Гражданский кодекс часть 1

с участием представителя заявителя Белгородской транспортной прокуратуры Савостина С.Н., представителей ЛО МВД России на транспорте УТ МВД России по ЦФО ФИО1 и ФИО2

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Белгородского транспортного прокурора об оспаривании инструкции о пропускном режиме, обязывании устранить препятствия к осуществлению должностными лицами их полномочий, путем внесения соответствующих изменений и дополнений в инструкцию,

УСТАНОВИЛ:

Приказом МВД России от 11 января 2013 года №11 дсп «Об утверждении типовой инструкции о пропускном режиме на объектах, находящихся в ведении территориальных органов МВД России, организаций и подразделений, созданных для выполнения задач, и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел».

Во исполнение указанного приказа, Белгородским ЛО МВД России на транспорте издана инструкция о пропускном режиме, утвержденная Приказом начальника Белгородского ЛО МВД России на транспорте от 26 июля 2013 года №103.

Инструкция определяет порядок пропуска в Белгородский ЛО МВД России на транспорте сотрудников ОВД, военнослужащих ВВ МВД РФ, федеральных государственных гражданских служащих, граждан Российской Федерации, лиц без гражданства, иностранных граждан.

В приложении №1 к Инструкции определен перечень лиц, имеющих право входа на территорию Белгородского ЛО МВД России на транспорте на основании служебных документов.

В числе прочих лиц, названы Генеральный прокурор РФ, прокуроры Генеральной прокуратуры, прокурор субъекта.

В указанный перечень не включены транспортные прокуроры Московской межрайонной транспортной прокуратуры, осуществляющие надзорные функции за соблюдением законодательства в Белгородском ЛО МВД России на транспорте, Белгородский транспортный прокурор, его заместители и сотрудники Белгородской транспортной прокуратуры.

Дело в суде инициировано иском Белгородского транспортного прокурора, который с учетом уточнения заявленных требований, просил признать инструкцию о пропускном режиме в Белгородском ЛО МВД России на транспорте, утвержденную Приказом начальника Белгородского ЛО МВД России на транспорте от 26 июля 2013 года №103 незаконной в части. Обязать Белгородский ЛО МВД России на транспорте устранить препятствия к осуществлению должностными лицами Московской межрегиональной транспортной прокуратуры, в том числе Белгородской транспортной прокуратуры, их полномочий путем внесения в перечень лиц, имеющих право входа на территорию Белгородского ЛО МВД России на транспорте, указанный в приложении №1 Инструкции о пропускном режиме в Белгородском ЛО МВД России на транспорте, должностных лиц Московской межрегиональной транспортной прокуратуры, в том числе Белгородской транспортной прокуратуры; а также внесения в п.23 указанной Инструкции положения о том, что требования данного пункта указанной инструкции не распространяются на должностных лиц органов Прокуратуры РФ при осуществлении ими своих полномочий.

В судебном заседании представитель Белгородской транспортной прокуратуры Савостин С.Н. поддержал заявленные требования в полном объеме. Указал, что оспариваемая инструкция не относится к нормативным правовым актам, поэтому, прокурор обратился в суд в порядке Главы 25 ГПК РФ.

Представители заинтересованного лица ЛО МВД России на транспорте УТ МВД России по ЦФО ФИО1 и ФИО2 просили отклонить заявленные прокурором требования, поскольку оспариваемая инструкция является локальным нормативным правовым актом, изданным в установленном порядке в пределах предоставленных полномочий начальником Белгородского ЛО МВД России на транспорте, содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование конкретных правоотношений. Рассмотрение дел данной категории следует осуществлять в соответствии с Главой 24 ГПК РФ. Поэтому прокурором избран ненадлежащий способ защиты.

Исследовав обстоятельства дела по представленным доказательствам, суд признает заявленные прокурором Белгородской транспортной прокуратуры требования обоснованными и подлежащими частичному удовлетворению по следующим основаниям.

В силу ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Исходя из смысла положения 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативно-правовой акт являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Согласно пункту 21 Постановления Пленума официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным нормотворческим органом или должностным лицом.

В порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК, могут быть оспорены только опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты, поскольку в соответствии со ст. 15 Конституции РФ неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Поэтому к заявлению об оспаривании нормативного правового акта должна быть приложена копия опубликованного нормативного правового акта с указанием, в каком средстве массовой информации и когда был опубликован этот акт.

В случае если нормативный правовой акт не зарегистрирован, не опубликован в установленном порядке, рассмотрение дела об оспаривании такого акта может осуществляться по правилам гл. 25 ГПК - в порядке производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Как установлено в судебном заседании, оспариваемая инструкция о пропускном режиме, утвержденная Приказом начальника Белгородского ЛО МВД России на транспорте от 26 июля 2013 года №103 не зарегистрирована и не опубликована в установленном порядке, в связи с чем, признаками нормативного правового акта не обладает.

Данное обстоятельство сторонами в судебном заседании не оспаривалось.

Принимая во внимание изложенного выше, суд приходит к выводу о том, прокурором избран надлежащий способ защиты, то есть обращение в суд в порядке гл. 25 ГПК является законным и обоснованным.

В соответствии с ч.5 ст.129 Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом, которым является Федеральный закон №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»

Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре РФ" от 17.01.1992 г. N 2202-1 прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В силу положений ст.21 Закона "О прокуратуре РФ" предметом надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

На основании приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации №117 от 16 декабря 2006 года «Об образовании Московской межрегиональной транспортной прокураты» Московская межрегиональная транспортная прокуратура с 01 марта 2007 года осуществляет, в том числе в пределах территории Белгородской области, следующие полномочия:

надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере деятельности железнодорожного, воздушного и водного транспорта, в таможенной сфере территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, органами таможни и внутренних дел на транспорте, коммерческими и некоммерческими организациями, их должностными лицами, органами управления и руководителями, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

надзор за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью органов внутренних дел на транспорте и таможенных органов;

предварительное расследование по уголовным делам о преступлениях, совершенных на полотне железной дороги, железнодорожных станциях, вокзалах, платформах, аэродромах, пристанях, причалах, в речных портах и аэропортах, подвижном составе железнодорожного транспорта, на воздушных судах и судах водного транспорта, иных объектах железнодорожного, воздушного и водного транспорта, о преступлениях против безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного и водного транспорта, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности (за исключением объектов Министерства обороны и особо режимных объектов), о преступлениях, совершенных по службе работниками территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, органов внутренних дел на транспорте и таможенных органов;

координацию деятельности правоохранительных органов, действующих на железнодорожном, воздушном, водном транспорте и в таможенной сфере, по борьбе с преступностью;

участие в соответствии с требованиями процессуального законодательства в рассмотрении судами уголовных, гражданских и арбитражных дел;

организационно-методическое и оперативное руководство подчиненными транспортными прокуратурами.

В соответствии с абз. 1 п. 1 ст. 22 Закона "О прокуратуре РФ" прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

Таким образом, в силу указанных норм, должностные лица Белгородской транспортной прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением законодательства в Белгородском линейном отделе Министерства внутренних дел Российской Федерации на транспорте, который на основании приказа УТ МВД России по ЦФО №192 от 01 августа 2011 года является территориальным органом Министерства внутренних дел РФ на районном уровне и входит в состав Управления на транспорте МВД России по ЦФО.

Как установлено выше, в приложении №1 оспариваемой Инструкции определен перечень лиц, имеющих право входа на территорию Белгородского ЛО МВД России на транспорте на основании служебных документов.

В числе прочих лиц, названы Генеральный прокурор РФ, прокуроры Генеральной прокуратуры, прокурор субъекта.

Не включение в перечень лиц, имеющих право входа на территорию Белгородского ЛО МВД России на транспорте на основании служебных документов должностных лиц Белгородской транспортной прокуратуры, а также указание в пункте 23 на разрешение кино - и фотосъемки, звуко – видеозаписи только по служебным запискам, пописанным начальником Белгородского ЛО МВД России, не только противоречит Закону "О прокуратуре РФ", но и создает препятствия к осуществлению их полномочий.

Данный вывод подтверждается фактами, изложенными заявителем, имевшими место 12 и 22 августа 2013 года, наличие которых не отрицалось представителями заинтересованной стороны.

Так, в ходе осуществления помощниками Белгородского транспортного прокурора К. и Р. проверки состояния учетно-регистрационной дисциплины и соблюдению законодательства в сфере противодействия коррупции и экономическим преступлениям, не смотря на предъявление служебного удостоверения, сотрудникам прокуратуры выписали разовые удостоверения с предупреждением об освобождении помещений отдела полиции до 18 часов.

Тогда как, закон о прокуратуре не содержит каких-либо ограничений по времени проверки.

Более того, Приказы Генерального прокурора РФ от 27 ноября 2007 года №189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» и №237 от 08 августа 2011 года «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства при содержании подозреваемых и обвиняемых в изоляторах временного содержания органов внутренних дел, пограничных органов ФСБ России, на гауптвахтах, в конвойных помещениях судов» указывают на проведение проверок в вечернее и ночное время, а также в выходные и праздничные дни.

Кроме того, закон о прокуратуре не содержит запрета на применение фото, видео съемки, проведение аудиозаписи при осуществлении проверки в рамках его полномочий.

В соответствии с Положением о Белгородском линейном отделе Министерства внутренних дел Российской Федерации на транспорте, начальник отдела в пределах своей компетенции издает правовые акты по вопросам организации деятельности Белгородского линейного отдела Министерства внутренних дел на транспорте.

При этом, суд отмечает, что конкретизация положений Закона "О прокуратуре РФ", установление правил, затрагивающих организацию и порядок деятельности прокуратуры, в том числе и проведение проверок на поднадзорных объекта не относится к кругу полномочий руководителя Белгородского ЛО МВД России на транспорте.

Пленум Верховного Суда РФ в п.25 Постановления №2 от 10 февраля 2009 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» разъяснил, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять:

имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия. В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия), например при оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии акта о награждении конкретного лица;

соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка;

соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.

Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия).

Учитывая, что в судебном заседании нашли свое подтверждение доводы транспортного прокурора о несоответствии в части оспариваемой инструкции Закону "О прокуратуре РФ", заявленные требования подлежат удовлетворению.

Судом признаются неубедительными аргументы представителей заинтересованного лица о том, что оспариванием инструкции о пропускном режиме в Белгородском ЛО МВД России на транспорте, утвержденной Приказом начальника Белгородского ЛО МВД России на транспорте от 26 июля 2013 года №103, ставится под сомнение законность приказа МВД России от 11 января 2013 года №11 дсп, утвердившего Типовую инструкцию о пропускном режиме на объектах, находящихся в ведении территориальных органов МВД России, организаций и подразделений, созданных для выполнения задач, и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел.

Согласно п.2 названного приказа, начальникам территориальных органов МВД России предписывалось, с учетом положений Типовой инструкции разработать правовые акты, регламентирующие осуществление пропускного режима на объектах, находящихся в ведении органов внутренних дел.

Следовательно, соглашаясь с доводами представителя транспортной прокуратуры, суд полагает, что при разработке правовых актов на основе Типовой инструкции следует учитывать особенности работы в конкретной организации, придерживаясь следующих правил, когда сначала раскрываются разделы, а затем – при необходимости – отражаются дополнительные сведения, отражающие специфику деятельности конкретной организации.

В Белгородском ЛО МВД России на транспорте не учтена специфика Приказа МВД России от 11 января 2013 года №11 дсп, которым утверждена именно типовая инструкция.

При таких обстоятельствах, суд считает обоснованным возложить на Белгородский ЛО МВД России на транспорте обязанность устранить препятствия к осуществлению должностными лицами Белгородской транспортной прокуратуры, их полномочий путем внесения в перечень лиц, имеющих право входа на территорию Белгородского ЛО МВД России на транспорте, указанный в приложении №1 Инструкции о пропускном режиме в Белгородском ЛО МВД России на транспорте, должностных лиц Белгородской транспортной прокуратуры; а также внесения в п.23 указанной Инструкции положения о том, что требования данного пункта указанной инструкции не распространяются на должностных лиц Белгородской транспортной прокуратуры.

Вместе с тем, суд отмечает, что Белгородский транспортный прокурор вправе заявлять требования только в отношении должностных лиц Белгородской транспортной прокуратуры, поскольку не имеют доверенности на представление интересов Московской межрегиональной транспортной прокуратуры.

Следовательно, требования подлежат частичному удовлетворению.

Руководствуясь ст.ст.194-199 ГПК РФ,

РЕШИЛ:

Заявление Белгородского транспортного прокурора об оспаривании инструкции о пропускном режиме, обязывании устранить препятствия к осуществлению должностными лицами их полномочий, путем внесения соответствующих изменений и дополнений в инструкцию, - признать обоснованным в части.

Признать инструкцию о пропускном режиме в Белгородском ЛО МВД России на транспорте, утвержденную Приказом начальника Белгородского ЛО МВД России на транспорте от 26 июля 2013 года №103 незаконной в части.

Обязать Белгородский ЛО МВД России на транспорте устранить препятствия к осуществлению должностными лицами Белгородской транспортной прокуратуры, их полномочий путем внесения в перечень лиц, имеющих право входа на территорию Белгородского ЛО МВД России на транспорте, указанный в приложении №1 Инструкции о пропускном режиме в Белгородском ЛО МВД России на транспорте, должностных лиц Белгородской транспортной прокуратуры; а также внесения в п.23 указанной Инструкции положения о том, что требования данного пункта указанной инструкции не распространяются на должностных лиц Белгородской транспортной прокуратуры.

В остальной части заявление Белгородского транспортного прокурора - отклонить.

Решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по гражданским делам Белгородского областного суда в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме, путем подачи апелляционной жалобы через Свердловский районный суд города Белгорода.

судья – подпись

копия верна:

судья Свердловского

районного суда города Белгорода Н.А. Головина

секретарь Е.Я. Коноплянко

СПРАВКА: Решение не вступило в законную силу.

судья Свердловского

районного суда города Белгорода Н.А. Головина

секретарь Е.Я. Коноплянко

Мотивированное решение изготовлено 18 октября 2013 года.