Гражданский кодекс часть 1

с участием: представителя Минераловодской городской Думы по доверенности Горбачева Д.Е., заместителя Минераловодского межрайонного прокурора Храпач Е.А., рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Минеральные Воды гражданское дело по заявлению Минераловодской городской Думы Ставропольского края о признании незаконным представления Минераловодского межрайонного прокурора об устранении нарушения законодательства о противодействии коррупции,

У С Т А Н О В И Л:

Минераловодская городская Дума обратилась в суд с заявлением о признании незаконным представления Минераловодского межрайонного прокурора об устранении нарушения законодательства о противодействии коррупции.

В заявлении указано, что в Минераловодскую городскую Думу поступило представление Минераловодского межрайонного прокурора .............. от ............................об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции, согласно которого Минераловодской городской Думе адресовано требование о принятие мер по устранению нарушений Федеральных законов от 25.12.2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», о письменном сообщении о принятых мерах в межрайонную прокуратуру с приобщением к информации подтверждающих документов.

Заявитель указывает, что вышеуказанное представление является незаконным и нарушает права Минераловодской городской Думы, предусмотренные действующим законодательством РФ и Уставом города Минеральные Воды, а также указанное представление незаконно возлагает на Минераловодскую городскую думу обязанность по принятию мер, указных в представлении.

Как указано в представлении, ч. l ст. 74.1 ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что представительный орган муниципального образования в
соответствии с настоящим федеральным законом вправе удалить главу
муниципального образования в отставку по инициативе депутатов
представительного органа муниципального образования.

В связи с чем, как следует из представления, прокурор требует от
Минераловодской городской думы принятия мер по устранению нарушений
Федеральных законов от - 25.12.2008 года № 273-ФЗ «О противодействии
коррупции» и от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» и о
принятых мерах письменно сообщить в межрайонную прокуратуру с
приобщением к информации подтверждающих документов.

Минераловодская городская дума считает, что вышеуказанное
представление незаконно и необоснованно по следующим основаниям.

Положение ч. 2 ст. 12.1 Закона № - 273-ФЗ «О противодействии
коррупции» предусматривает, что лица, замещающие муниципальные
должности, не вправе замещать государственные должности Российской
Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, иные муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Аналогичное требование содержится в ч. 6 ст. 40 Федерального закона
от 6 октября 2003 года № 13l-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой
выборные должностные лица местного самоуправления не могут занимать должности муниципальной службы.

Однако в силу той же ч. 6 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003
года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что депутат представительного органа муниципального образования, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом.

Таким образом, действующее законодательство в части запрета на
совмещения полномочий как депутата так и выборного должностного лица
одного муниципального образования с полномочиями депутата или выборного должностного лица другого муниципального образования снимает соответствующее ограничение в случаях установленных исключительно Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации».

К таким случаям в частности следует отнести предусмотренный
Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
порядок формирования представительного органа муниципального района и
избрание главы муниципального района.

В соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона от 6
октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», представительный орган
муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в
состав муниципального района, и из депутатов представительных органов
указанных поселений, избираемых представительными органами поселений
из своего состава в соответствии с равной независимо от численности
населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке,
установленном настоящей статьей.

Указанная норма уже снимает ограничения на совмещение полномочий
как депутата, так и главы поселения, в случае если они входят в состав
представительного органа муниципального района.

Далее в силу п. 1 ч.2 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», глава муниципального образования района в
соответствии с уставом муниципального образования может избираться
представительным органом муниципального образования из своего состава.

Таким образом, глава муниципального района избирается из числа
действующих депутатов и глав поселений входящих в состав
представительного органа района, и совмещающих соответствующие
полномочия глав и депутатов в поселениях.

В связи с чем указанные нормы права и есть исключения на которые
ссылается ч. 6 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации».

Иное толкование указанных норм права вступает в противоречие с
положениями пункта 1 части 4 статьи 35 Федерального закона от 6 октября
2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» предусматривающего, что Глава
поселения входит в состав представительного органа муниципального района без прекращения соответствующих полномочий главы соответствующего поселения.

Практика подобного совмещения полномочий главы района и главы
поселения широко представлена во всей Российской Федерации. Так, из 17 муниципальных районов Ленинградской области в 13 глава
городского поселения - административного центра, является одновременно
главой самого муниципального района.

Также прокурором в представлении не было учтено, что в силу ч. 1 ст.
74.1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» удаление главы муниципального образования
является правом представительного органа, а не обязанностью. Кроме того данная норма права определяет круг лиц по инициативе которых может быть принято решение об удалении главы муниципального образования. К таким лицам относятся депутатов представительного органа муниципального
образования или высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации
(руководитель высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации).

Таким образом, действующим законодательством прокуроры не
наделены правом инициирования удаления главы муниципального
образования перед его представительным органом, а тем более правом
направлять соответствующие требования.

Согласно п. 2 ст. 32 Устава города Минеральные Воды
Минераловодского района глава города исполняет полномочия председателя
Минераловодской городской Думы, предусмотренные статьей 28 настоящего
Устава на постоянной или непостоянной основе, в соответствии с решением
Минераловодской городской Думы.

В соответствии со ст. 28 Устава города Минеральные Воды
Минераловодского района организацию деятельности Минераловодской
городской Думы осуществляет председатель, избираемый из состава
депутатов Минераловодской городской Думы. Председатель
Минераловодской городской Думы от имени Минераловодской городской
Думы подписывает исковые заявления, направляемые в суды и арбитражные
суды.

Представитель заявителя по доверенности – Горбачев Д.Е. требования, изложенные в заявлении поддержал в полном объеме. Просил признать незаконным представление Минераловодского межрайонного прокурора .............. об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции от 06.12.2012 г. № 7-13-2012г.;

Обязать Минераловодского межрайонного прокурора Афанасова И.А.
устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод
Минераловодской городской Думы путем отмены представления
Минераловодского межрайонного прокурора Афанасова И.А. об устранении
нарушений законодательства о противодействии коррупции от 06.12.2012 г.
...............

Представитель Минераловодского межрайонного прокурора ............... требования, изложенные в заявлении, не признал. Пояснил при этом, что вынося представление об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции от 06.12.2012 г. № .............., Минераловодский межрайонный прокурор Афанасов И.А. действовал в пределах предоставленных ему п. п. 1 и 2 ст. 1 и п. 1 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов органами местного самоуправления в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, в соответствии с п. 1 ст. 21 Закона о Прокуратуре предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Согласно п. 3 ст.22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

В силу п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре, представление об устранении
нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или
должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, подлежит безотлагательному рассмотрению.

При осуществлении надзора за соблюдением органами местного
самоуправления Конституции Российской Федерации и исполнением законов, в частности Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии .............. в нарушение требований ч. 4.1 ст. 36
Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ч.7.1 ст.32 Устава города Минеральные Воды ограничения, установленные ч.2 ст. 12.1 Закона № 273-ФЗ не соблюдает, занимая одновременно высшие муниципальные должности двух муниципальных образований: г. Минеральные Воды и Минераловодского муниципального района.

Деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам.

Для того чтобы обеспечить реализацию указанных конституционных
положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления.

Согласно статье 74.1 Закона № 131-ФЗ мерой публично-правовой ответственности главы муниципального образования, применяемой независимо от способа замещения им своей должности, является удаление его в отставку решением представительного органа муниципального образования, влекущим досрочное прекращение его полномочий.

Принимая во внимание, что Глава города Минеральные Воды
Гамаюнов К.А., после его избрания Главой Минераловодского муниципального района самостоятельно не принял мер, направленных на исполнение вышеуказанных требований закона, а в соответствии со ст. 74.1 Закона № 131-ФЗ удалить Главу муниципального образования в отставку вправе представительный орган муниципального образования, межрайонный прокурор по результатам проведенной проверки и по выявленным фактам нарушений закона в соответствии с п. п. 2 и 3 ст. 22 и ст. 24 Закона о прокуратуре, 06.11.2012 внес в Минераловодскую городскую Думу представление об их устранении.

В данном случае представление прокурора не является предусмотренной законом инициативой депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования, а лишь констатацией факта выявленных нарушений закона, требующих от органов местного самоуправления принятия мер по их устранению. Таким образом, доводы заявителя об отсутствии у прокурора полномочий по внесению представления об устранении нарушений закона, вызванных несоблюдением Главой города Минеральные Воды Гамаюновым К.А. установленных запретов, являются необоснованными.

Исходя из положений ч.2 ст. 12.l Закона № 273-ФЗ лица, замещающие муниципальные должности, не вправе замещать государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, иные муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы. Данная норма, содержащая указание на ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих муниципальные должности, по своему характеру является императивной. Исключений из общего правила установления запретов и ограничений для лиц замещающих муниципальные должности Законом № 131-ФЗ, не предусмотрено.

Доводы заявления о существующей практике совмещения должностей главы района и главы поселения являются необоснованными, поскольку само по себе наличие подобных случаев не свидетельствует о легитимности совмещения муниципальных должностей.

Просит в удовлетворении заявления Минераловодской городской Думы об оспаривании представления межрайонного прокурора от ............................об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции - отказать.

Суд, изучив материалы дела, оценивая представленные доказательства по делу в их совокупности, пришел к выводу о том, что заявление подлежит удовлетворению в части, по следующим основаниям.

Согласно ч.1 ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

Пунктом 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 года № 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" разъяснено, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры. Конституционным Судом РФ в определении от 24.03.2005 № 1 10-С изложена позиция, согласно которой законность и обоснованность представления прокурора могут быть обжалованы в установленном законом порядке.

Таким образом, заявление Минераловодской городской думы о признании незаконным представления Минераловодского межрайонного прокурора незаконными, подлежит рассмотрению судом.

Установлено, что Минераловодским межрайонным прокурором было внесено Представление в Минераловодскую городскую Думу от 06.12.2012г. ..............об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции, согласно которого Минераловодской городской Думе адресовано требование о принятие мер по устранению нарушений Федеральных законов от 25.12.2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и от 06.10.2003 года № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Как следует из представления, Глава города Минеральные Воды
.............. в нарушение ч. 4.1. ст. 36 Закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
и ч. 7.1. ст. 32 Устава города Минеральные Воды ограничения
установленные ч.2 ст. 12.1 Закона 273- ФЗ «О противодействии коррупции»
не соблюдает, занимая одновременно высшие муниципальные должности
двух муниципальных образований: г. Минеральные Воды и
Минераловодского муниципального района. В связи с чем, прокурор требует от Минераловодской городской думы принятия мер по устранению нарушений Федеральных законов от - ..............№ 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и от ..............№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и о принятых мерах письменно сообщить в межрайонную прокуратуру с
приобщением к информации подтверждающих документов.

При этом, же ч. 6 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003
года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что депутат представительного органа муниципального образования, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом .

Из этого следует, что из требований ч. 6 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, имеются исключения, предусмотренные этим же законом .

При этом, как установлено пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального Закона № 131-ФЗ, представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей.

В соответствии с п. 1 ч.2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ, глава муниципального образования района в соответствии с Уставом муниципального образования может избираться представительным органом муниципального образования из своего состава.

Таким образом, Глава муниципального района избирается из числа
действующих депутатов и глав поселений, входящих в состав
представительного органа района, и совмещающих соответствующие
полномочия глав и депутатов в поселениях.

Указанная норма, регламентирующая порядок формирования представительного органа муниципального района и избрание главы муниципального района, предусматривает отсутствие ограничения на совмещение полномочий как депутата, так и главы поселения, в случае если они входят в состав представительного органа муниципального района, и, по мнению суда, является исключением, предусмотренным ч. 6 ст. 40 Федерального Закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

При ином толкование указанных норм права, были бы неисполнимы
положения пункта 1 части 4 статьи 35 Федерального Закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривающего, что глава поселения входит в состав представительного органа муниципального района без прекращения соответствующих полномочий главы соответствующего поселения.

В соответствии со смыслом ч. 6 ст. 40 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», исключение из требования о недопустимости совмещения выборных должностей двух муниципальных образований, устанавливаются исключительно этим Законом.

В Федеральном Законе № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», данные положения отсутствуют, данный Закон устанавливает общие принципы противодействия коррупции.

Таким образом, анализируя положения Федеральных Законов № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», и № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», суд приходит к выводу о том, что специальным Законом в части формирования органов местного самоуправления, в том числе совмещения полномочий выборного должностного лица, является ФЗ № 131.

Необходимо так же учесть следующее:

В соответствии с ч. 2 ст. 12.1 Федерального Закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», лица, замещающие муниципальные должности, не вправе замещать должности субъектов Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, иные муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Как следует из п. 1 ч. 3 ст. 12.1 ФЗ № 273-ФЗ, лица, замещающие муниципальные должности и осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, не вправе замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Как следует из приобщенного к делу Распоряжения Главы Минераловодского Муниципального района от 06.12.2012 года, № 52 –л/с, Гамаюнов К.А. приступил к осуществлению полномочий Главы Минераловодского Муниципального района на постоянной основе.

В соответствии с Решением № 274 от 05.12.2012 года, Глава г. Минеральные Воды .............. осуществляет свою деятельность на непостоянной основе .

Представление Минераловодского межрайонного прокурора об устранении нарушения законодательства о противодействии коррупции от 06.12.2012 года было рассмотрено в заседании Минераловодской городской Думы 26.12.2012 года, чем фактически выполнено требование в части Безотлагательного его рассмотрения на ближайшем заседании Минераловодской городской Думы.

В соответствии с принятым Думой решением, в удовлетворении Представления Минераловодского межрайонного прокурора - отказано. При этом, в силу смысла ч. 1 ст. 74.1 Федерального Закона № 131-ФЗ, удаление Главы муниципального образования является правом представительного органа, а не обязанностью.

Таким образом, суд приходит к выводу, что нарушений действующего законодательства Минераловодской городской Думой допущено не было, и соответственно, Представление Минераловодского межрайонного прокурора об устранении нарушения законодательства о противодействии коррупции от ............................г. является незаконным и подлежит отмене.

При этом суд считает необходимым отказать в удовлетворении требований Минераловодской городской Думы Ставропольского края обязать Минераловодского межрайонного прокурора устранить в полном объеме допущенные нарушения прав и свобод Минераловодской городской Думы путем отмены Представления об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции от ............................г.

Данные требования не основаны на нормах Права - суд не наделен полномочиями обязать прокурора совершать либо не совершать какие-либо должностные функции, в том числе отменить акт собственного прокурорского реагирования. Данные полномочия, в соответствии с Федеральным Законом «О прокуратуре Российской Федерации», возложены на вышестоящих прокуроров.

Ст. 12 ГК РФ установлены способы защиты гражданских прав.

Требования Минераловодской городской Думы Ставропольского о признании судом недействительным оспоренного Представления прокурора, и требование обязать прокурора отменить это же Представление, являются фактически одним и тем же способом защиты гражданского права.

Таким образом, в случае признания судом недействительным оспоренного Представления прокурора, требование обязать прокурора отменить это же Представление, является необоснованным и незаконным.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 245, 254-257, 194-199 ГПК РФ,

РЕШИЛ:

Заявление Минераловодской городской Думы Ставропольского края удовлетворить частично.

Признать незаконным представление Минераловодского межрайонного прокурора ............... от ............................об устранении нарушения Федеральных Законов от 25.12.2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В удовлетворении требований Минераловодской городской Думы Ставропольского края - Обязать Минераловодского межрайонного прокурора .............. устранить в полном объеме допущенные нарушения прав и свобод Минераловодской городской Думы путем отмены Представления об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции от ............................– отказать.

Решение может быть обжаловано в Ставропольский краевой суд в течение одного месяца со дня изготовления решения в окончательной форме путем подачи жалобы через Минераловодский городской суд.

Решение принято в окончательной форме 16 января 2013 года.

Судья