Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Ленинского района г. Орска о признании абзаца 5 раздела 2, пункта 3.6, абзаца 4 пункта 4.3, абзацев 2 и 3 пункта 4.4, абзаца 1 пункта 4.5 Порядка формирования, согласования и утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, утверждённого постановлением администрации города Орска от 1 октября 2010 года №7724-п, Приложения №3 к указанному Постановлению противоречащими закону и недействующими со дня их принятия.

у с т а н о в и л:

Прокурор Ленинского района г.Орска обратился в суд с заявлением о признании абзаца 5 раздела 2, пункта 3.6, абзаца 4 пункта 4.3, абзацев 2 и 3 пункта 4.4, абзаца 1 пункта 4.5 Порядка формирования, согласования и утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, утверждённого постановлением администрации города Орска от 1 октября 2010 года №7724-п, Приложения №3 к указанному Постановлению противоречащими закону и недействующими со дня их принятия, указывая, что 8 октября 2010 года в выпуске газеты «Орская газета» № 79 (958) было опубликовано Постановление администрации города Орска Оренбургской от 1 октября 2010 года № 7724-п «Об утверждении порядка формирования, согласования и утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории» (далее также - «Постановление»).

Указанным Постановлением утверждён Порядок формирования, согласования и утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории (далее также - «Порядок»).

Данное Постановление (и утверждённый им Порядок) является муниципальным нормативным правовым актом, поскольку оно принято в установленном порядке уполномоченным на то органом местного самоуправления, официально опубликовано и устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Принятый нормативный правовой акт содержит положения, противоречащие Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 года №136-ФЗ:

Согласно абзацу 5 раздела 2 Порядка результатом подготовительных работ является пояснительная записка, служащая неотъемлемой частью схемы.

Между тем ни главой V Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующей вопросы возникновения прав на землю, ни иными положениями земельного законодательства не предусмотрено составление и предоставление такого документа как «пояснительная записка к схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории».

Таким образом, истребование указанного документа не соответствует действующему законодательству.

Согласно абзацу 3 пункта 4.4 Порядка проверка сведений, содержащихся в схеме, согласование или отказ в согласовании схемы осуществляется в месячный срок со дня поступления заявления о согласовании схемы в комитет архитектуры и градостроительства администрации города Орска.

Кроме того, процесс утверждения схемы и выдачи Заказчику правового акта об утверждении схемы занимает один месяц со дня поступления заявления об утверждении схемы в комитет по управлению имуществом города Орска (абзац 4 пункта 4.5 Порядка).

Следовательно, общий срок утверждения и выдачи органом местного самоуправления заявителю схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории составляет не менее двух месяцев.

В то же время в соответствии с пунктом 4 статьи 34 и абзацем 1 пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации указанный срок не может превышать одного месяца со дня поступления в орган местного самоуправления соответствующего заявления или обращения.

Кроме того, отдельные положения оспариваемого Постановления противоречат Федеральному закону от 17 июля 2009 года №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

В соответствии с частью 2 статьи 1 указанного закона коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

При этом согласно подпунктам «а» и «б» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года №96, коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются в частности: широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределённость сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), а также определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.

Кроме того, в соответствии с подпунктами «а» и «в» пункта 4 Методики коррупциогенными факторами, содержащими неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются в частности: наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределённых, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям, а также юридико-лингвистическая неопределённость - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

В нарушение указанных норм Постановление содержит коррупциогенные факторы:

Так, согласно пункту 3.6 Порядка в схеме приводятся таблицы ведомости вычисления площади земельного участка в местной системе координат муниципального образования городской округ «Город Орск» и в местной системе координат МСК - 56.

Между тем, в соответствии с частью 4 статьи 6 Федерального закона от 24 июля 2007 года №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» для ведения государственного кадастра недвижимости используются установленные в отношении кадастровых округов местные системы координат с определёнными для них параметрами перехода к единой государственной системе координат, а в установленных органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений случаях используется единая государственная система координат.

В силу положений пункта 5 Правил установления местных систем координат, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2007 года №139, местная система координат устанавливается на основании положения об этой системе, утверждаемого заказчиком по согласованию с Федеральным агентством геодезии и картографии (его территориальным органом).

Указанная система координат установлена законодательством субъекта Российской Федерации - Оренбургской областью.

Так, в соответствии с абзацем 3 подраздела «Создание цифровой картографической основы ведения государственного кадастра недвижимости» раздела 2 Областной целевой программы «Создание системы кадастра недвижимости и управления земельно-имущественным комплексом на территории Оренбургской области», утверждённой Законом Оренбургской области от 18 января 2005 года №1774/303-III-ОЗ, создание цифровой картографической основы на территорию области должно быть осуществлено в местной системе координат - субъект 56, утверждённой Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости (производной от системы координат 1963 года), согласованной с Федеральным агентством геодезии и картографии.

Согласно пункту 1 приказа Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Оренбургской области от 28 декабря 2009 года №216 с 1 января 2010 года на территории Оренбургской области при ведении государственного кадастра недвижимости подлежит использованию местная система координат МСК - субъект 56.

Кроме того, какие-либо нормативные акты, устанавливающие порядок применения местной системы координат муниципального образования городской округ «Город Орск», в системе муниципальных правовых актов города отсутствуют.

Таким образом, истребование графических документов в двух системах координат не соответствует действующему законодательству, поскольку является трудновыполнимым и обременительным требованием к гражданам и организациям.

Согласно абзацу 4 пункта 4.3 Порядка для согласования схемы к заявлению прилагаются в том числе материалы откорректированной (актуализированной) топографической съёмки земельного участка на бумажном носителе с обязательной отметкой спецчасти комитета архитектуры и градостроительства администрации города Орска о нанесении материалов на дежурные карты города.

При этом в Постановлении не указывается, о какой именно «спецчасти» идёт речь, а также не раскрывается понятие «дежурных карт города», что способствует возникновению юридико-лингвистической неопределённости.

Согласно абзацу 2 пункта 4.4 Порядка схема может быть также отклонена при отсутствии какого-либо из необходимых документов, указанных в пункте 4.3 настоящего Порядка.

При этом в Постановлении отсутствуют конкретные условия такого отклонения.

Согласно абзацу 1 пункта 4.5 Порядка Комитет по управлению имуществом города Орска в соответствии с положением «О Комитете по управлению имуществом города Орска» утверждает схему после проверки её на предмет соответствия прилагаемым документам, требованиям Земельного кодекса Российской Федерации, иным нормативным правовым актам.

Содержание указанной нормы допускает возможность несоответствия схемы действующему законодательству, однако при этом в Постановлении не предусмотрена возможность отказа в утверждении схемы, равно как и не устанавливаются основания для такого отказа.

Приложение №3 к Постановлению устанавливает типовую форму схемы границ земельного участка на кадастровом плане (кадастровой карте) территории.

В то же время земельное законодательство Российской Федерации (пункты 5 и 7 статьи 31, пункт 4 статьи 34, пункт 7 статьи 36 Земельного кодекса) предусматривает подготовку и утверждение схемы расположения земельного участка [а не его границ] на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории.

Следовательно, Приложением №3 к Постановлению устанавливается форма документа, не предусмотренного действующим законодательством.

Таким образом, отсутствие оснований принятия соответствующих решений и (или) совершения определённых действий (абзац 2 пункта 4.4 и абзац 1 пункта 4.5 Порядка), предъявление требований о предоставлении расширенного перечня документов по сравнению с предусмотренным федеральным законодательством (абзац 5 раздела 2 и пункт 3.6 Порядка), употребление категорий оценочного характера (абзац 4 пункта 4.3 Порядка), а также установление сроков и документов, противоречащих федеральному закону (абзац 3 пункта 4.4 Порядка, Приложение №3 к Постановлению), способствуют установлению для органов местного самоуправления города Орска необоснованно широких пределов усмотрения, а такжепредъявлению трудновыполнимых и (или) обременительных требований к гражданам и организациям при осуществлении возложенных на них обязанностей и, следовательно, являются коррупциогенными факторами.

Следовательно, указанные нормы противоречат Федеральному закону «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и главе V Земельного кодекса Российской Федерации, в связи с чем подлежат признанию недействующими со дня их принятия.

На основании изложенного, руководствуясь статьёй 35 Федерального закона от 17 января 1992 года №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», а также статьями 45 и 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 года №138-ФЗ, просил суд удовлетворить заявление.

Впоследствии истец подал уточненное исковое заявление, в котором указал, что оспариваемыми прокурором положениями Постановления администрации города Орска Оренбургской от 1 октября 2010 года №7724-п нарушаются права неопределённого круга лиц, обратившихся в орган местного самоуправления по вопросам согласования и утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

В судебном заседании прокурор Ленинского района г.Орска поддержал исковые требования, просил суд признать абзац 5 раздела 2, пункт 3.6, абзац 4 пункта 4.3, абзацы 2 и 3 пункта 4.4, абзац 1 пункта 4.5 Порядка формирования, согласования и утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, утверждённого постановлением администрации города Орска от 1 октября 2010 года №7724-п, а также Приложение №3 к указанному Постановлению противоречащими закону и недействующими со дня их принятия, дав пояснения аналогичные доводам иска и уточненного искового заявления.

Представитель администрации г.Орска Пасечник Е.И., действующая на основании доверенности, возражала против удовлетворения заявления, пояснив, что считает указанное заявление необоснованным и не подлежащим удовлетворению, поскольку для признания нормативного акта незаконным должна существовать совокупность следующих фактов: противоречие действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов граждан и организаций. В заявлении не указывается, какие именно права и законные интересы неопределенного круга лиц нарушаются оспариваемым актом, он был принят в соответствии с законом и в пределах полномочий администрации города.

Суд, заслушав стороны, исследовав материалы дела, приходит к следующему.

Согласно ст.13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

В соответствии положениями ч.1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В силу ч.5 ст. 251 ГК РФ, заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным статьей 131 настоящего Кодекса, и содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.

Часть 6 этой же статьи предусматривает, что к заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.

Таким образом, для признания нормативного акта незаконным должна существовать совокупность следующих фактов: противоречие действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов граждан и организаций. Помимо этого, могут быть оспорены только опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты, поскольку в соответствии со ст.15 Конституции РФ неопубликованные законы не применяются.

Обжалуемое постановление было опубликовано в Орской газете № 79 (558) от 08.10.2010г. (л.д.15-18).

Как незаконные прокурором обжалуются следующие пункты постановления.

Абзац 5 разд. 2 Порядка в качестве результата подготовительных работ предусматривает составление пояснительной записки, являющейся неотъемлемой частью схемы. Прокурор обжалует данное положение, поскольку действующим законодательством не предусмотрено составление и предоставление такого документа, как «пояснительная записка к схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории».

Из п.2 Порядка следует, что пояснительная записка является неотъемлемой частью схемы. Она представляет собой текстовую (описательную) часть схемы, существующую вместе с графической частью расположения границ земельного участка на кадастровом плане территории, предназначена для уточнения сведений графической части схемы и упрощения ее восприятия лицами, не владеющими специальными познаниями в области геодезии и картографии. Поэтому составление пояснительной записки не противоречит действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов граждан и организаций.

Абзац 3 п.4.4 Порядка предусматривает, что проверка сведений, содержащихся в схеме, согласование или отказ в согласовании схемы осуществляется в месячный срок со дня поступления заявления о согласовании схемы в Комитет архитектуры и градостроительства г.Орска. Абзац 4 п. 4.5 порядка устанавливает месячный срок для утверждения и выдачи Заказчику правового акта для утверждения схемы Комитетом по управлению имуществом г.Орска. Прокурор полагает указанные положения незаконными, поскольку в совокупности срок прохождения документов для согласования и утверждения схемы превышает установленный ст. 34, 36 ЗК РФ месячный срок.

Согласно п.4 ст. 34 и абз. 1 п.7 ст. 36 ЗК РФ орган местного самоуправления в месячный срок утверждает и выдает заинтересованным лицам схемы расположения земельных участков на кадастровом плане или кадастровых картах соответствующих территорий. Обжалуемым Порядком в абзаце 4 п. 4.5 устанавливается месячный срок для утверждения и выдачи Заказчику правового акта Комитетом по управлению имуществом г.Орска. Следовательно, данное положение не противоречит действующему ЗК РФ. Вместе с тем, срок для согласования схемы не установлен ни нормативно-правовыми актами РФ, ни Оренбургской области. Комитет архитектуры и градостроительства при получении заявления о согласовании схемы от заказчика или организации, осуществляющей разработку схемы, руководствуется ст. 12 ФЗ от 02.05.2006г. №59-фз «О порядке рассмотрения и обращения граждан Российской Федерации», в соответствии с положениями которой письменное обращение граждан рассматривается компетентным органом в течение 30 дней со дня регистрации такого обращения.

Прокурор считает незаконным исчисление площади земельного участка одновременно в местной системе координат муниципального образования городской округ «Город Орск» и в местной системе координат МСК-56.

В соответствии с ч.4 ст.6 ФЗ от 24.07.2007г №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» для ведения государственного кадастра недвижимости используются установленные в отношении кадастровых округов местные системы координат с определенными для них параметрами перехода к единой государственной системе координат, а в установленных органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений случаях используется единая государственная система координат. В соответствии с приказом № 216 управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Оренбургской области от 28.12.2009г. на территории Оренбургской области при ведении государственного кадастра объектов недвижимости с 01.01.2010г. используется местная система координат МСК - 56.

Согласно ст. 3 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным вести кадастровый учет и подведомственные ему государственные учреждения. Муниципалитет таким органом не является, следовательно, требования по ведению кадастрового учета в строго определенной системе координат (предназначенной для кадастрового учета), к муниципальному образованию «город Орск» не применимы.

Использование двух систем координат на территории г. Орска обусловлена тем, что с середины 1970-х годов до настоящего времени вся картографическая и проектная документация выполнялась в местной системе координат «Орская городская» (письмо от 14.05.1970г. № 0362 Средне-Волжской территориальной инспекции Госнадзора). В данной системе координат отражались существующие красные линии города, границы зон, информация о земельных участках, коммуникациях и иные необходимые для зонирования и межевания данные в привязке к местности. К настоящему моменту выполненные ранее января 2010г схемы участков на территории города не переведены в систему МСК-56. Вводимая в действие система координат содержит системные ошибки и погрешности, без исправления которых схемы участков не будут отражать их реальное положение, что неминуемо приведет к составлению некачественной и недостоверной градостроительной документации. Каких-либо доказательств нарушения прав и законных интересов граждан и организаций, связанных с выполнением данного требования, прокурором не приведено.

В заявлении прокурора как нарушение отмечено, что п. 4.3 Порядка не содержит указания на принадлежность «спецчасти» к какой-либо организации. В обжалуемом пункте Порядка указано: для согласования схемы к заявлению прилагаются материалы откорректированной (актуализированной) топографической съемки земельного участка на бумажном носителе с обязательной отметкой спецчасти комитета архитектуры и градостроительства администрации г.Орска. Создание указанных спецчастей предусмотрено распоряжением главы г.Орска от 15.06.2007г. № 1962-р «О создании режимно-секретного подразделения в администрации г.Орска».

Термин «дежурная карта города» предусмотрен ГОСТом 21667-76, и обозначает карту, используемую в качестве дежурного картографического документа. В г.Орске дежурные карты - это планшеты масштаба 1:500 и 1:2000, хранящиеся в вышеуказанной спецчасти комитета архитектуры и градостроительства г.Орска).

Поскольку вышеуказанные термины конкретизированы в действующем законодательстве, отсутствие их трактования в оспариваемом акте не нарушает законных прав и интересов граждан и организаций, и не является коррупционным фактором.

Прокурор, считая обжалуемое постановление назаконным в части, ссылается на отсутствие в тексте Порядка случаев и порядка отклонения схемы. При этом им не учтено, что абз. 2 п. 4.4 Порядка предусматривается 3 случая отклонения схемы: предоставление схемы, не соответствующей требованиям действующего градостроительного законодательства и нормативов; отсутствие в представленном пакете документов какого-либо документа из указанных в п. 4.3 Положения; несоответствие схемы разделу 3 Положения. Следовательно, конкретный и исчерпывающий перечень случаев отклонения схемы в Положении отражен. Постановление администрации г.Орска от 01.10.2010г. №7724-п «Об утверждении порядка формирования, согласования и утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории» определяет общий порядок формирования, согласования и утверждения схемы. Детально данная муниципальная услуга (в том числе и процедура отклонения схемы) будет описана при составлении административного регламента на оказание услуги.

Прокурор просит признать незаконным Приложение №3 к Постановлению, ввиду того, что действующим законодательством предусмотрено составление схемы расположения на кадастровом плане земельного участка, а не его границ. Суд соглашается с представителем администрации г.Орска о том, что невозможно изобразить на схеме земельный участок без отображения его границ (при нанесении на схему границы участка получается схема участка).

Кроме того, Приложение № 3 к постановлению устанавливает типовую форму схемы границ земельного участка на кадастровом плане (кадастровой карте) территории, которая в свою очередь является графической частью схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, и содержит в себе всю необходимую графическую информацию.

Таким образом, проанализировав пояснения сторон, изучив материалы дела, суд считает заявление прокурора Ленинского района г.Орска необоснованным и не подлежащим удовлетворению, поскольку оспариваемый нормативный акт органа местного самоуправления был принят в соответствии с действующим законодательством, в пределах полномочий администрации города, оспариваемым постановлением охраняемые законом права граждан и организаций не нарушаются. Следовательно, правовых оснований для признания его незаконным в части не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 251, 194-198 ГПК РФ, суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявления прокурора Ленинского района г. Орска - отказать.

Решение может быть обжаловано и на него принесено кассационное представление в судебную коллегию по гражданским делам Оренбургского областного суда через Октябрьский районный суд г. Орска в течение 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Мотивированное решение составлено 15 марта 2011 года.

Судья: С.В. Дорошенко