Гражданский кодекс часть 1

с участием истца Чистяковой Л.В., ее представителя адвоката Балабанова В.Б., представителей ответчиков Городской Думы г.о. Кохма – Голубевой К.И., Беськаевой М.Ю.,

третьего лица Першиной Н.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по исковому заявлению Чистяковой Любови Владимировны к Городской Думе г.о. Кохма Ивановской области о признании незаконным распоряжения о наложении дисциплинарного взыскания, компенсации морального вреда,

УСТАНОВИЛ:

Чистякова Л.В. обратилась в суд с настоящим иском, в котором просит признать незаконным распоряжение председателя Городской Думы г.о. Кохма Глухарева Г.А. от 01.10.2021 № 73 о привлечении ее к дисциплинарной ответственности, а также взыскать с ответчика в ее пользу компенсацию морального вреда в размере 50000 рублей.

Требования мотивированы тем, что с 07.04.2015 она занимает должность председателя Контрольно-счетной комиссии г.о. Кохма (далее КСК). С ней заключен срочный трудовой договор сроком на 5 лет. После переназначения на указанную должность 06.04.2020 с ней заключен новый срочный трудовой договор на тот же срок.

Распоряжением председателя Городской Думы г.о. Кохма Глухарева Г.А. от 01.10.2021 № 73 Чистякова Л.В. привлечена к дисциплинарной ответственности в виде выговора.

В качестве состава дисциплинарного проступка в указанном распоряжении указано на «непредоставление и неопубликование материалов экспертно-аналитического мероприятия «Обследование полноты осуществления главными распорядителями бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в отношении подведомственных организаций» за 2018-2020 годы, срок исполнения которого запланирован на январь-март 2021 и проведенном в январе – марте 2021 Чистяковой Л.В. и непредоставление отчетов о результатах контрольных мероприятий, проведенных Контрольно-счетной комиссией г.о. Кохма в срок более 14 календарных дней после окончания мероприятия».

Распоряжение содержит выводы о нарушении истцом требований ст. 19 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований», пп. 9 п. 6 ст. 34 Устава г.о. Кохма, пп. 9 п. 8.1, п. 19.1 Положения о Контрольно-счетной комиссии г.о. Кохма, п.п. 2.1.3, 3.1, 3.8, 3.10, 3.22, 3.41 Регламента Контрольно-счетной комиссии г.о. Кохма.

Решение о привлечении к дисциплинарной ответственности Чистякова Л.В. считает незаконным в связи со следующим.

Распоряжением от 12.01.2021 № 05-05/1 истцом назначено проведение экспертно-аналитического мероприятия «Обследование полноты осуществления главными распорядителями бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в отношении подведомственных организаций» за 2018-2020 годы. Срок проведения обследования установлен с 19.01.2021 по 31.03.2021. Ответственным исполнителем обследования назначена инспектор КСК Першина Н.Г., которая была обязана представить Чистяковой Л.В. на рассмотрение заключение по результатам обследования. Проведение указанного экспертно-аналитического мероприятия закреплено в плане работы КСК на 2021 года, утвержденном ее председателем.

Порядок осуществления экспертно-аналитических мероприятий, сроки и особенности оформления их результатов предусмотрены разделом 4 Регламента КСК г.о. Кохма. Указанный документ не предусматривает обязанности председателя КСК представлять в Городскую Думу г.о. Кохма заключение по результатам экспертно-аналитических мероприятий, а также публиковать указанные материалы. Составление актов проверок по результатам экспертно-аналитических мероприятий, представление их руководителям проверяемых организаций также не предусмотрено Регламентом КСК.

Таким образом, в обжалуемом распоряжении о привлечении истца к дисциплинарной ответственности необоснованно указано на нарушение Чистяковой Л.В. п. п. 2.1.3, 3.1, 3.8, 3.10, 3.22, 3.41 Регламента КСК, поскольку они относятся к контрольным мероприятиям и не имеют отношения к порядку осуществления экспертно-аналитических мероприятий и оформлению их результатов.

Кроме того, истец указывает, что положения ст. 19 Федерального закона № 6-ФЗ не содержат указания на конкретные сроки опубликования контрольно-счетными органами результатов экспертно-аналитических мероприятий и годовых отчетов о своей деятельности.

Согласно п. 5.4 Регламента контрольно-счетная комиссия регулярно раз в год предоставляет в Городскую думу г.о. Кохма отчет (информацию) о результатах проведенных за прошедший год контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, который в установленном порядке подлежит обязательному опубликованию в средствах массовой информации или размещению на официальном сайте г.о. Кохма.

Поскольку вышеназванное экспертно-аналитическое мероприятие проведено в текущем году, то информация о результатах его проведения подлежит включению в годовой отчет о деятельности КСК в 2021 году, составление и представление которого в Думу предусмотрено п.п. 5.3 и 5.4 Регламента КСК по истечении отчетного периода.

Также истец указывает, что работодателем в нарушение ст. 193 ТК РФ дисциплинарное взыскание к ней как к работнику применено за пределами месячного срока, установленного для этого, поскольку из содержания объяснений инспектора КСК г.о. Кохма Першиной Н.Г., полученных 30.04.2021 председателем Городской Думы г.о. Кохма, следует, что заключение по результатам проведения экспертно-аналитического мероприятия она направила Чистяковой Л.В. по электронной почте 02.04.2021 для проверки. Таким образом, о мнимом неисполнении истцом должностных обязанностей работодателю стало известно 30.04.2021. Несмотря на это дисциплинарное взыскание наложено на Чистякову Л.В. через 5 месяцев со дня обнаружения бездействия, которое работодатель счел нарушением трудовой дисциплины.

Из иска следует, что незаконными бездействиями работодателя Чистяковой Л.В. причинен моральный вред – нравственные и физические страдания, вызванные длительной стрессовой ситуацией с октября 2021 года по настоящее время. В связи с обострением хронического заболевания, вызванного моральными переживаниями, 29.11.2021 она была вынуждена обратиться за медицинской помощью и проходит лечение до настоящего времени, соответственно имеет право претендовать на взыскание в ее пользу с ответчика компенсации морального вреда, размер которой определила равным 50000 рублей.

В качестве правового обоснования заявленных требований, истец ссылается на положения ст. ст. 193, 237, 382, 391 ТК РФ.

Определением суда о подготовке дела к судебному заседанию от 30.12.2021 к участию в нем в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, был привлечен председатель Городской Думы г.о. Кохма Глухарев Д.В.

В ходе разрешения спора к участию в деле в том же процессуальном статусе на основании протокольного определения суда от 24.01.2022 привлечена Першина Н.Г.

Истец Чистякова Л.В., ее представитель адвокат Балабанов В.Б., действующий на основании ордера, в судебном заседании заявленные требования поддержали, просили их удовлетворить по основаниям, приведенным в иске. При этом истец также пояснила, что она как председатель КСК своими распоряжениями от 05.04.2021 и 30.09.2021 продлила срок проведения экспертно-аналитического мероприятия, срок проведения которого в плане работы на 2021 указан январь-март 2021 года. Такой срок был продлен ею сначала до 03.09.2021, а затем до 30.11.2021. О вынесении указанных распоряжений она никого не уведомляла, поскольку у нее нет такой обязанности, по той же причине не ссылалась на них и в объяснениях и сообщениях, которые направляла на имя председателя Думы. При этом сообщила, что данные распоряжения не отражены ею в журнале их регистрации за период с 2015 по 2021 годы, поскольку информация о распоряжениях за 2021 год представлена в нем в виде черного варианта, она не успела привести его в порядок. Также не оспаривала, что в течение 2-х месяцев до 27.01.2022 в ее распоряжении находилась печать КСК, которую она забрала домой для того, чтобы ей никто не воспользовался. В дату увольнения 24.01.2022 она не принесла печать на работу, поскольку забыла про нее, вернула ее в КСК 27.01.2022.

Сообщила, что заключение по результатам экспертно-аналитического мероприятия подписано ею 24.11.2021, при этом она не оспаривала, что ни в чьей адрес его не направила до настоящего времени, имела намерение направить выписки из него в адрес председателя Думы, но поскольку ушла на больничный, сделать этого не успела, а в первый день выхода с больничного 24.01.2022 была уволена.

Представители ответчика Городской Думы г.о. Кохма – Голубева К.И., Беськаева М.Ю., действующие на основании надлежащим образом оформленных доверенностей, в судебном заседании возражали против удовлетворения требований истца по основаниям, изложенным в письменном виде. Из возражений следует, что в данном случае истцом в план работы со сроком исполнения январь-март 2021 года было включено контрольное мероприятия в виде обследования, которое предполагает по результатам его проведения составления актов, подлежащих направлению в определенный срок в органы, в отношении которых такие контрольные мероприятия были проведены, а также составление отчета, подлежащего направлению в адрес главы Администрации г.о. Кохма и в Думу в установленный Регламентом срок. То обстоятельство, что в плане работы истец поименовала контрольное мероприятие в качестве экспертно-аналитического, не освобождает ее от исполнения положений Регламента КСК, ссылка на нарушение которых содержится в распоряжении о наложении на нее дисциплинарного взыскания.

Кроме того, в дополнительных пояснениях на иск, за подписью представителя ответчика Беськаевой М.Ю., представленных в письменном виде и приобщенных к материалам дела, сторона ответчика обращает внимание суда и на то, что согласно должностной инструкции инспектора КСК не предусмотрено обязанности такого сотрудника в проведении экспертно-аналитического мероприятия, при том, что проведение данного мероприятия нельзя квалифицировать как выполнение разовых поручений.

Но даже если принять во внимание утверждение Чистяковой Л.В., что данное мероприятие является экспертно-аналитическим, то истцом также нарушены сроки его проведения, установленные п. 4.7 Регламента КСК, согласно которого экспертиза проводится в течение месяца с момента поступления документа, если иной срок не указан в правовом акте, регулирующем проведение экспертизы, при том, что продление срока ее проведения не предусмотрено, поскольку заключение по результатам проведения такого мероприятия не составлено, все материалы по нему находятся в распоряжении истца и не представлялись ни в Думу, ни главе г.о. Кохма, а также не публиковались.

Стороной ответчика указано, что представленные истцом распоряжения от 05.04.2021 и от 30.09.2021 о продлении срока проведения указанного мероприятия и перенесения даты, в которую должен быть утвержден отчет по его итогам, нельзя признать документами, вступившими в силу, поскольку они вступают в силу согласно п. 84 ГОСТ Р 7.0.8.-2013 только после внесения в регистрационно-учетную форму и присвоения номера, тогда как они в Журнал регистрации распоряжений председателя КСК» не внесены.

При этом представители Думы полагали, что указанные распоряжения, представленные в материалы дела только в ходе разрешения спора, составлены истцом уже после подачи иска в суд и после ее увольнения, в период, когда в ее распоряжении находилась печать КСК, поскольку ранее она на них нигде не ссылалась и представила их через своего представителя только во втором судебном заседании по делу и после того, как ей был задан вопрос принимала ли она решение о продлении срока проведения данного мероприятия и срока составления отчета.

При этом сторона ответчика считала несостоятельным довод истца о том, что Думой пропущен срок привлечения Чистяковой Л.В. к дисциплинарной ответственности, поскольку по состоянию на 30.04.2021, именно с указанной даты истец исчисляет месячный срок, установленный ст. 193 ТК РФ, ее работодателю не было известно о том, направлялись ли в органы, являвшиеся объектами контрольных мероприятий, акты проведенной проверки, а также уведомления о переносе сроков, приостановлении мероприятия и другие документы, издание которых возложено на председателя КСК. Не имея подобной информации об окончании, продлении или перенесении мероприятия, указанного выше, Городская Дума г.о. Кохма 06.07.2021 направила запрос в адрес главы Администрации г.о. Кохма. Администрация г.о. Кохма как проверяемый объект предоставила ответ об отсутствии актов и заключений КСК о результатах проведенного мероприятия (письмо от 19.07.2021). Управление информатизации и культуры администрации г.о. Кохма также как проверяемый объект предоставило ответ об отсутствии актов и заключений КСК о результатах проведенного мероприятия (письмо от 14.07.2021).

Именно с 14.07.2021 как следует из устных объяснений представителя ответчика Голубевой К.И., данных в ходе судебного заседания, и следует исчислять месячный срок для привлечения истца к дисциплинарной ответственности, установленный положениями ст. 193 ТК РФ. С 23.07.2021 Чистякова Л.В. находилась в отпуске, будучи в нем, с 20.08.2021 по 24.09.2021, она находилась на больничном.

Для оценки действий председателя КСК по исполнению положений действующего законодательства в соответствии с решением Городской Думы г.о. Кохма от 31.03.2021 № 30 «О создании комиссии по взаимодействию Городской Думы г.о. Кохма и КСК г.о. Кохма» была создана временная комиссия в количестве 5 человек и утверждено Положение о ней.

На имя председателя временной комиссии было направлено письмо от 04.08.2021 № 130/1 с просьбой рассмотреть на заседании комиссии вопрос о непредоставлении председателем КСК актов и заключений в адрес, как главных распорядителей бюджетных средств внутреннего финансового контроля, так и в адрес Городской думы г.о. Кохма, главы г.о. Кохма. Заседание по данному вопросу, оформленное соответствующим протоколом, состоялось 12.08.2021, на нем было принято решение ходатайствовать перед председателем Думы о вынесении дисциплинарного взыскания председателю Контрольно-счетной комиссии г.о. Кохма Чистяковой Л.В. На основании указанного ходатайства за подписью председателя Думы было подготовлено письмо на имя Чистяковой Л.В., в котором указывалось на необходимость дать пояснения о принятии конкретных мер по устранению допущенных нарушений, которое направлено в КСК на момент выхода истца на работу 28.09.2021. Чистяковой Л.В. даны пояснения по данному вопросу, из которых следует, что доработка заключений, представленных инспектором Першиной Н.Г., планируется до конца 2021 года, при этом всем заинтересованным лицам будут направлены только выводы и предложения. Размещение информации о результатах обследования планируется на странице КСК на официальном сайте г.о. Кохма. До настоящего времени документы не представлены и материалы не опубликованы.

Распоряжением председателя Думы от 24.03.2021 № 14 «О дисциплинарном взыскании» Чистяковой Л.В. объявлено дисциплинарное взыскание в виде замечания за аналогичное нарушение трудовой дисциплины. Указанное распоряжение работником обжаловано не было.

Распоряжением того же должностного лица от 01.10.2021 № 73 «О дисциплинарном взыскании» истцу по настоящему делу объявлено дисциплинарное взыскание в виде выговора, которое направлено в КСК по электронной почте 04.10.2021. С указанным распоряжением Чистякова Л.В. ознакомлена под роспись 08.10.2021. Таким образом, по мнению представителя ответчика, срок давности привлечения к дисциплинарной ответственности истца не истек.

Третье лицо Першина Н.Г. в судебном заседании пояснила, что действительно работала инспекторам КСК г.о. Кохма, ее руководителем была Чистякова Л.В. Она не оспаривала, что именно ей было поручено составление заключения по результатам экспертно-аналитического мероприятия, указанного выше. Она данное поручение выполнила, направив первоначально текст заключения по электронной почте Чистяковой Л.В. 22.03.2021. После возвращения его ей обратно на доработку, повторно она направила его также электронной почтой своему руководителю 02.04.2021, а с 03.04.2021 ушла в отпуск. 22.04.2021 она вышла из отпуска, а 30.04.2021 уволилась из КСК. 30.04.2021 она дала письменные объяснения по просьбе председателя Думы о том, где находятся материалы контрольных и экспертно-аналитических мероприятия, проведенных КСК в 2021. Поскольку именно она проводила рассматриваемое мероприятие, то в этих объяснениях указала, что материалы находятся в электронном виде в компьютере, который был предоставлен ей Думой.

Также сообщила, что выполняя данное задание, она полгала, что составляет отчет по результатам проведения контрольного мероприятия, в этом ее убеждала и сама истец, поскольку к полномочиям Першиной Н.Г. как инспектора КСК согласно должностной инструкции не отнесено проведение экспертно-аналитических мероприятий.

Пояснила, что летом 2021 видела Чистякову Л.В. на улице, в ходе разговора поинтересовалась у нее как обстоят дела с отчетом, на что та ей ответила, что ей в настоящее время некогда этим заниматься и перевела тему. Принятие решения по делу третье лицо оставило на усмотрение суда.

Третье лицо председатель Городской Думы г.о. Кохма Глухарев Г.А., извещенный о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом в порядке главы 10 ГПК РФ по месту работы, что подтверждается соответствующими документами, имеющимися в нем, для участия в судебном заседании не явился, представил заявление о разрешении спора в его отсутствие.

Суд, заслушав объяснения истца, ее представителя, представителей ответчиков, третьего лица Першиной Н.Г., исследовав материалы дела, приходит к следующему.

В соответствии с ч. 2 ст. 21 ТК РФ установлено, что работник обязан, в частности, добросовестно исполнять свои трудовые обязанности, возложенные на него трудовым договором, соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, соблюдать трудовую дисциплину, выполнять установленные нормы труда.

На основании ч. 1 ст. 22 ТК РФ работодатель имеет право требовать от работников исполнения ими трудовых обязанностей, соблюдения правил внутреннего трудового распорядка, привлекать работников к дисциплинарной и материальной ответственности в порядке, установленном ТК РФ, иными федеральными законами.

Трудовой договор, в силу ст. 56 ТК РФ - это соглашение между работодателем и работником, в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами и данным соглашением, своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, действующие у данного работодателя.

Дисциплина труда - это обязательное для всех работников подчинение правилам поведения, определенным в соответствии с настоящим Кодексом, иными федеральными законами, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором (ст. 189 ТК РФ).

Согласно ст. 192 ТК РФ за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) увольнение по соответствующим основаниям.

Под неисполнением работником без уважительных причин трудовых обязанностей понимается неисполнение трудовых обязанностей или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей (нарушение требований законодательства, обязательств по трудовому договору, правил внутреннего трудового распорядка, должностных инструкций, положений, приказов работодателя, технических правил и т.п.) (п. 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.03.2004 года N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации").

Согласно ч. 5 ст. 192 ТК РФ при наложении дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершенного проступка и обстоятельства, при которых он был совершен.

Порядок применения дисциплинарных взысканий установлен ст. 193 ТК РФ.

На основании ст. 193 ТК РФ до применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника письменные объяснения. Если по истечении 2-х рабочих дней указанное объяснения работником не предоставлено, то составляется соответствующий акт.

Дисциплинарное взыскание применяется не позднее 1-го месяца содня обнаруженияпроступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников.

Дисциплинарное взыскание, за исключением дисциплинарного взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, неисполнение обязанностей, установленныхзаконодательствомРоссийской Федерации о противодействии коррупции, не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня его совершения. Дисциплинарное взыскание за несоблюдение ограничений и запретов, неисполнение обязанностей, установленных законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции, не может быть применено позднее трех лет со дня совершения проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под роспись в течение 3-х рабочих дней со дня его издания, не считая времени отсутствия работника на работе. Если работник отказывается ознакомиться с указанным приказом (распоряжением) под роспись, то составляется соответствующий акт.

Как следует из содержания пп. «б» п. 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" днем обнаружения проступка, с которого начинается течение месячного срока, считается день, когда лицу, которому по работе (службе) подчинен работник, стало известно о совершении проступка, независимо от того, наделено ли оно правом наложения дисциплинарных взысканий.

При этом из разъяснений, изложенных в п. 53 указанного постановления Пленума при оспаривании дисциплинарного взыскания подлежащим доказыванию работодателем является соблюдение им при применении к работнику дисциплинарного взыскания вытекающих из статей 1, 2, 15, 17, 18, 19, 54 и 55 Конституции Российской Федерации и признаваемых Российской Федерацией как правовым государством общих принципов юридической, а, следовательно, и дисциплинарной, ответственности, таких, как справедливость, равенство, соразмерность, законность, вина, гуманизм. В этих целях работодателю необходимо представить доказательства, свидетельствующие не только о том, что работник совершил дисциплинарный проступок, но и о том, что при наложении взыскания учитывались тяжесть этого проступка и обстоятельства, при которых он был совершен (ч. 5 ст. 192 ТК РФ), а также предшествующее поведение работника, его отношение к труду.

Судом установлено, что Чистякова Л.В. на основании трудового договора № 8 от 06.04.2015 была принята на работу в КСК г.о. Кохма на должность председателя сроком на 5 лет, к выполнению своих обязанностей приступила 07.04.2015.

На основании заявления Чистяковой Л.В. от 24.03.2020 с ней 06.04.2020 был заключен трудовой договор № 13. Согласно условий данного трудового договора истец была принята на ту же должность и на тот же срок, к исполнению обязанностей приступила 07.04.2020, по тексту договора допущена описка при указании этой даты - 07.04.2015.

Планом работы КСК г.о. Кохма на 2021 год, утвержденным распоряжением ее председателя от 08.12.2020 № 20, и внесенными в него изменениями, утвержденными распоряжениями от 19.03.2021 № 05-05/4 и от 12.05.2021 № 05-05/4-1, запланировано проведение экспертно-аналитического мероприятия «Обследование полноты осуществления главными распорядителями бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в отношении подведомственных организаций» за 2018 – 2020 годы со сроком исполнения январь-март 2021 года, его проведение поручено инспектору КСК Першиной Н.Г.

Из переписки, имевшей место между Першиной Н.Г. и Чистяковой Л.В. по электронной почте, следует, что 22.03.2021 Першина Н.Г. впервые направила на имя своего руководителя подготовленное заключение, которое было возвращено ей на доработку Чистяковой Л.В. с указанием на допущенные недочеты. После устранения недостатков Першина Н.Г. направила по электронной почте в адрес своего руководителя доработанное заключение 02.04.2021.

В ходе разрешения спора суду представлен текст заключения по результатам проведения вышеуказанного экспертно-аналитического мероприятия, составленный в окончательном виде 24.11.2021, находящийся лишь в распоряжении истца по делу и не направленный ею в адрес кого-либо из должностных лиц и государственных органов, а также не опубликованный ни в печатных изданиях, ни в сети Интернет, что не оспаривалось сторонами по делу в ходе судебного заседания.

Из текста заключения, датированного 24.11.2021, следует, что инспектором КСК г.о. Кохма Першиной Н.Г. на основании ст. 157, 268.1 БК РФ, ст. 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований», п. 8 Положения о КСК г.о. Кохма, в соответствии с Планом работы КСК на 2021 год, а также на основании распоряжения председателя КСК от 12.01.2021 № 05-05/1 «О проведении экспертно-аналитического мероприятия, осуществляемого в рамках контрольной деятельности» проведено обследование полноты осуществления главными распорядителями средств бюджета г.о. Кохма внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в отношении подведомственных организаций – Администрации г.о. Кохма, Управления информатизации и культуры администрации г.о. Кохма, Управления образования и молодежной политики администрации г.о. Кохма за период с 2018 по 2020 годы.

Осуществив анализ норм права, в соответствии с которыми было проведено указанное мероприятие, поименованное аналитическим, а также осуществив анализ представленного в материалы дела заключения, суд приходит к выводу, что, по сути, КСК проведено контрольное мероприятие, по результатам которого должны были быть составлены акты и отчет.

Так, в качестве оснований для проведения экспертно-аналитического мероприятия истец ссылается на положения ст. 157 и 268.1 БК РФ.

Из содержания ст. 157 БК РФ следует, что бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, к которым относятся Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, Федеральное казначейство, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами исполнительной власти субъектов РФ (органами местных администраций), по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля установлены настоящим Кодексом (ч. 1).

Часть 2 той же статьи говорит о том, что счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований также осуществляют бюджетные полномочия по: аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств; экспертизе проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов; экспертизе государственных (муниципальных) программ; анализу и мониторингу бюджетного процесса, в том числе подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации; подготовке предложений по совершенствованию осуществления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета внутреннего финансового аудита; другим вопросам, установленным Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате РФ" и Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований".

В силу ч. 5 указанной статьи бюджетные полномочия Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, предусмотренные пп. 1 и 2 настоящей статьи, осуществляются с соблюдением положений, установленных вышеуказанными Федеральными законами.

Согласно ст. 268.1 БК РФ полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом N 41-ФЗ и N 6-ФЗ (ч. 1).

Согласно ч. 2 указанной статьи при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом N 41-ФЗ и Федеральным законом N 6-ФЗ; направляются объектам контроля представления, предписания; направляются финансовым органам (органам управления государственными внебюджетными фондами) уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (ч. 3 той же статьи).

В соответствии с ч. 1 ст. 10 Федерального закона № 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

Часть 2 указанной статьи говорит о том, что при проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет.

В силу ч. 3 той же нормы права при проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение.

Таким образом, ч. 1 указанной статьи выделяет две формы осуществления государственного и муниципального финансового контроля - контрольные и экспертно-аналитические мероприятия. Федеральный закон № 6-ФЗ не содержит определения данных понятий, определяя только в ч. ч. 2 и 3 ст. 10 особенности оформления документов по результатам их проведения.

В целом под мероприятием следует понимать совокупность действий, объединенных одной общественно-значимой задачей.

При этом контрольные мероприятия предполагают использование таких методов, как ревизия, проверка, обследование, влекущих в случае выявления нарушений применение мер принудительного воздействия, включая применение санкции.

При этом любые экспертные мероприятия предполагают участие лиц, обладающих специальными знаниями и опытом в соответствующей сфере, например, контрольно счетные органы могут привлекать аудиторские организации, отдельных специалистов, независимых экспертов. Аналитическая составляющая предполагает проведение анализа и оценки полученной информации. Таким образом, введение новой формы финансового контроля направлено не столько на выявление нарушений, сколько на их предупреждение, анализ их возникновения, аккумулирование информации, необходимой для дальнейшего использования в рамках нормотворчества.

Формы осуществления КСК внешнего муниципального финансового контроля закреплены в разделе 9 Положения о КСК, утвержденного решением Городской Думы г.о. Кохма от 27.03.2013 № 15, который по своему содержанию повторяет содержание вышеприведенной нормы Федерального закона № 6-ФЗ.

В соответствии с п. 9 ч. 2 ст. 9 Федерального закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет, в том числе полномочия по проведению оперативного анализа исполнения и контроля за организацией исполнения местного бюджета в текущем финансовом году, ежеквартальное представление информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования.

Аналогичные положения закреплены и положениями пп. 9 п. 6 ст. 34 Устава г.о. Кохма.

В соответствии с положениями ч. 1 ст. 160.2.-1 БК РФ внутренний финансовый аудит является деятельностью по формированию и предоставлению руководителю главного администратора бюджетных средств, руководителю распорядителя бюджетных средств, руководителю получателя бюджетных средств, руководителю администратора доходов бюджета, руководителю администратора источников финансирования дефицита бюджета: 1) информации о результатах оценки исполнения бюджетных полномочий распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, администратора доходов бюджета, администратора источников финансирования дефицита бюджета (далее - администратор бюджетных средств), главного администратора бюджетных средств, в том числе заключения о достоверности бюджетной отчетности; 2) предложений о повышении качества финансового менеджмента, в том числе о повышении результативности и экономности использования бюджетных средств; 3) заключения о результатах исполнения решений, направленных на повышение качества финансового менеджмента.

Как следует из содержания ч. 2 той же статьи внутренний финансовый аудит осуществляется в целях: 1) оценки надежности внутреннего процесса главного администратора бюджетных средств, администратора бюджетных средств, осуществляемого в целях соблюдения установленных правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, требований к исполнению своих бюджетных полномочий (далее - внутренний финансовый контроль), и подготовки предложений об организации внутреннего финансового контроля; 2) подтверждения достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета единой методологии бюджетного учета, составления, представления и утверждения бюджетной отчетности, установленной Министерством финансов Российской Федерации, а также ведомственным (внутренним) актам, принятым в соответствии с п. 5 ст. 264.1 настоящего Кодекса; 3) повышения качества финансового менеджмента.

Согласно ч. 3 указанной статьи внутренний финансовый аудит осуществляется на основе принципа функциональной независимости структурными подразделениями или в случаях, предусмотренных федеральными стандартами внутреннего финансового аудита, уполномоченными должностными лицами (работниками) главного администратора бюджетных средств, администратора бюджетных средств, наделенными полномочиями по осуществлению внутреннего финансового аудита, а в случаях передачи полномочий, предусмотренных настоящей статьей, - структурными подразделениями или уполномоченными должностными лицами (работниками) главного администратора бюджетных средств (администратора бюджетных средств), которому передаются указанные полномочия.

По смыслу ст. 160.2.-1 БК РФ внутренний финансовый аудит проверяет эффективность внутреннего финансового контроля участников бюджетного процесса, оценивает насколько такая система внутреннего финансового контроля обеспечивает качественное исполнение бюджетных полномочий, достоверность бюджетной отчетности, эффективность использования бюджетных средств. Информацию обо всем этом аудиторы должны представить руководителю учреждения вместе с предложениями по повышению качества внутреннего финансового контроля.

Финансовый контроль – это действия в целях оценки качества исполнения именно бюджетных полномочий.

Как следует из содержания п. 2.1.1 Регламента КСК при реализации контрольных полномочий КСК осуществляет:

- предварительный, текущий и последующий контроль за законностью, результативностью (эффективностью) использования средств бюджета городского округа Кохма, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством РФ;

- контроль за исполнением доходных статей бюджета;

- контроль за исполнением расходных статей бюджета по объемам, структуре и целевому назначению;

- контроль за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий целевого использования и возврата средств бюджета;

- контроль состояния и отслеживания муниципального долга, эффективности использования муниципальных заимствований (в том числе займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг);

- контроль за законностью, эффективностью и целесообразностью исполнения муниципальной собственности;

- контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- контроль за поступлением в бюджет средств, полученных от управления и распоряжения муниципальной собственностью (в том числе от приватизации, продажи, отчуждения, передачи в постоянное и временное пользование, доверительное управление, аренду);

- контроль за эффективным и целевым использованием средств, выделяемых для финансирования целевых программ.

При этом в силу п. 2.1.2 Регламента при реализации экспертно-аналитический полномочий КСК осуществляет:

- проведение анализа отчета об исполнении бюджета за 1 квартал, полугодие, 9 месяцев;

- проведение экспертизы проектов местного бюджета, в том числе, проведение финансовой экспертизы и оценки обоснованности доходных и расходных статей проекта бюджета;

- оценку эффективности и целесообразности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет местного бюджета, а также оценку законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;

- финансово-экономическую экспертизу проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;

- анализ данных реестра расходных обязательств;

- подготовку предложений и проектов муниципальных нормативных правовых актов по вопросам совершенствования бюджетного процесса, муниципального финансового контроля, порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.

Как следует из содержания п. 2.7, 2.7.4 Регламента КСК при осуществлении своих функций КСК проводит в качестве контрольного (экспертно-аналитического мероприятия) обследование, под которым понимается оперативное выявление положения дел по определенному вопросу, входящему в компетенцию контрольно-счетной комиссии, в целях определения целесообразности проработки данной проблемы и необходимости проведения проверки (ревизии).

Раздел 3 Регламента КСК закрепляет положения об осуществлении контрольных мероприятий, определяет действия работников при проведении контрольных мероприятий, а также при оформлении результатов проведенных контрольных мероприятий.

Как следует из п. 3.2 цель контрольного мероприятия – осуществление контроля над целевым и эффективным использованием средств местного бюджета и муниципальной собственности, соблюдением законодательства РФ, Ивановской области и г.о. Кохма при осуществлении организацией хозяйственных и финансовых операции, их обоснованностью, наличием и движением имущества, обязательств, использованием материальных и трудовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами.

В соответствии с п. 3.3 в ходе проведения контрольных мероприятий решаются следующие задачи:

- получение полной и достоверной информации о планировании и исполнении бюджета, формировании и использовании муниципальной собственности и распоряжении ею;

- оценка достоверности отчетности об операциях со средствами бюджета, законности и эффективности деятельности по формированию и использованию средств г.о. Кохма;

- анализ причин и последствий выявленных нарушений и недостатков, исследование проблем бюджетно-финансовой политики и бюджетного процесса;

- разработка и внесение предложений по предотвращению нарушений и недостатков, совершенствованию процедур и институтов формирования и использования средств бюджета г.о. Кохма.

Основанием для проведения контрольных мероприятий является план работы КСК, утвержденный решением Городской думы г.о. Кохма (п. 3.6 Регламента).

Обязательным условием проведения контрольного мероприятия является наличие утвержденной программы, в которой должны быть отражены следующие вопросы: основание для проведения контрольного мероприятия, его цель, проверяемый период деятельности (если он не указан в наименовании мероприятия), предмет, объект, вопросы, срок проведения контрольного мероприятия, состав ответственных исполнителей (п. 3.7).

Программа подписывается председателем КСК.

В силу п. 3.12 Регламента КСК контрольные мероприятия осуществляются Комиссией либо по месту нахождения проверяемого объекта либо камерально - по месту нахождения КСК. В последнем случае должностные лица проверяемого объекта обязаны представить все запрашиваемые ответственными лицами КСК документы (материалы) в их распоряжение.

Пункт 3.9 Регламента говорит о том, что проведение контрольного мероприятия оформляется соответствующим распоряжением председателя КСК, которое должно содержать: основание для проведения контрольного мероприятия, его полное наименование, объект (объекты) контроля, дату начала мероприятия. До начала основного этапа мероприятия руководителям объектов контрольного мероприятия направляются уведомления о его проведении. Уведомление оформляется на бланке КСК и подписывается ее председателем. В нем указываются наименование контрольного мероприятия, основание для его проведения, сроки проведения на объекте(ах), состав ответственных исполнителей и предложение создать необходимые условия проведения такого мероприятия. Уведомление направляется объекту контроля не позднее чем за 5 дней до начала основного этапа контрольного мероприятия.

Как следует из п. 3.14 Регламента КСК при неоднократном неисполнении требований должностных лиц объектов контрольного мероприятия по запросу КСК, председателем КСК сообщается об этих фактах в орган, по поручению которого проводится проверка, либо в орган, осуществляющий общее руководство проверяемой организацией (руководителю вышестоящего органа), для принятия мер по устранению нарушений.

Порядок осуществления экспертно-аналитических мероприятий, определение действий работников при проведении таких мероприятий, а также сроки и особенности оформления результатов их проведения закреплены в разделе 4 Регламента КСК.

Из п. 4.1 Регламента следует, что КСК осуществляет следующие виды экспертно-аналитической деятельности: экспертиза, подготовка аналитических или информационно-аналитических записок, мониторинг исполнения бюджета г.о. Кохма и эффективности использования муниципального имущества.

Экспертно-аналитические мероприятия проводятся в соответствии с утвержденным КСК планом работы (п. 4.2 регламента).

О проведении экспертно-аналитического мероприятия председателем КСК издается соответствующее распоряжение, которое должно содержать: основание проведения экспертно-аналитического мероприятия, его полное наименование, ФИО и должность должностного лица контрольно-счетной комиссии, дату начала и окончания (или количество дней) проведения такого мероприятия (п. 4.3).

Экспертно-аналитическое мероприятия проводится камерально, но при необходимости, обуславливаемой его целями, может предусматривать выезд (выход) на объекты мероприятия.

Должностное лицо КСК, которому поручено проведение экспертно-аналитического мероприятия, обязано организовать работу по сбору и обобщению необходимой информации в сфере вопросов, регулируемых документом, их детальное исследование, всесторонний комплексный анализ и оценку на предмет законности его норм и положений, целесообразности и эффективности в случае его принятии и применения (п. 4.5).

КСК в соответствии с возложенными на нее полномочиями проводит экспертизу и дает заключение по проектам решений Городской Думы г.о. Кохма о бюджете и внесении изменений в него, годовым отчетам об исполнении бюджета г.о. Кохма, проектам муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ, проектам муниципальных правовых актов, регулирующих бюджетные и налоговые отношения, другим вопросам, входящим в компетенцию КСК, на основании поручений Городской Думы г.о. Кохма (п. 4.6 Регламента).

В тексте заключения в качестве цели обследования указано установление целесообразности проработки проблемы, касающейся полноты осуществления главными распорядителями бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита за 2018 – 2020 годы и необходимости проведения впоследствии соответствующей проверки, что отвечает требованиям п. п. 3.2, 3.3 Регламента, поскольку, по сути, предметом проведения данного мероприятия является анализ причин и последствия выявленных нарушений и недостатков, исследование проблем бюджетно-финансовой политики и бюджетного процесса, выработка и внесение предложений по предотвращению нарушений и недостатков, совершенствованию процедур и институтов формирования и использования средств бюджета г.о. Кохма, оценка достоверности отчетности об операциях со средствами бюджета, законности и эффективности деятельности по формированию и использованию средств г.о. Кохма, то есть внешний финансовый контроль со стороны КСК в отношении бюджетных организаций, являющихся распорядителями бюджетных средств, по вопросу законности результативности (эффективности и экономности) использования средств бюджета городского округа, а также средств, получаемых бюджетом городского округа из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а не анализ проектов документов и программ, разработанных и принятых органами, в отношении которых в данном случае проводилась проверка.

При этом в тексте заключения указано, что КСК в данном случае проводится обследование, которое п. 4.1 Регламента КСК не отнесено к экспертно - аналитическому мероприятию.

Также в тексте заключения содержатся ссылки на пункты Регламента КСК, включенные в раздел 3 указанного документа, который закрепляет осуществление именно контрольных мероприятий, определяет действия работников при их проведении, а также регламентирует порядок оформления результатов проведенных контрольных мероприятий. Ссылки на раздел 4 Регламента «Порядок осуществления экспертно-аналитических мероприятий, определение действий работников при проведении таких мероприятий, а также сроки и особенности оформления результатов их проведения» в представленном заключении отсутствуют.

Так, в заключении указано на утверждение программы проведения обследования в соответствии с п. 3.7 Регламента.

Председателем КСК 12.01.2021 издано распоряжение № 05-05/1 «О проведении экспертно-аналитического мероприятия, осуществляемого в рамках контрольной деятельности», которое оформлено в соответствии с требованиями п. 3.9 Регламента КСК, а не в соответствии с п. 4.2 того же документа, поскольку в нем помимо прочей информации имеется указание на объекты исследования.

При этом истцом в адрес трех объектов обследования письмами КСК г.о. Кохма от 12.01.2021, а именно в Администрацию г.о. Кохма, в Управление образования и молодежной политики администрации г.о. Кохма, в Управление информатизации и культуры администрации г.о. Кохма направлены уведомления о предстоящем плановом мероприятии, в качестве даты начала которого указано 19.01.2021 (то есть за 5 рабочих дней до даты начала мероприятия, поскольку 16.01.2021 и 17.01.20221 являлись выходными днями), как это предусмотрено положениями того же п. 3.9 Регламента КСК, включенного в раздел 3 Регламента, закрепляющего положения об осуществлении контрольных мероприятий, при том, что раздел 4 того же документа, закрепляющий положения об осуществлении экспертно-аналитических мероприятий не предусматривает направление в адрес объектов исследования уведомлений о предстоящем мероприятии.

19.01.2021 в адрес объектов проверки были направлены запросы о необходимости предоставления документов для целей обследования в срок до 01.02.2021, ответы на которые не поступили, в связи с чем, 02.02.2021 в адрес руководителей указанных организаций такие запросы были направлены повторно, в них был установлен срок исполнения 04.02.2021.

При этом ввиду неисполнения объектами контрольных мероприятия запроса председателя КСК, последняя руководствуясь положениями п. 13.14 Регламента 02.02.2021 обратилась с соответствующим сообщением на имя председателя Городской Думы г.о. Кохма для целей принятия им соответствующих мер для разрешения данной ситуации. В данном сообщении Чистякова Л.В. указала, что в случае непредставления истребованных документов органами, которым адресованы соответствующие запросы, она будет вынуждена составить соответствующие акты, что также предусмотрено лишь для проведения контрольного мероприятия, а не экспертно-аналитического.

Такие акты не были составлены, поскольку в установленный в повторном запросе срок затребованные документы были представлены в КСК г.о. Кохма.

Поскольку суд пришел к выводу о том, что в данном случае Чистяковой Л.Ф. было проведено контрольное мероприятие, а не экспертно-аналитическое, то в силу содержания ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 6-ФЗ и п. 3.23 Регламента КСК по результатам проведения такого мероприятия должен был составлен акт по форме приложения № 11 к настоящему Регламенту, чего сделано не было. Соответственно один экземпляр этого акта не был вручен руководителю или главному бухгалтеру проверяемого объекта под роспись в получении с указанием даты, как это предусмотрено п. 3.30 Регламента, и не был направлен по почте заказным письмом в адрес органа, в отношении которого осуществлялось контрольное мероприятие, как это предусмотрено п. 3.31 того же документа.

Несоставление и невручение акта руководителю проверяемого объекта лишило его права подготовить и представить свои пояснения, замечания и возражения по результатам проверки, которые прилагаются к акту и в дальнейшем являются его неотъемлемой частью (п. 3.33 Регламента).

В силу содержания п. 3.8. Регламента срок проведения контрольного мероприятия на объекте, то есть дата его начала и дата его окончания, не может превышать 45 рабочих дней, при том, что датой начала мероприятия считается дата, указанная в уведомлении о проведении контрольного мероприятия, направляемом руководителю проверяемого объекта в соответствии с требованиями настоящего Регламента, а датой окончания мероприятия (в данном случае под окончанием мероприятия суд понимает окончании самой проверки, в срок для проведения которой не включается срок для составления отчета по результатам ее проведения) считается день подписания акта проверки руководителем проверяемого объекта.

Указание на сроки проведения камеральной проверки Регламент КСК не содержит.

Из представленного в материалы дела заключения следует, что обследование, проведенное камерально, то есть не на объекте, было завершено 31.03.2021. Указанная дата содержится и в распоряжении о проведении данного мероприятия. Соответственно в указанную дату должен был быть утвержден акт, который подлежал вручению под роспись или направлению по почте в адрес руководителя органа, в отношении которого осуществлялось контрольное мероприятия, чего сделано не было.

При этом в силу содержания положения п. 3.36 Регламента КСК по итогам проведенного контрольного мероприятия на основании акта (актов) составляется отчет с выводами и предложениями, который предлагается на рассмотрение председателю КСК.

Как следует из п. 37 Регламента отчет по результатам контрольного мероприятия (совместно с актами, распоряжением, программой проверки, замечаниями руководителей проверяемых организаций к актам (при их наличии), проектами представлений, предписании, информационных писем и т.п.) утверждается председателем КСК. Срок оформления результатов отчета не входит в срок проведения контрольного мероприятия. Срок подготовки отчета может быть продлен председателем КСК.

Датой окончания контрольного мероприятия считается дата утверждения отчета о результатах мероприятия (п. 3.40 Регламента КСК).

Отчет о результатах мероприятия направляется главе г.о. Кохма в срок не более 14 календарных дней после окончания мероприятия, если иное не установлено нормативными правовыми актами г.о. Кохма.

Предельный срок составления отчета по результатам контрольного мероприятия также не установлен Регламентом КСК. Срок для составления отчета по результатам проведения контрольного мероприятии не установлен и председателем КСК ни в одном из внутренних документов, изданных им, не отражен в плане работы на 2021.

Однако учитывая, что конечной датой проведения обследования в распоряжении о нем было указано 31.03.2021, а в плане работы в качестве такого срока был указан март 2021 года без конкретной даты, то обстоятельство, что отчет впервые был направлен инспектором КСК Першиной Н.Г., ответственной за проведение данного мероприятия, Чистяковой Л.В. для утверждения по электронной почте 22.03.2021 и возвращен на доработку исполнителю, а в исправленном варианте поступил в распоряжение Чистяковой Л.В. вновь 02.04.2021, суд приходит к выводу, что в данном случае истец в разумный срок, который суд в данном случае считает возможным определить равным месяцу с даты возвращения в ее распоряжение доработанного отчета, могла ознакомиться с его содержанием, внести исправления при необходимости и утвердить его не позднее 04.05.2021, поскольку 02.05.2021 являлось выходным днем, при том, что весь апрель она выполняла свою трудовую функцию согласно табеля учета рабочего времени. Соответственно при исчислении 14 календарных дней, установленных п. 3.41 Регламента КСК, с 04.05.2021 этот отчет должен был быть направлен председателем КСК в адрес главы г.о. Кохма и председателя Городской Думы г.о. Кохма не позднее 18.05.2021, тогда как такой отчет утвержден истцом только 24.11.2021, то есть спустя почти 8 месяцев с последней даты, в которую отчет ей поступил, и при этом до сих пор не направлен в адрес соответствующих должностных лиц.

Определяя в качестве разумного срока для подготовки и утверждения отчета 1 месяц, суд применяет по аналогии положения п. 4.11 Регламента КСК, устанавливающего такой срок для составления заключения на годовой отчет об исполнении бюджета г.о. Кохма.

На вывод суда не может повлиять представленное в ходе разрешения спора стороной истца распоряжение «О продлении периода подготовки заключения по результатам проведения экспертно-аналитического мероприятия» № 05-05/1-1 от 05.04.2021, которым продлен период подготовки заключения по результатам обследования полноты осуществления главными распорядителями бюджетных средств г.о. Кохма внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в отношении подведомственных организаций за 2018-2020 годы до 03.09.2021 и в которым в качестве даты подписания заключения и завершения экспертно-аналитического мероприятия следует считать ту же дату, поскольку это распоряжение было представлено стороной истца в материалы дела в судебном заседании 08.02.2022 и только после того, как в судебном заседании 24.01.2022 представителем ответчика истцу был задан вопрос продлевала ли она сроки составления отчета, при том, что ранее на этот документ ни в каких из своих объяснения, в том числе, данных в рамках проверки в отношении нее по вопросу о наличии или отсутствии оснований для привлечения к дисциплинарной ответственности, Чистякова Л.В. не ссылалась. Кроме того, в представленной в материалы дела стороной ответчика копии журнала регистрации распоряжений председателя КСК г.о. Кохма за 2015-2021 годы, начатом 08.04.2015 и не оконченном на дату приобщения его копии к материалам дела, оригинал которого хранится в КСК г.о. Кохма, отсутствует указание на данное распоряжение. При этом на странице 11 данного журнала указаны распоряжения, датированные различными числами марта 2021, в апреле 2021 года первым документом указано распоряжения «О приостановлении внешней проверки ответа об исполнении бюджета г.о. Кохма за 2020 год» от 09.04.2021 № 05-05/8, затем следует распоряжение от 29.04.2021 № 05-05/9 «О проведении контрольного мероприятия», тогда как запись об указанном распоряжении должна была предшествовать двум записям о распоряжениях, изданных в апреле после него.

Пояснения истца о том, что этот журнал регистрации содержит в себе сведения за 2021 год в черновом варианте, представляются суду неубедительными, при том, что из объяснений Чистяковой Л.В. следует, что сведения за предыдущие годы с 2015 по 2020 оформлены в нем в качестве чистового варианта. Кроме того, суд учитывает и то, что в период с 24.01.2022 (дата первого судебного заседания, после которого данное распоряжение было представлено суду, а также дата увольнения Чистяковой Л.В. с занимаемой должности председателя КСК) до 27.01.2022 печать КСК находилась в распоряжении истца, соответственно ей не представляло сложности составить данное распоряжение для представления его в суд в указанный период времени.

По тем же основаниям на выводы суда не может повлиять и содержание распоряжения от 30.09.2021 № 05-05/1-2 «О завершении подготовки заключения по результатам проведения экспертно-аналитического мероприятия», из которого следует, что подготовка заключения по результатам настоящего обследования будет осуществлена не позднее 30.11.2021, после чего заключение по результатам обследования подлежит направлению в Городскую Думу г.о. Кохма.

При этом суд соглашается с позицией стороны ответчика о том, что данные распоряжения в силу содержания п. 84 ГОСТ Р 7.0.8.-2013 не имеют силы, поскольку приобретают таковую только после внесения в регистрационно-учетную форму и присвоения номера, тогда как в «Журнал регистрации распоряжений председателя КСК» за 2015-2021 годы, представленный стороной ответчика, находящийся на рабочем месте Чистяковой Л.В., отраженный в описи инвентаризации, записи о них не внесены.

Представленный суду истцом в судебном заседании 18.02.2022 аналогичный журнал, в котором такие распоряжения указаны, который хранился у нее дома после ее увольнения с должности председателя КСК 24.01.2022, судом в качестве доказательства не принимается, поскольку является документом учета, который бывший работник не может забрать с собой после освобождения от занимаемой должности. При этом представляется неразумным наличие двух экземпляров подобных журналов содержание которых отличается лишь тем, что в одном из них, хранящемся в КСК, отсутствуют указания на эти распоряжения, а в журнале, хранящемся дома у Чистяковой Л.В., указание на них имеется.

Согласно ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы в целях обеспечения доступа к информации о своей деятельности размещают на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (далее - сеть Интернет) и опубликовывают в своих официальных изданиях или других средствах массовой информации информацию о проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях, о выявленных при их проведении нарушениях, о внесенных представлениях и предписаниях, а также о принятых по ним решениях и мерах.

Часть 2 указанной нормы права говорит о том, что контрольно-счетные органы ежегодно подготавливают отчеты о своей деятельности, которые направляются на рассмотрение в законодательные (представительные) органы. Указанные отчеты контрольно-счетных органов опубликовываются в средствах массовой информации или размещаются в сети Интернет только после их рассмотрения законодательными (представительными) органами.

В силу ч. 3 ст. 19 опубликование в средствах массовой информации или размещение в сети Интернет информации о деятельности контрольно-счетных органов осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и регламентами контрольно-счетных органов.

Положения ч. 1 указанной статьи аналогичны содержанию п. 19.1 Положения о КСК и п. 2.1.3 Регламента КСК.

В силу содержания п. п. 5.3 и 5.4 Регламента КСК, на которые ссылается Чистякова Л.В., указывая на отсутствие у нее обязанности публиковать информацию о результатах проведенного мероприятия, сводный годовой отчет о работе КСК составляется председателем КСК на основании соответствующих отчетов не позднее 1 квартала, следующего за отчетным, при этом КСК регулярно не менее 1 раза в год представляет в Городскую Дума г.о. Кохма отчет (информацию) о результатах, проведенных за прошедший год контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях, который в установленном порядке подлежит обязательному опубликованию в средствах массовой информации или размещению на официальном сайте городского округа Кохма.

Осуществляя анализ содержания вышеприведенных положений, прихожу к выводу, что в рассматриваемом случае по результатам проведения контрольного мероприятия истец для целей обеспечения общественности доступа к информации о своей деятельности должна была разместить в сети Интернет или опубликовать в официальных изданиях или других средствах массовой информации информацию о проведенном контрольном мероприятии, о выявленных при его проведении нарушениях, о внесенных представлениях и предписаниях, а также о принятых по ним решениях и мерах, то есть о результатах своей текущей работы

При этом суд отклоняет ссылку истца на положения п.п. 5.3 и 5.4 Регламента КСК, поскольку из их содержания в системном толковании с вышеприведенными положениями Федерального закона № 6-ФЗ однозначно следует, что в них идет речь о необходимости предоставления отчетов, в которых обобщены результаты работы, выполненной КСК в течение года, которые впоследствии публикуются в сети Интернет и (или) в средствах массовой информации, в том числе и после утверждения годового отчета председателем Городской Думы г.о. Кохма, однако исполнение данной обязанности не освобождает председателя КСК от доведения до общественности для целей обеспечения доступа к информации о своей деятельности результатов выполненной текущей работы.

Несмотря на то, что в качестве даты окончания контрольного мероприятия следует рассматривать дату утверждения отчета, как следует из содержания Регламента КСК, а не дату публикации отчета по результатам проведения контрольного мероприятия, суд приходит к выводу, что последнее из указанных действий нельзя рассматривать в отрыве от контрольного мероприятия, поскольку действия по публикации его материалов осуществляется по результатам его проведения на что указывает законодатель без оговорки на то, что это является правом КСК.

Поскольку конкретный срок для осуществления данных действий не установлен законодателем, прихожу к выводу, что такие действия должны быть совершены в разумный срок с даты утверждения отчета председателем КСК. Неразмещение данной информации в Интернете и (или) средствах массовой информации по состоянию на дату привлечения истца к дисциплинарной ответственности 01.10.2021 года, точно как и на дату разрешения настоящего спора – 15.03.2022, при том, что в качестве даты утверждения отчета судом определено 04.05.2021, то есть почти 5 месяцев в первом случае и 10 месяцев во втором, с очевидностью свидетельствует о том, что данное действие не было совершено истцом в разумный срок. В качестве разумного срока, суд в данном случае также считает возможным считать месяц с даты утверждения отчета, который истек 04.06.2021.

Изложенное позволяет суду сделать вывод о том, что распоряжение «О дисциплинарном взыскании» № 73 от 01.10.2021, которым истцу объявлен выговор ввиду неисполнения требований ст. 19 Федерального закона № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований» и п.п. 9 п. 6 ст. 34 Устава г.о. Кохма, пп. 9 п.п. 8.1, 19.1 Положения о контрольно-счетной комиссии г.о. Кохма, п.п. 2.1.3, 3.1, 3.8, 3.10, 3.22 Регламента КСК, проявившегося в непредоставлении и неопубликовании материалов экспертно-аналитического мероприятия: «Обследование полноты осуществления главными распорядителями бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в отношении подведомственных организаций» за 2018-2020 годы, срок исполнения которого запланирован на январь-март 2021 года и проведенном в январе-марте 2021 года, а также в неисполнении требований п. 3.41 Регламента КСК, выразившемся в непредоставлении отчетов о результатах контрольных мероприятий, проведенных КСК в срок не более 14 календарных дней после окончания мероприятия, является законным и обоснованным.

При этом суд не может признать состоятельным и утверждение стороны истца о том, что Чистякова Л.В. привлечена к дисциплинарной ответственности за пределами месячного срока, установленного ст. 193 ТК РФ для этого, поскольку о предполагаемом нарушении, допущенном ею, председателю Городской Думы г.о. Кохма стало известно 30.04.2021, то есть в дату, когда на его имя были представлены объяснения Першиной Н.Г.

Так, Першина Н.Г. в своих объяснениях относительно заключения по результатам проведения рассматриваемого контрольного мероприятия указала, что заключение по нему направлено ею председателю КСК Чистяковой Л.В. 02.04.2021 по электронной почте для проверки. Соответственно она не сообщала председателю Думы о том, что заключение утверждено или не утверждено, направлено или не направлено оно в его адрес и в адрес главы г.о. Кохма, как не сообщала и об изменении сроков его проведения.

Суждения истца о том, что получив данную информацию, ответчик должен был предпринять меры, направленные к установлению данного нарушения, представляются неверными, поскольку законодатель, устанавливая срок для привлечения работника к дисциплинарной ответственности равный 1 месяцу, не возложил на работодателя обязанности совершить действия, направленные на выявление соответствующего нарушения трудовой дисциплины со стороны работника, не указав, что течение данного срока должно начинаться с даты, в которую работодатель, в том числе, должен был узнать о нарушении, допущенном работником.

В данном случае в качестве даты, с который подлежит исчислению месячный срок для привлечения истца к дисциплинарной ответственности следует считать 14.07.2021, поскольку именно в эту дату председателю Городской Думы г.о. Кохма стало известно из сообщения Управления информатизации и культуры администрации г.о. Кохма о том, что по результатам вышеуказанного мероприятия по состоянию на дату ответа на запрос в Управление от КСК актов и заключений не поступало.

При этом из ответа главы администрации г.о. Кохма от 19.07.2021 следует, что актов и заключений о результатах проведенного мероприятия в адрес главных распорядителей бюджетных средств также не поступало.

Ответов от иных подконтрольных органов стороной ответчика в материалы дела не представлено, поскольку как следует из объяснения представителя Думы Беськаевой М.Ю., такой запрос был направлен председателем Думы на имя главы г.о. Кохма, который в свою очередь, проверив данную информацию у подконтрольных органов, дал соответствующий ответ 19.07.2021, при том, что Управление информатизации и культуры администрации г.о. Кохма приняло решение направить ответ и напрямую председателю Думы и сделоло это 14.07.2021.

С 23.07.2021 Чистякова Л.В. ушла в отпуск и, находясь в нем, ушла на больничный с 20.08.2021 по 24.09.2021, что не оспаривалось сторонами в ходе разрешения спора и подтверждается содержанием табелей учета рабочего времени за указанный период.

Для оценки действий председателя КСК по исполнению норм, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом № 6-ФЗ, указанным выше, Уставом г.о. Кохма, Положением КСК, Регламентом Городской Думы г.о. Кохма, Регламентом КСК, в соответствии с решением Городской Думы г.о. Кохма «О создании комиссии по взаимодействию Городской Думы г.о. Кохма и КСК г.о. Кохма» была создана временная комиссия в количестве 5 человек и утверждено Положение о ней.

В целях рассмотрения вопроса о наличии или отсутствии в действиях председателя КСК Чистяковой Л.В. нарушений трудовой дисциплины на имя председателя временной комиссии Городской Думы г.о. Кохма было направлено письмо от 04.08.2021 № 130/1 с просьбой рассмотреть на заседании комиссии вопрос о непредставлении актов и заключений в адрес, как главных распорядителей бюджетных средств внутреннего финансового контроля, так и в адрес Городской Думы г.о. Кохма и главы г.о. Кохма.

12.08.2021 на заседании Комиссии по взаимодействию был рассмотрен данный вопрос, по результатам которого было принято решение ходатайствовать перед председателем Городской Думы г.о. Кохма о вынесении председателю КСК Чистяковой Л.В. дисциплинарного взыскания. Заседание комиссии оформлено протоколом от 12.08.2021 № 7, который представлен в материалы дела.

По итогам данного заседания и в соответствии с положениями ст. ст. 192 и 193 ТК РФ было подготовлено письмо № 131/1 за подписью председателя Городской Думы г.о. Кохма в адрес Чистяковой Л.В. о даче пояснений и принятии конкретных мер по устранению допущенных нарушений, которое направлено в КСК на момент выхода председателя КСК на работу с больничного – 28.09.2021, о чем имеется соответствующая отметка на нем.

В ответ на данное письмо Чистяковой Л.В. 30.09.2021 за исходящим номером 05-08/105 даны объяснения, из содержания которых следует, что до конца 2021 планируется доработка представленных инспектором Першиной Н.Г. заключений и всем заинтересованным лицам будут направлены только выводы и предложения, а размещение информации о результатах обследования планируется на странице КСК на официальном сайте г.о. Кохма.

Соответственно 01.10.2021 года вынесено обжалуемое распоряжение о наложении на Чистякову Л.В. дисциплинарного взыскания № 73, с которым она была ознакомлена, получив его по электронной почте 04.10.2021, то есть в установленной законодателем трехдненый срок, что подтверждается соответствующей записью сделанной на нем истцом, не оспаривавшей данное обстоятельство в ходе разрешения спора. Указанный документ получен ею лично 08.10.2021 под роспись, что также не оспаривалось Чистяковой Л.В. в суде.

Соответственно обжалуемое распоряжение с учетом нахождения Чистяковой Л.В. сначала в отпуске, а затем на больничном в период с 23.07.2021 по 27.09.2021 включительно, который не включается в месячный срок для привлечения лица к ответственности за совершение дисциплинарного проступка, при исчислении такого с 14.07.2021 до 22.07.2021 года, что составляет 9 дней, а затем с 28.09.2021 по 01.10.2021, что составляет 4 дня, а в общей сложности равно 13 дням, было вынесено в срок менее 30 дней, но в пределах пресекательного шестимесячного срока, установленного ст. 193 ТК РФ для привлечения работника к дисциплинарной ответственно за совершение дисциплинарного проступка, который при исчислении его также с 14.07.2021 истек бы 14.01.2022 года. Такой срок не истек и в случае его исчисления с 30.04.2021, поскольку последний днем такого срока являлось бы 30.10.2021.

Соглашаясь с тем, что в данном случае в качестве дисциплинарной меры ответственности в отношении Чистяковой Л.В. обоснованно выбран выговор, суд исходит из того, что на основании распоряжения от 24.03.2021 № 14 «О дисциплинарном взыскании» она привлечена к дисциплинарной ответственности в виде замечания за неисполнение требований ст. 19 Федерального закона № 6-ФЗ и п. 2.1.3 Регламента КСК, выразившихся в неопубликовании материалов проведенных проверок и неисполнении требований п. 3.41 Регламента КСК, которое в свою очередь выразилось в непредоставлении отчетов о результатах контрольных мероприятий, проведенных КСК г.о. Кохма, в срок не более 14 календарных дней после окончания мероприятия, на основании ст. ст. 192 и 193 ТК РФ, ч. 4 Должностной инструкции председателя КСК г.о. Кохма, то есть за аналогичное нарушение трудовой дисциплины. С данным распоряжением Чистякова Л.В. была ознакомлена 24.03.2021 под роспись, в 16 часов 35 минут, что засвидетельствовано ее подписью на нем. Доказательств, свидетельствующих о том, что данное распоряжение отменено, признано незаконным, на дату разрешения спора в материалы дела стороной истца не представлено.

При этом суд учитывает, что аналогичное нарушение трудовой дисциплины имело место ранее рассматриваемого, за него Чистякова Л.В. была привлечена к дисциплинарной ответственности за 10 дней до окончания срока проведения рассматриваемого контрольного мероприятия, установленного ею самой в плане работы КСК – март 2021, однако уже будучи привлеченной за совершение аналогичного дисциплинарного проступка, не сделала для себя выводов и не предприняла мер к исключению подобных нарушений, допустив подобное нарушение повторно.

Истцом заявлено требование о взыскании с ответчика компенсации морального вреда за причиненные ей нравственные страдания, связанные с неоднократными неправомерными действиями работодателя, что заставляло ее испытывать нравственные и физические страдания, вызванные постоянной стрессовой ситуацией с марта по май 2021 года и привело, в том числе, к обострению имевшихся у нее хронических заболеваний.

В соответствии с ч. 4 ст. 3 и ч. 9 ст. 394 ТК РФ суд вправе удовлетворить требование лица, подвергшегося дискриминации в сфере труда, а также требование работника, уволенного без законного основания или с нарушением установленного порядка увольнения либо незаконно переведенного на другую работу, о компенсации морального вреда.

Учитывая, что ТК РФ не содержит каких-либо ограничений для компенсации морального вреда и в иных случаях нарушения трудовых прав работников, суд в силу ст.ст. 21 и 237 Кодекса вправе удовлетворить требование работника о компенсации морального вреда, причиненного ему любыми неправомерными действиями или бездействием работодателя, в том числе и при нарушении его имущественных прав (например, при задержке выплаты заработной платы).

В соответствии со ст. 237 ТК РФ компенсация морального вреда возмещается в денежной форме в размере, определяемом по соглашению работника и работодателя, а в случае спора факт причинения работнику морального вреда и размер компенсации определяются судом независимо от подлежащего возмещению имущественного ущерба. Размер компенсации морального вреда определяется судом исходя из конкретных обстоятельств каждого дела с учетом объема и характера причиненных работнику нравственных или физических страданий, степени вины работодателя, иных заслуживающих внимания обстоятельств, а также требований разумности и справедливости.

Судом не установлено фактов нарушения прав истца, выразившихся в незаконном и необоснованном привлечении Чистяковой Л.В. к дисциплинарной ответственности на основании распоряжения, вопрос о законности которого является предметом спора, соответственно оснований для удовлетворения ее требования о взыскании с Городской Думы г.о. Кохма компенсации морального вреда не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 103, 194-199 ГПК РФ, суд

Р Е Ш И Л:

исковое заявление Чистяковой Любови Владимировны к Городской Думе г.о. Кохма Ивановской области о признании незаконным распоряжения о наложении дисциплинарного взыскания, компенсации морального вреда оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в апелляционной порядке в Ивановский областной суд через Ивановский районный суд Ивановской области в течение месяца со дня его составления в окончательной форме.

Судья К.В.Алексеева

Решение суда в окончательной форме принято 22.03.2022