирательное понятие «жилищные отношения».

Доводы прокурора о том, что обеспечение граждан государственным жилищным сертификатом не относится к отношениям, регулируемым жилищным законодательством, основаны на одностороннем анализе полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений (статья 12 Кодекса), при том, что жилищные отношения, как любые иные правоотношения, предполагают участие в них других лиц (в данном случае - граждан) и предмет правоотношений - правовые цели, ради которых органы государственной власти и граждане вступают в жилищные правоотношения.

В соответствии с прямым указанием закона в жилищных правоотношениях граждане реализуют свое конституционное право на жилище (статья 40 Конституции Российской Федерации, статья 1 Кодекса), а предметом (целью) деятельности органов государственной власти является использование бюджетных средств и иных не запрещенных законом источников денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений (статья 2 Кодекса, Паспорт подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2011 - 2015 годы).

Постановление Правительства Российской Федерации от 21.03.2006 № 153 является нормативным актом жилищного законодательства и предоставленные им полномочия органам местного самоуправления относятся к вопросам местного значения в соответствии с жилищным законодательством.

Таким образом, в судебном заседании не установлены названные прокурором противоречия оспариваемого Административного регламента от 19.07.2013 норам Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ, Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ либо иным нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

Признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления (часть 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

На основании изложенного и руководствуясь статьями 12, 194-198, 253 и 320 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Решил:

В заявлении прокурору Ленинского района города Нижний Тагил об оспаривании Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Признание граждан участниками подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2011 - 2015 годы», утвержденного Постановлением Администрации города Нижний Тагил от 19.07.2013 № 1655, отказать полностью.

На решение может быть подана апелляционная жалоба (представление) в судебную коллегию по гражданским делам Свердловского областного суда через суд, принявший решение, в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья А.А.Соловьев