Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению ФИО1 о признании недействующими в части слов пункт 7.2 Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений при проведении муниципальных выборов в Забайкальском крае, утвержденной постановлением Избирательной комиссии Забайкальского края от 19 июня 2014 года № 10/94-2, и приложение № 6,

установил:

постановлением Избирательной комиссии Забайкальского края от 19 июня 2014 года № 10/94-2 утверждена Инструкция о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений при проведении муниципальных выборов в Забайкальском крае (далее – Инструкция).

Указанное постановление и Инструкция размещены на официальном сайте Избирательной комиссии Забайкальского края 19 июня 2014 года, в этот же день направлены в нижестоящие избирательные комиссии для изучения и использования в работе при подготовке и проведении избирательных кампаний в единый день голосования 14 сентября 2014 года.

В соответствии с пунктом 7.2 Инструкции финансовые отчеты и учет поступления и расходования средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений представляются в соответствующую избирательную комиссию по формам, приведенным в приложениях № 6 и № 5 со следующей периодичностью:

1) первый финансовый отчет – одновременно с представлением в соответствующую избирательную комиссию документов, необходимых для регистрации кандидата, списка кандидатов. В отчет включаются сведения по состоянию на дату, которая не более чем на пять дней предшествует дате сдачи отчета;

2) итоговый финансовый отчет – не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования результатов выборов. К итоговому финансовому отчету прилагаются первичные финансовые документы, подтверждающие поступление и расходование средств избирательного фонда. Перечень прилагаемых к итоговому финансовому отчету документов определяется комиссией, организующей выборы. Примерная форма перечня приведена в приложении № 7 к настоящей Инструкции.

В приложении № 6 приведена форма первого (итогового) финансового отчета, сводных сведений о поступлении и расходовании средств избирательного фонда кандидата, избирательного объединения. Согласно строке 5 остаток средств фонда на дату сдачи отчета (заверяется банковской справкой).

ФИО1 обратился в Забайкальский краевой суд заявлением о признании недействующими в части приведенных положений и с учетом уточнений просил признать недействующим пункт 7.2 Инструкции в части слов «и учет поступления и расходования средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений», «№6», а также приложение к Инструкции № 6 в части слов в строке № 5 «заверяется банковской справкой».

По мнению заявителя, указанные нормы возлагают на кандидата в депутаты обязанность представлять в избирательную комиссию помимо финансового отчета (первого и итогового) совместно с ним Учет поступления и расходования средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений (приложение № 5), а также банковскую справку об остатке средств фонда на дату сдачи финансового отчета, что противоречит части 9 статьи 59 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», части 1 статьи 73 Закона Забайкальского края от 6 июля 2010 года № 385-ЗЗК «О муниципальных выборах в Забайкальском крае».

Данными законами предусмотрена обязанность кандидата по представлению в избирательную комиссию только финансового отчета, дополнительной обязанности по представлению Учета поступления и расходования средств избирательных фондов и банковской справки в них не содержится.

Кроме того, перечень прилагаемых к итоговому финансовому отчету документов в соответствии с приведенными выше положениями федерального закона и закона Забайкальского края определяется не избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, а комиссией, организующей муниципальные выборы.

В судебном заседании заявитель ФИО1 уточненные требования поддержал, дал пояснения, аналогичные изложенным в заявлениях.

Представители Избирательной комиссии Забайкальского края ФИО2, ФИО3, ФИО4 с заявлением ФИО1 не согласились, представили письменные возражения, согласно которым просили производство по делу прекратить, поскольку Избирательная комиссия Забайкальского края не является государственным органом власти Забайкальского края и не наделена правом на принятие нормативных правовых актов, соответственно, оспариваемая Инструкция не является нормативным правовым актом. Кроме того, пояснили, что согласно пункту 12 статьи 58 Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», части 9 статьи 71 Закона Забайкальского края от 6 июля 2010 года № 385-ЗЗК «О муниципальных выборах в Забайкальском крае» порядок открытия, ведения и закрытия специального избирательного счета устанавливается Избирательной комиссией Забайкальского края по согласованию с Главным управлением Банка России по Забайкальскому краю. Порядок и формы учета и отчетности о поступлении средств избирательных фондов и расходовании этих средств устанавливаются Избирательной комиссией Забайкальского края. Следовательно, оспариваемая Инструкция принята в рамках полномочий Избирательной комиссии Забайкальского края и не противоречит действующему законодательству о выборах. Учет поступления и расходования средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений ведется кандидатом в депутаты в обязательном порядке (п. 7.1 Инструкции), и по форме, установленной в приложении № 5 к Инструкции, представляется в избирательную комиссию, организующую выборы, одновременно с финансовым отчетом (первым и итоговым), частью которого не является. Непредоставление учета поступления и расходования средств избирательных фондов не влечет каких-либо негативных для кандидата в депутаты последствий. Банковская справка как часть финансового отчета подлежит представлению совместно с ним в обязательном порядке, что не противоречит действующему законодательству.

Заслушав участвующих в деле лиц, заключение прокурора Вециной Т.А., полагавшей, что в удовлетворении заявления следует отказать, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

25 августа 2014 года ФИО1 обратился в суд с требованиями о признании недействующими отдельных положений вышеназванной Инструкции, утвержденной постановлением Избирательной комиссии Забайкальского края, ссылаясь на их противоречие федеральному закону и закону Забайкальского края.

В соответствии со статьей 251 Гражданского процессуального кодекса РФ гражданин, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Согласно решению окружной избирательной комиссии по одномандатному избирательному округу № 17 «Ингодинский» от 24 июля 2014 года № 21/1 ФИО1 был зарегистрирован кандидатом в депутаты Думы городского округа «Город Чита» шестого созыва по одномандатному избирательному округу № 17 «Ингодинский».

Данное решение окружной избирательной комиссией решением Ингодинского районного суда г. Читы от 12 августа 2014 года признано незаконным и отменено, решение суда вступило в законную силу 18 августа 2014 года.

Одним из оснований для отмены решения избирательной комиссии послужило отсутствие в документах, представленных ФИО1 для регистрации в качестве кандидата в депутаты, Учета поступления и расходования средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений, а также банковской справки об остатке денежных средств на специальном счете.

Помимо этого, в связи с утратой статуса кандидата в депутаты ФИО1 в течение 30 дней со дня официального опубликования результатов выборов обязан представить в избирательную комиссию итоговый финансовый отчет с приложением к нему банковской справки и учет поступления и расходования средств избирательного фонда.

Таким образом, оспариваемые нормы затрагивают права ФИО1, который вправе оспаривать положения указанной Инструкции, утвержденной постановлением Избирательной комиссии Забайкальского края.

Доводы представителя Избирательной комиссии Забайкальского края о том, что Инструкция о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений при проведении муниципальных выборов в Забайкальском крае, утвержденная постановлением Избирательной комиссии Забайкальского края от 19 июня 2014 года № 10/94-2, не является нормативным правовым актом, подлежат отклонению на основании нижеследующего.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пунктах 9, 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 24 ГПК РФ.

Инструкция, утвержденная постановлением Избирательной комиссии Забайкальского края от 19 июня 2014 года № 10/94-2, обладает признаками нормативного правового акта, поскольку содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц (кандидатов, избирательных объединений, избирательных комиссий и других поименованных в Инструкции лиц), рассчитанные на неоднократное применение (подлежит применению при проведении любых муниципальных выборов на территории Забайкальского края), направленные на урегулирование общественных отношений, связанных с назначением, подготовкой и проведением муниципальных выборов на территории Забайкальского края. Инструкция содержит типовые приложения, устанавливающие формы документов, представляемых в избирательные комиссии при проведении муниципальных выборов, несоблюдение которых может повлечь негативные последствия (раздел 9).

Таким образом, проверка оспариваемой Инструкции Избирательной комиссии Забайкальского края, утвержденной постановлением от 19 июня 2014 года № 10/94-2, на предмет ее соответствия действующему законодательству может быть осуществлена по правилам главы 24 Гражданского процессуального кодекса РФ.

То обстоятельство, что инструкции Избирательной комиссии Забайкальского края не отнесены законом Забайкальского края от 16 февраля 2009 года № 321-ЗЗК «О нормативных правовых актах Забайкальского края» к нормативным правовым актам, а также то, что Избирательная комиссия Забайкальского края в соответствии с частью 1 статьи 4 Закона Забайкальского края от 23 сентября 2009 года № 230-ЗЗК «Об Избирательной комиссии Забайкальского края» не является органом государственной власти, не могут служить основанием полагать заявление ФИО1 не подлежащим рассмотрению.

Согласно части 1 статьи 4 и пункту 15 статьи 17 Закона Забайкальского края от 23 сентября 2009 года № 230-ЗЗК «Об Избирательной комиссии Забайкальского края» Избирательная комиссия Забайкальского края является государственным органом Забайкальского края и наделена правом на издание в пределах своей компетенции инструкций, обязательных для нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума, кандидатов, при проведении муниципальных выборов и местных референдумов, утверждает формы финансового отчета кандидатов, избирательных объединений, избирательных комиссий, комиссий референдума, несоблюдение которых влечет предусмотренные федеральным законом и законом Забайкальского края негативные последствия.

Суд не соглашается с позицией представителей Избирательной комиссии Забайкальского края о том, что ФИО1 имеет право на оспаривание отдельных положений Инструкции в порядке, предусмотренном главой 26 Гражданского процессуального кодекса РФ, поскольку требования ФИО1 не направлены на оспаривание какого-либо принятого в отношении него либо его непосредственно касающегося конкретного решения или действия (бездействия) избирательной комиссии, а нацелены на установление факта соответствия нормативного правового акта действующему законодательству.

Суд также не считает возможным исходить из сокращенных сроков рассмотрения дел о защите избирательных прав граждан Российской Федерации, поскольку на момент обращения в суд ФИО1 утратил статус кандидата в депутаты Думы городского округа «Город Чита». Кроме того, частью 3 статьи 11 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 67-ФЗ) закреплено правило о недопустимости применения закона или изменений в закон, содержащих положения, которыми определяется (изменяется) порядок подготовки и проведения выборов, к выборам, назначенным до его вступления в силу. Учитывая правовую позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в постановлении от 10 июля 1995 года № 9-П, определении от 17 января 2012 года № 142-О-О, о неизменности нормативно-правовой базы назначенных выборов как необходимого условия соблюдения конституционных избирательных прав граждан, решение суда о признании нормативного правового акта о выборах недействующим в период проведения выборов не может служить основанием для отмены либо изменения принятых на его основе в ходе проведения выборов решений избирательной комиссии и судов.

В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 11 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» законодательство Российской Федерации о выборах составляют Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации.

В силу пункта 8 статьи 20, части 10 статьи 23 Федерального закона № 67-ФЗ компетенция, полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также референдумов субъектов Российской Федерации, местных референдумов устанавливаются настоящим Федеральным законом, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации в целях обеспечения реализации и защиты избирательных прав граждан имеет право на осуществление полномочий, отнесенных к ее компетенции настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законами субъекта Российской Федерации.

Согласно части 12 статьи 58 Федерального закона № 67-ФЗ избирательная комиссия субъекта Российской Федерации устанавливает порядок и формы учета и отчетности о поступлении средств избирательных фондов при проведении выборов в органы местного самоуправления и расходовании этих средств.

Аналогичное право закреплено за Избирательной комиссией Забайкальского края и в части 9 статьи 71 Закона Забайкальского края от 6 июля 2010 года № 385-ЗЗК «О муниципальных выборах в Забайкальском крае» (далее – Закон Забайкальского края № 385-ЗЗК).

Реализуя свое правомочие, Избирательная комиссия Забайкальского края постановлением от 19 июня 2014 года № 10/94-2 утвердила оспариваемую Инструкцию о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений при проведении муниципальных выборов в Забайкальском крае, включив в нее нормы об утверждении формы финансового отчета (приложение № 6) и формы учета поступления и расходования денежных средств избирательного фонда депутата, избирательного объединения (приложение № 5). Порядок принятия постановления был соблюден, что следует из протокола заседания Избирательной комиссии Забайкальского края от 19 июня 2014 года № 10. Нормативный правовой акт опубликован в сети Интернет в соответствии с статьей 24 Закона Забайкальского края от 5 октября 2009 года № 230-ЗЗК «Об Избирательной комиссии Забайкальского края».

Утверждение указанных форм соответствует действующему федеральному и региональному законодательству и не нарушает права ФИО1

Так, в соответствии с частью 9 статьи 59 Федерального закона № 67-ФЗ кандидат, избирательное объединение не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования результатов выборов обязаны представить в соответствующую избирательную комиссию итоговый финансовый отчет о размере своего избирательного фонда, обо всех источниках его формирования, а также обо всех расходах, произведенных за счет средств своего избирательного фонда. Срок представления итогового финансового отчета инициативной группой по проведению референдума устанавливается законом. К итоговому финансовому отчету прилагаются первичные финансовые документы, подтверждающие поступление средств в избирательный фонд, фонд референдума и расходование этих средств. Перечень прилагаемых к итоговому финансовому отчету документов определяется комиссией, организующей выборы, референдум. Законом может быть предусмотрено, что кандидат, избирательное объединение одновременно с представлением документов для регистрации, а инициативная группа по проведению референдума одновременно с представлением подписных листов представляют первый финансовый отчет.

В соответствии с частью 1 статьи 73 Закона Забайкальского края № 385-ЗЗК кандидат, выдвинутый по единому муниципальному избирательному округу, одномандатному (многомандатному) избирательному округу, избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, представляют в соответствующую избирательную комиссию финансовые отчеты со следующей периодичностью: 1) первый финансовый отчет - одновременно с представлением в соответствующую избирательную комиссию документов, необходимых для регистрации кандидата, списка кандидатов, при этом в отчет включаются сведения по состоянию на дату, которая не более чем на пять дней предшествует дате сдачи отчета; 2) итоговый финансовый отчет о размере своего избирательного фонда, обо всех источниках его формирования, а также обо всех расходах, произведенных за счет средств избирательного фонда, - не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования результатов выборов. К итоговому финансовому отчету прилагаются первичные финансовые документы, подтверждающие поступление и расходование средств избирательного фонда. Перечень прилагаемых к итоговому финансовому отчету документов определяется избирательной комиссией, организующей выборы. Финансовый отчет с приложением необходимых документов представляется в избирательную комиссию по форме, утвержденной Избирательной комиссией Забайкальского края.

В оспариваемом пункте 7.2 Инструкции установлен порядок и периодичность предоставления финансового отчета, который полностью соответствует части 1 статьи 73 Закона Забайкальского края № 385-ЗЗК, за исключением того, что в эти же сроки должен предоставляться Учет поступления и расходования средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений (приложение № 5).

Поскольку ведение учета поступления и расходования средств избирательных фондов, избирательных объединений является для кандидатов и избирательных объединений обязательным (п. 7.1 Инструкции), само по себе предоставление сведений, подтверждающих правильность учета, по утвержденным формам не может быть расценено как нарушение прав граждан.

Согласно приведенным положениям, а также утвержденной форме финансового отчета (приложение № 6) Учет поступления и расходования средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений не является частью финансового отчета либо приложением к нему, а представляет собой отдельный документ, который, как следует из буквального прочтения пункта 7.2 Инструкции, должен предоставляться в сроки, установленные для представления финансовых отчетов (первого и итогового). При этом непредставление учета поступления и расходования средств не влечет наступление для кандидата или избирательного объединения ответственности либо каких-либо негативных последствий. Из содержания пункта 9.1 Инструкции следует, что кандидаты и избирательные объединения несут ответственность только за нарушение порядка формирования и использования средств избирательного фонда, несвоевременное предоставление отчетности по установленным настоящей Инструкцией формам и недостоверность данных, содержащихся в отчетах.

Представители Избирательной комиссии Забайкальского края в судебном заседании пояснили, что перечень документов, в обязательном порядке прилагаемых к итоговому финансовому отчету, подлежит утверждению избирательной комиссией, организующей муниципальные выборы, которая вправе включить в него Учет поступления и расходования средств избирательных фондов кандидата. Избирательная комиссия Забайкальского края в приложении № 7 к Инструкции утвердила примерный перечень таких документов, в число которых учет поступления и расходования средств избирательного фонда не вошел.

Таким образом, оспариваемый пункт в полной мере соответствует действующему законодательству и не нарушает права ФИО1 как лица, утратившего статус кандидата в депутаты.

Указание в решении Ингодинского районного суда г. Читы на то, что непредоставление совместно с документами для регистрации кандидата в депутаты Учета поступления и расходования денежных средств по форме, приведенной в приложении № 5, является основанием для отказа гражданину в регистрации в качестве кандидата в депутаты, не может служить основанием для признания пункта 7.2 Инструкции в оспариваемой части недействующим по мотиву несоответствия законодательству.

Что касается включения в форму финансового отчета требования о необходимости предоставления банковской справки об остатке денежных средств избирательного фонда на дату сдачи финансового отчета, то суд также находит оспариваемую норму соответствующей действующему законодательству.

Как было сказано выше, Избирательная комиссия Забайкальского края, действуя в пределах своих полномочий, утвердила форму финансового отчета (первого, итогового). В строке № 5 указанной формы содержится требование об указании остатка средств фонда на дату сдачи отчета, размер которого должен быть заверен банковской справкой.

По смыслу приведенного положения указанная банковская справка является обязательной частью финансового отчета и подтверждает содержащиеся в нем сведения. В связи с этим, ее отсутствие указывает на невыполнение требования закона о представлении финансового отчета по установленной форме, что влечет предусмотренные законом негативные последствия.

При таком положении подлежат отклонению доводы ФИО1 о том, что банковская справка является самостоятельным документом, и включение обязанности по ее представлению в форму финансового отчета возлагает на лицо дополнительную не предусмотренную законом обязанность.

Следует также обратить внимание на несостоятельность утверждения заявителя о нарушении его пассивного избирательного права, поскольку положения оспариваемого акта не влияют на его права как кандидата в депутаты органа местного самоуправления по причине утраты указанного статуса до момента обращения в суд с настоящим заявлением.

Необходимость сдачи итогового финансового отчета также не свидетельствует о возможном нарушении его прав, поскольку обязанность по предоставлению финансового отчета по установленной форме вытекает из требований закона, каких-либо исключений, ограничений либо преимуществ оспариваемые нормы не устанавливают.

Таким образом, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Руководствуясь статьями 194-199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении заявления ФИО1 о признании недействующими в части слов пункт 7.2 Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений при проведении муниципальных выборов в Забайкальском крае, утвержденной постановлением Избирательной комиссии Забайкальского края от 19 июня 2014 года № 10/94-2, приложение № 6 отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) через Забайкальский краевой суд.

Судья Т.И. Васильева

Решение в окончательной форме изготовлено 24.09.2014.